CC BY
363
УДК 004.413.4
Нормативная и методическая база анализа риска ЧС: реальность и перспективы
И.В. Сосунов
Аннотация
В статье представлены результаты анализа нормативных и методических документов в области анализа риска, а также предложен концептуальный подход к формированию нормативной и методической базы для анализа риска чрезвычайных ситуаций.
Ключевые слова: анализ риска, риск чрезвычайных ситуаций, чрезвычайная ситуация.
Regulatory and Methodical Framework for Incident Risk Analysis: Current Situation and Prospects
I. Sosunov
Abstract
The article presents the results of a review of regulatory and methodical documents in the field of risk analysis and proposes a conceptual approach to the development of regulatory and methodical framework for incident risk analysis.
Key words: risk analysis, incident risk, emergency.
В середине 90-х годов XX века специалистов нашей страны, занимающихся вопросами природной и техногенной безопасности, поглотило стремление к широкому внедрению в практическую деятельность теоретических основ анализа риска, которые наряду с иными истинными и ложными новациями проникли в Россию через появившуюся брешь в «железном занавесе». Нельзя не отметить, что на тот момент в России имелись и свои выдающиеся теоретики и практики в указанной области, работающие, главным образом, в сфере обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии. Однако «нет пророка в своем Отечестве», поэтому пришедшие с Запада «рисковые теории» были восприняты как бесценный интеллектуальный подарок России от сочувствующего нашему «невежеству» Запада. Не вдаваясь в детальную оценку правомерности и целесообразности последующего, к месту и не к месту, применения теории риска на различных уровнях, остановлюсь на нормативном обеспечении указанной деятельности. Но, прежде всего, полагаю целесообразным напомнить, что до вступления в силу Федерального закона «О техническом регулирова-
нии» [1], т. е. с 1 июля 2003 г., нормативные документы федеральных органов исполнительной власти РФ, в т. ч. ГОСТ, РД, НПБ и др., подлежали обязательному исполнению, а содержащиеся в них понятия составляли нормативную базу деятельности физических и юридических лиц в различных сферах, в том числе в области анализа риска чрезвычайных ситуаций (ЧС). С началом же реформы технического регулирования все указанные выше нормативные документы приобрели статус рекомендательных и, следовательно, необязательных для исполнения (применения).
Одним из первых нормативных документов, содержащих понятия, предназначенные для применения при анализе риска, стал ГОСТ Р 12.3.047-98 «Система стандартов безопасности труда. Пожарная безопасность технологических процессов. Общие требования. Методы контроля» [2], в который были включены понятия оценка риска, индивидуальный риск и социальный риск. В дальнейшем были разработаны и утверждены в установленном порядке Методические указания по проведению анализа риска опасных производственных объектов (РД 03-418-01) [3], Методика комплексной оценки ин-
дивидуального риска чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера [4], ГОСТ Р 51898-2002 «Аспекты безопасности. Правила включения в стандарты» [5], ГОСТ Р 51901 «Управление надежностью. Анализ риска технологических систем» [6], Руководство по оценке рисков чрезвычайных ситуаций техногенного характера, в том числе при эксплуатации критически важных объектов Российской Федерации [7].
Анализ перечисленных нормативных и методических документов свидетельствует о том, что ведомственная разобщенность, а также разработка документов специалистами различных научных школ привели к отсутствию координации в вопросах установления единых понятий и методических основ анализа риска, что, в свою очередь, негативным образом сказывалось и сказывается на деятельности в области анализа рисков.
В сложившихся условиях важным событием, которое должно способствовать решению перечисленных проблем, стало вступление в силу Федерального закона «О Техническом регулировании» [1], в котором впервые в РФ на законодательном уровне введено понятие «риск». Кроме того, разработанный в развитие Федерального закона «О техническом регулировании» «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» [8] установил такие понятия в области анализа пожарного риска, как пожарный риск, индивидуальный пожарный риск и социальный пожарный риск.
Очевидно, что принятие указанных законов [1,8] позволит гармонизировать все нормативные документы и документы по стандартизации, содержащие понятия в области анализа риска, и повысить эффективность этой деятельности.
Вместе с тем в развитие федеральных законов должны быть разработаны подзаконные акты и методические документы, детализирующие законодательные положения. В этой связи хотелось бы обратить внимание на положительный пример утверждения постановлением Госгортехнадзора России от 10.07.01 № 30 Методических указаний по проведению анализа риска опасных производственных объектов (РД 03-418-01), которые в условиях отсутствия межведомственной координации по вопросам анализа риска установили единую терминологию и правила анализа риска только опасных производственных объектов, что позволяет Ростехнадзору до настоящего времени эффективно осуществлять указанную деятельность в рамках одного ведомства.
На основе приведенного примера очевидной становится потребность в упорядочении деятельности в области анализа риска ЧС путем разработки Методических указаний по анализу риска ЧС природного и техногенного характера (далее — Методические указания) и их утверждения приказом МЧС России.
Не подлежит сомнению, что Методические указания должны содержать основополагающие понятия в области анализа риска ЧС, в т. ч. такие понятия, как:
1) анализ риска чрезвычайной ситуации — процесс идентификации опасностей поражающих факторов ЧС и оценки риска ЧС, используемый для определения вероятности ЧС и тяжести ее последствий;
2) оценка риска — процесс совместной оценки возможности и тяжести причинения вреда жизни или здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений при возникновении ЧС;
3) риск чрезвычайной ситуации — вероятность причинения вреда жизни или здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений при возникновении ЧС с учетом тяжести этого вреда.
Примечание. Автор не претендует на то, что приведенные понятия являются окончательными. Безусловно, они подлежат обсуждению широким кругом специалистов в области анализа риска и уточнению при подготовке проекта Методических указаний.
По мнению автора, Методические указания должны включать представленные ниже разделы с соответствующим содержанием.
1. Общие положения
1.1. Анализ опасности и оценка риска причинения вреда жизни или здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений при возникновении ЧС является научно обосновывающей частью организационно-технических мероприятий, в первую очередь по предупреждению ЧС, а также по повышению готовности к локализации и ликвидации ЧС.
1.2. Результаты анализа риска ЧС используются для применения и исполнения обязательных требований, обеспечивающих защиту населения и территорий от ЧС, к продукции или к связанным с ними процессам проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
1.3. Настоящие указания являются методической основой для:
1) разработки, принятия, применения и исполнения сводов правил и национальных стандартов в области защиты населения и территорий от ЧС, содержащих требования, обеспечивающих защиту населения и территорий от ЧС, к продукции или к связанным с ними процессам проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
2) разработки технической документации на продукцию, к которой предъявляются требования, обеспечивающие защиту населения и территорий от ЧС.
1.4. Основными задачами анализа риска ЧС природного и техногенного характера являются следующие:
1) получение упорядоченных сведений о природных и техногенных опасностях ЧС в селитебных зонах (признаков и показателей опасности ЧС);
2) выявление наиболее критических мест с точки зрения возможности реализации опасности ЧС, определение безопасных районов;
3) обоснование рекомендаций и мер по предупреждению, локализации и ликвидации ЧС.
2. Порядок проведения анализа риска ЧС
2.1. Основные этапы анализа риска ЧС
2.1.1. Процесс проведения анализа риска ЧС включает следующие основные этапы:
1) выявление и анализ опасностей ЧС;
2) оценка риска ЧС;
3) разработка рекомендаций и мер по предупреждению, локализации и ликвидации ЧС (разработка рекомендаций по упреждению реализации опасностей ЧС и ранжирование возможных организационно-технических мер по максимуму снижения риска ЧС).
Содержание и основные требования к каждому этапу анализа риска ЧС определены в п. 2.2—2.5.
2.1.2. Каждый этап анализа риска ЧС следует оформлять в соответствии с требованиями п. 4.
2.2. Выявление и анализ опасностей ЧС
2.2.1. На этапе выявления опасностей ЧС необходимо:
1) ограничить территорию для рассмотрения и анализа опасностей ЧС, дать ее общее описание;
2) определить локализацию (протяженность, продолжительность) преимущественного проявления источников возможных природных ЧС, взаимное расположение потенциально опасных объектов, селитебных мест, природных и природно-антропогенных объектов.
2.2.2. На этапе анализа опасностей ЧС необходимо:
1) описать типовые поражающие признаки выявленных источников природных ЧС и потенциально опасных объектов;
2) составить перечень зон возможных ЧС на рассматриваемой территории с указанием максимальной протяженности;
3) качественно оценить возможность/невозможность того, что потенциально опасные объекты, селитебные зоны, природные и природно-антропогенные объекты могут попасть в зону воздействия поражающих факторов ЧС;
4) оценить критичность основных элементов и связей рассматриваемой территории при возникновении ЧС;
5) определить перечень возможных ЧС для последующей оценки риска ЧС.
2.3. Оценка риска ЧС
2.3.1. Основными задачами этапа оценки риска являются:
1) оценка интенсивности возникновения инициирующих ЧС событий;
2) определение масштаба последствий возникновения нежелательных событий;
3) оценка показателей опасности ЧС (количественная оценка риска ЧС).
2.3.2. Для оценки интенсивности возникновения инициирующих ЧС событий следует использовать:
1) статистические данные о происшедших ЧС;
2) логико-графические методы анализа возникновения и развития ЧС (деревья, графы, сети происшествий), имитационные модели возникновения ЧС.
2.3.3. Оценка последствий ЧС включает определение масштабов возможного причинения вреда жизни или здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений при возникновении ЧС. Для оценки последствий ЧС необходимо определить степень нарушения нормальных условий жизнедеятельности людей при ЧС — абсолютное и относительное превышение/недостаток при ЧС необходимых и достаточных материальных, энергетических и информационных воздействий на жизнь или здоровье людей, имущество физических или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений.
2.3.4. Количественная оценка риска ЧС заключается в определении числовых характеристик случайной величины ущерба ЧС — интервальных оценок основных количественных показателей опасности ЧС:
1) индивидуальный риск гибели человека в чрезвычайной ситуации (индивидуальный риск ЧС) — вероятность гибели за год определенного человека в результате воздействия всей совокупности поражающих факторов ЧС;
2) социальный риск гибели людей в чрезвычайной ситуации (социальный риск ЧС) — вероятность гибели за год одновременно более чем десяти человек в результате всей совокупности поражающих факторов ЧС;
3) территориальный риск чрезвычайной ситуации — вероятность возникновения за год на определенной территории всей совокупности поражающих факторов ЧС с уровнем, который может привести к поражению человека;
4) ущерб от чрезвычайной ситуации — абсолютный размер вреда жизни или здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.
2.3.5. Для целей сравнения различных территорий по степени опасности ЧС используются следующие качественные критерии определения недопустимого, условно приемлемого и приемлемого риска ЧС:
1) по возможному числу пострадавших — в пересчете на условную территорию с 5 млн рискующих (см. табл. 1).
2) по размеру возможного материального ущерба в пересчете на условную территорию с размещенным рискующим имуществом стоимостью 5 000 000 млн руб. (см. табл. 2).
2.4. Разработка рекомендаций и мер по предупреждению, локализации и ликвидации ЧС
2.4.1. Рекомендации и меры по предупреждению, локализации и ликвидации ЧС разрабатываются в рамках:
1) применения и исполнения обязательных требований, обеспечивающих защиту населения и территорий от ЧС, к продукции или к связанным с ней процессам
Таблица 2
Таблица 1
Частота ЧС за год Число пострадавших, чел.
менее 10 от 10 до 50 от 50 до 500 свыше 500
более 1
1—10-1
10-1—10-2 Зона
10-2—10-3 повышенного
10-3—10-4 риска
10-4—10-5 Зона
10-5—10-6
менее 10-6 риска
Частота ЧС за год Размер материального ущерба, руб.
менее от 100 тыс. от 50 млн свыше
100 тыс. до 50 млн до 500 млн 500 млн
более 1
1—10-1
10-1—10-2 Зона
10-2—10-3 повышенного
10-3—10-4 риска
10-4—10-5
10-5—10-6 Зона приемлемого
менее 10-6 риска
проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
2) разработки, принятия, применения и исполнения сводов правил и национальных стандартов в области защиты населения и территорий от ЧС, содержащих требования, обеспечивающих защиту населения и территорий от ЧС, к продукции или к связанным с ней процессам проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
3) разработки технической документации на продукцию, к которой предъявляются требования, обеспечивающие защиту населения и территорий от ЧС.
2.4.2. Рекомендации и меры по предупреждению, локализации и ликвидации ЧС разрабатываются непосредственно для рассматриваемой территории и состоят из:
1) мероприятий по упреждению реализации опасностей ЧС и
2) организационно-технических мер по снижению риска ЧС.
2.4.3. Рекомендации и меры по упреждению реализации опасностей ЧС разрабатываются по результатам определения максимально критичных (уязвимых) к воздействию ЧС основных элементов (селитебные зоны, потенциально опасные объекты и источники ЧС природного характера) и связей между ними на рассматриваемой территории.
2.4.4. Организационно-технические меры по снижению риска ЧС определяются в ходе количественной оценки риска ЧС и выбираются по максимуму снижения издержек по предупреждению, локализации и лик-
видации возможных ЧС на рассматриваемой территории — суммы ожидаемых потерь от ЧС и затрат по их предупреждению.
2.4.5. Первоочередными являются рекомендации и меры по предупреждению ЧС. Приоритет при внедрении отдается следующим организационно-техническим мероприятиям:
1) мерам по уменьшению вероятности возникновения ЧС, включающим:
а) меры по уменьшению возможности возникновения первичных предпосылок источников ЧС;
б) меры по уменьшению возможности перерастания предпосылок источников ЧС в угрозу ЧС;
2) мерам по уменьшению тяжести последствий ЧС, которые, в свою очередь, имеют следующие приоритеты:
а) безопасное пространственно-временное взаимное размещение селитебных мест, потенциально опасных объектов и источников природных ЧС на рассматриваемой территории по критерию максимизации площади безопасных районов;
б) мониторинг и раннее обнаружение поражающих факторов источников ЧС;
в) подготовленность населения, персонала потенциально опасных объектов и служб спасения к локализации и ликвидации последствий аварий.
2.4.6. При обосновании эффективности предлагаемых рекомендаций и мер по предупреждению, локализации и ликвидации ЧС рассматривают одну из двух альтернативных целей оптимизации выбора возможных мер:
1) при заданных средствах обеспечить максимальное снижение риска ЧС на рассматриваемой территории
(максимально эффективное расходование выделенных средств и доступных ресурсов);
2) при неограниченных средствах обеспечить снижение риска ЧС до допустимого, минимизировав затраты (определение минимально необходимых средств и ресурсов для достижения и поддержания безопасных условий жизнедеятельности на рассматриваемой территории).
2.4.7. Для большинства территорий за базовый уровень для определения допустимого риска ЧС принимается фоновое значение риска ЧС на рассматриваемой территории за последние 10 лет с понижающим коэффициентом не менее чем 5 %.
2.4.8. Для наиболее опасных территорий с высокой концентрацией зон возможных ЧС понижающий коэффициент для фонового значения риска ЧС принимается равным не менее чем 2%.
2.4.9. При невозможности достоверной оценки фонового значения риска ЧС или объективной невозможности в краткосрочный период достижения допустимого риска ЧС, исходя из доступных ресурсов разрабатываются и внедряются мероприятия, максимально снижающие риск ЧС на рассматриваемой территории, а также разрабатывается среднесрочная программа достижения допустимого риска ЧС с понижающим однопроцентным коэффициентом и долгосрочная с понижающим пятипроцентным коэффициентом.
3. Методы проведения анализа риска ЧС
3.1. Методы анализа риска ЧС должны быть научно обоснованными, соответствовать рассматриваемым опасностям ЧС, их результаты должны быть повторяемыми и проверяемыми.
3.2. Методы анализа риска ЧС применяются в виде методик качественного анализа опасностей или количественной оценки риска, включающих совокупность следующих алгоритмов:
1) идентификация источников ЧС и описание признаков опасностей и угроз ЧС на рассматриваемой территории;
2) определение интенсивностей поражающих факторов ЧС, размеров зон ЧС и безопасных территорий;
3) оценка вероятности причинения вреда жизни или здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений при возникновении ЧС;
4) определение абсолютных или относительных размеров причинения вреда жизни или здоровью людей, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений при возникновении ЧС;
5) установление границ нормальных условий жизнедеятельности людей и допустимого риска ЧС для рассматриваемой территории;
6) выбор и оценка количественных показателей опасности ЧС (риск ЧС) для рассматриваемой территории;
7) разработка и оптимизация рекомендаций и мер по предупреждению, локализации и ликвидации ЧС для рассматриваемой территории.
3.3. При анализе риска ЧС в порядке приоритета должны применяться следующие методики качественного анализа опасностей или количественной оценки риска ЧС:
1) для анализа источников ЧС природного характера — утвержденные методики МЧС России;
2) для анализа источников ЧС техногенного характера в соответствии с типом рассматриваемого потенциального опасного объекта — утвержденные методики Ростехнадзора, МПР России, МЧС России, Росатома, Минобороны России, Минтранса России и др.;
3) при недостаточности российской нормативно-технической документации должны применяться широко известные и апробированные отечественные методики, и только при их отсутствии временно могут использоваться зарубежные алгоритмы с обязательным подробным и проверяемым описанием методики и полученных результатов расчетов.
По мнению автора, разработка и утверждение приказом МЧС России (с последующей регистрацией в Минюсте России) Методических указаний по анализу риска ЧС природного и техногенного характера, авторское видение которых представлено в настоящей статье, позволит создать отсутствующий в настоящее время фундамент деятельности по анализу риска ЧС, который, в свою очередь, обеспечит не только разработку национальных стандартов и сводов правил по анализу риска, но и позволит повысить эффективность анализа риска ЧС на различных уровнях.
Автор не претендует на безоговорочное признание всех представленных в данной статье положений по анализу риска ЧС и призывает заинтересованных лиц принять участие в обсуждении структуры и содержания Методических указаний.
Литература
1. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О Техническом регулировании».
2. ГОСТ Р 12.3.047-98 «Система стандартов безопасности труда. Пожарная безопасность технологических процессов. Общие требования. Методы контроля».
3. Методические указания по проведению анализа риска опасных производственных объектов (РД 03-418-01).
4. Методика комплексной оценки индивидуального риска чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. - М.: ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), ООО «ЦИЭКС» и СЦ ИГЭ РАН, 2002.
5. Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 51898-2002 «Аспекты безопасности. Правила включения в стандарты».
6. ГОСТ Р 51901-2002 «Управление надежностью. Анализ риска технологических систем».
7. Методики оценки рисков чрезвычайных ситуаций и нормативы приемлемого риска чрезвычайных ситуаций / Руководство по оценке рисков чрезвычайных ситуаций техногенного характера, в том числе при эксплуатации крити-
чески важных объектов Российской Федерации. — М.: Центр стратегических исследований гражданской защиты МЧС России, 2007. 8. Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».
Сведения об авторе:
Сосунов Игорь Владимирович, к.т.н., доцент, ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), главный научный сотрудник, 121352, г. Москва, ул. Давыдковская, 7.
