CC BY
9
Общество: политика, экономика, право. 2023. № 6. С. 144-148. Society: Politics, Economics, Law. 2023. No. 6. P. 144-148.
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24158/pep.2023.6.20
Нейтральность субъектов общественного контроля в Российской Федерации как его принцип: конституционно-правовой анализ
Виталий Викторович Гончаров
Независимый исследователь, Краснодар, Россия, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Аннотация. Настоящая статья посвящена конституционно-правовому анализу нейтральности субъектов общественного контроля в Российской Федерации как его принципа. В работе исследуются основные точки зрения представителей отечественной и зарубежной науки относительно содержания понятия нейтральности субъектов общественного контроля. В статье проводится анализ пределов реализации указанного принципа. Формализованы и исследуются основные проблемы, препятствующие его реализации: отсутствие закрепления данного института гражданского общества в Конституции России; недемократической характер порядка формирования субъектов общественного контроля; отсутствие в законодательстве о политических партиях запрета на вмешательство в организацию и деятельность субъектов общественного контроля; неразработанность норм уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за противодействие законной деятельности последних. В статье также разработана система мероприятий по разрешению вышеназванных проблем, включая предложения по поводу внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации и действующее законодательство.
Ключевые слова: общественный контроль, субъекты, объекты, Российская Федерация, принцип, народовластие, политические партии, влияние, гражданское общество, Конституция
Для цитирования: Гончаров В.В. Нейтральность субъектов общественного контроля в Российской Федерации как его принцип: конституционно-правовой анализ // Общество: политика, экономика, право. 2023. № 6. С. 144-148. https://doi.org/10.24158/pep.2023.6.20.
Original article
Neutrality of Public Control Subjects in the Russian Federation as its Principle:
Constitutional - Legal Analysis
Vitaly V. Goncharov
Independent Researcher, Krasnodar, Russia, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Abstract. The present article is focused on the constitutional - legal analysis of the neutrality of the public control subjects in the Russian Federation as its principle. The work examines the main points of view of domestic and foreign science representatives concerning the content of the concept of neutrality of the subjects of public control. The article analyzes the limits of realization of this principle. The authors formalize and examine the main problems that hinder its implementation: the lack of consolidation of this institution of civil society in the Russian Constitution; undemocratic nature of the formation of the subjects of public control; lack of prohibition in the legislation on political parties to intervene in the organization and activities of the subjects of public control; undeveloped norms of criminal and administrative and legal responsibility for countering legitimate activities of the latter. Moreover, the article develops a system of measures to resolve the above-mentioned problems, including proposals for amendments and additions to the Constitution of the Russian Federation and the current legislation.
Keywords: public control, subjects, objects, Russian Federation, principle, democracy, political parties, influence, civil society, Constitution
For citation: Goncharov, V.V. (2023) Neutrality of Public Control Subjects in the Russian Federation as its Principle: Constitutional - Legal Analysis. Society: Politics, Economics, Law. (6), 144-148. Available from: doi: 10.24158/pep.2023.6.20 (In Russian).
Демократический характер любого современного государства определяется, с одной стороны, степенью разработки и закрепления системы прав, свобод и законных интересах его граждан, а с другой стороны, - механизмом гарантий их реализации, охраны и защиты, не позволяющим
© Гончаров В.В., 2023
каким-либо органам публичной власти, должностным лицам нарушать указанные права, свободы и законные интересы, реализуя собственные потребности. В этой связи значительную актуальность, научную и практическую значимость приобретает исследование системы юридических гарантий как системы прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, так и конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства, посредством которых многонациональный народ нашей страны реализует свой правовой статус носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве. Система указанных гарантий представлена: запретом под угрозой привлечения к ответственности кому-либо присваивать властные полномочия; широкой системой органов публичной власти, которые выступают либо гарантами прав и свобод человека и гражданина (президент РФ), либо органами конституционного контроля и надзора, не позволяющими нарушать положения Основного закона; системой сдержек и противовесов, уравновешивающих различные ветви публичной власти и их должностных лиц; системой институтов гражданского общества, важнейшим из которых выступает институт общественного контроля. Правовую основу последнего составляет ряд федеральных законов (помимо упомянутого ранее), в частности, от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1, в статье 6 которого закреплены принципы общественного контроля, в том числе принцип нейтральности его субъектов в России, которому посвящено настоящее научное исследование. Данный документ не дает развернутого определения понятию вышеназванного указанного принципа, отмечая, что его реализация несовместима с возможностью влияния решений политических партий на механизм осуществления общественного контроля.
В отечественной и зарубежной правовой литературе нет единого мнения относительно содержания понятия нейтральности субъектов общественного контроля. Так, ряд авторов придерживается мнения о том, что политические партии являются разновидностью объектов общественного контроля (Алмиева, 2020; Гончаров, 2022; Долгих, 2016) в отношении деятельности, актов и решений которых его субъекты должны осуществлять соответствующие мероприятия, и, следовательно, любая возможность обратного воздействия со стороны политических партий, с одной стороны, незаконна и недопустима, а с другой - требует закрепления механизма, исключающего подобное воздействие. По мнению других авторов, политические партии являются разновидностью институтов гражданского общества, обладают особым правовым статусом, что не позволяет их отнести к категории объектов общественного контроля (Ермекбаева, 2020; Попова, 2020) При этом ученые совершенно справедливо ссылаются на статью 3 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ2, согласно которой граждане страны, как мы отмечали ранее, могут участвовать в осуществлении общественного контроля лично либо в составе общественных объединений, одной из разновидностей которых в соответствии с Гражданским кодексом РФ3 и статьей 12.2 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»4 и является политическая партия. Таким образом, налицо противоречие принципа нейтральности субъектов общественного контроля, закрепленного в статье 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ5, возможности участия граждан страны в осуществлении общественного контроля через деятельность политических партий (как разновидности общественных объединений) на основании статьи 3 того же документа. Подобная проблема не является единственной в реализации указанного принципа общественного контроля в России. Определенным препятствием выступает и неясность пределов реализации указанного принципа: все ли решения политических партий не должны затрагивать проблематику института общественного контроля, как можно им противодействовать, кто уполномочен требовать отмены указанных решений и т.п.
Таким образом, в России реализация принципа нейтральности субъектов общественного контроля связана с многочисленными проблемами, в частности:
1. Незакреплением данного института гражданского общества в Конституции Российской Федерации6, что невыгодно отличает общественный контроль от института народного контроля вла-
1 Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Там же.
3 Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) от 30.11.1994 № 51-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Об общественных объединениях : Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (последняя редакция) ...
6 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
сти в СССР, который был зафиксирован не только на уровне законодательства, но и непосредственно в конституциях СССР и всех его союзных республик, включая РСФСР. При этом в Основном законе СССР1, например, не только закреплялось понятие института народного контроля, но и был инкорпорирован механизм его взаимодействия со всем аппаратом государственного управления в стране, всей системой общественных и политических организаций, предприятий, учреждений и организаций всех видов. Это, с одной стороны, способствовало укреплению авторитета института народного контроля власти в глазах рядовых граждан страны, а с другой - позволяло его органам эффективно организовывать и проводить мероприятия в его рамках повсеместно, опираясь на общественные и партийные организации, органы государственного управления (в том числе - правоохранительные органы), что способствовало реализации, охране и защите конституционных принципов, а также прав и свобод граждан. В этой связи представляется необходимым закрепить институт общественного контроля в Конституции страны2, формализовав в ней понятие данного института гражданского общества, систему его основных принципов, перечень субъектов и объектов общественного контроля, либо исчерпывающий список идентифицирующих их признаков, основные формы, методы и виды мероприятий общественного контроля, пределы его осуществления как в отношении деятельности, актов и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц, так и предприятий, учреждений, организаций любых организационно-правовых форм и форм собственности, механизм взаимодействия субъектов общественного контроля с органами публичной власти в процессе организации и осуществления тех или иных мероприятий общественного контроля на территории Российской Федерации.
2. Характером процедуры формирования субъектов общественного контроля в России, при котором решающая роль в избрании (назначении, утверждении) их членов отводится не общественным объединениям, иным негосударственным некоммерческим организациям либо самим гражданам, а органам государственной власти, местного самоуправления, а также их должностным лицам. Тем самым, как отмечает ряд исследователей, ставится под сомнение общественная природа создания и функционирования субъектов общественного контроля (Гончаров, 2022; Авакьян, 2016) В частности, анализируя порядок формирования Общественной палаты страны, закрепленный в Федеральном законе от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»3, можно отметить, что значительная часть членов данного субъекта общественного контроля назначается главой государства (хоть и после проведения консультаций с общественными объединениями, иными негосударственными некоммерческими организациями и даже с академиями наук, которые не являются для него обязательными в принятии решения по конкретным персоналиям назначаемых лиц). Другая часть членов данного субъекта общественного контроля назначается региональными общественными палатами, демократичность характера формирования которых вызывает еще больше вопросов. В частности, анализ Закона Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575-КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края»4 показывает, что одна треть из 45 членов состава Общественной палаты Краснодарского края утверждается губернатором края, вторая -Законодательным собранием, а третья - избирается вышеназванными ее членами.
Формирование муниципальных общественных палат осуществляется примерно по аналогичному сценарию. Так, согласно постановлению администрации муниципального образования город Краснодар от 18.08.2010 № 6214 «Об Общественной палате муниципального образования город Краснодар»5 12 из 36 членов палаты утверждаются городской думой Краснодара, еще 12 - главой муниципального образования город Краснодар, а остальные - двумя ранее указанными группами.
1 Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 07.10.1977) [Электронный ресурс] // Конституция РФ. URL: https://clck.ru/34m9r2 (дата обращения: 20.06.2023).
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) ...
3 Об Общественной палате Российской Федерации : Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-Ф3 (последняя редакция) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края : закон Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575-К3 (с изменениями на 07.12.2022) [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. URL: https://docs.cntd.ru/document/429097561?ysclid=lj3qt5fq5b964906112 (дата обращения: 20.06.2023).
5 О внесении изменения в постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 18.08.2010 № 6214 «Об Общественной палате муниципального образования город Краснодар» : постановление администрации муниципального образования город Краснодар от 10.08.2021 № 3382 [Электронный ресурс] // Официальный Интернет-портал администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара. URL: https://clck.ru/34mALa (дата обращения: 20.06.2023).
В этой связи представляется необходимым демократизировать порядок формирования субъектов общественного контроля, отведя решающую роль в этом процессе общественным объединениям, иным негосударственным некоммерческим организациям, а также непосредственно гражданам Российской Федерации.
Подобное изменение порядка формирования субъектов общественного контроля возможно и посредством использования современных цифровых технологий (Фролова, 2021). Например, возможно осуществлять выдвижение и поддержку кандидатур в члены постоянно действующих субъектов общественного контроля (в частности, Общественной палаты Российской Федерации, региональных и муниципальных общественных палат) на специально созданных информационных площадках в сети Интернет (а в дальнейшем - на суверенной отечественной подобной электронно-коммуникационной площадке).
3. Отсутствием у субъектов общественного контроля реальных полномочий в отношении политических партий. Данная проблема усугубляется тем обстоятельством, что статья 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ1 в числе закрепленных принципов общественного контроля содержит недопустимость вмешательства его субъектов в сферу деятельности политических партий. В законодательстве не дано определения сферы деятельности политических партий, не формализованы также пределы подобной недопустимости, хотя, как мы отмечали в ранее проведенных исследованиях, политические партии следует отнести к категории объектов общественного контроля, так как «основная цель их деятельности состоит в участии в процессах организации и осуществления публичной власти в стране; они наделены избирательным и законодательным правом по выдвижению своих кандидатов на различные выборные должности в органах публичной власти; получают в России бюджетное финансирование; государственные и муниципальные служащие в Российской Федерации, как правило, являются членами той или иной политической партии; в период правления В.В. Путина в Российской Федерации наблюдается отсутствие равных условий для участия в процессах выборов политических партий, сопряженное с доминированием партии "Единая Россия"» (Гончаров, 2022), а под недопустимостью вмешательства в сферу деятельности политических партий следует понимать, что субъекты общественного контроля не могут заниматься политической деятельностью, вмешиваясь в соответствующую деятельность политических партий в стране. В этой связи представляется необходимым закрепить в законодательстве об общественном контроле напрямую право его субъектов осуществлять мероприятия в отношении деятельности, актов и решений политических партий, детализировав и уточнив содержание принципа недопустимости вмешательства в сферу деятельности политических партий. Законодательство, регламентирующее их деятельность, следует дополнить отдельным разделом, посвященным возможности организации и осуществления общественного контроля за нею.
4. Отсутствием в Федеральном законе от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях»2 запрета на вмешательство в организацию и деятельность субъектов общественного контроля. В этой связи в статью 8 «Основные принципы деятельности политических партий» этого документа следует дополнить пунктом 5 следующего содержания: «5. Политические партии в своей деятельности и принимаемых решениях должны соблюдать нейтральность по отношению к процессам формирования и функционирования субъектов общественного контроля, исключающую возможность оказания влияния на осуществление общественного контроля».
5. Неразработанность норм уголовно-правовой и административно-правовой ответственности за противодействие представителями политических партий законной деятельности представителей субъектов общественного контроля, в том числе при организации и проведении последними его мероприятий. В этой связи следует дополнить Уголовный кодекс РФ3, а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)4 соответствующими составами, предусматривающими меры уголовной и административно-правовой ответственности как за противодействие представителей политических партий законной деятельности представителей субъектов общественного контроля, так и за принятие политическими партиями решений, влияющих на его осуществление.
По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:
1 Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (последняя редакция) ...
2 О политических партиях : Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3 (ред. от 13.06.2023) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 13.06.2023) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
1. Принцип нейтральности субъектов общественного контроля в России позволяет исключить возможность превращения данного института гражданского общества в инструмент воздействия политических партий на аппарат публичной власти в ходе их борьбы за власть и право формирования данного аппарата власти.
2. Его практическая реализация потребует внесения изменений в законодательство как о политических партиях, так и об общественном контроле, в части формализации данного института в Основном законе страны, расширения полномочий субъектов общественного контроля, демократизации процессов их формирования, запрета на вмешательство политических партий в осуществление его мероприятий под угрозой привлечения их должностных лиц (представителей) к административно-правовой и уголовно-правовой ответственности.
3. Реализация указанного принципа не должна препятствовать и противоречить воплощению иных принципов общественного контроля, а также основных принципов деятельности политических партий в Российской Федерации.
Список источников:
Авакьян С.А. Некоторые мысли о состоянии и перспективах конституционно-политического развития России // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2016. № 1. С. 3-17.
Алмиева А.А. О некоторых аспектах противодействия коррупции в избирательном процессе // Право и политика. 2020. № 1. С. 65-71. https://doi.org/10.7256/2454-0706.2020.131962.
Долгих Ф.И. Общественный контроль за деятельностью политических партий - к постановке вопроса // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 2. С. 13-18.
Ермекбаева Ж. К. Общественный контроль за деятельностью политических партий в Республике Казахстан // Вестник Евразийского национального университета им. Л.Н. Гумилева. Серия: Политические науки. Регионоведение. Востоковедение. Тюркология. 2020. № 1 (130). С. 107-116. https://doi.org/10.32523/26-16-6887/2020-130-1-107-116.
Попова А.А. Проблемы правового статуса политических партий // Социально-политические науки. 2020. Т. 10, № 3. С. 32-39. https://doi.org/10.33693/2223-0092-2020-10-3-32-39.
Фролова И.В., Уразова А.И., Игнатьева О.Н. Общественный контроль в современной России: тренды и задачи циф-ровизации // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2021. № 6 (162). С. 166-169.
Goncharov V.V. Political Parties in the Russian Federation: Object or Subject of Public Control? Journal of the Belarusian State University. Law. 2022. № 1. Р. 24-29.
References:
Almieva, A. A. (2020) On Certain Aspects of Counteracting Corruption in Electoral Process. Law and Politics. (1), 65-71. Available from: doi:10.7256/2454-0706.2020.1.31962. (In Russian)
Avakian, S. A. (2016) Some Thoughts on the Status and Prospects of the Constitutional and Political Development of Russia. Moscow University Bulletin. Series 11. Law. (1), 3-17. (In Russian)
Dolgikh, F. I. (2016) Public Control Over the Activities of Political Parties - to the Question. Gaps in Russian Legislation. (2), 13-18. (In Russian)
Frolova I.V., Urazova A.I., & O.N. Ignatieva (2021) Public Control in Modern Russia: Trends and Challenges of Digitalization. Economics and Management: Research and Practice Journal. (6 (162)), 166-169. (In Russian)
Goncharov, V.V. (2022) Political parties in the Russian Federation: object or subject of public control? Journal of the Belarusian State University. Law. 1, 24-29.
Popova, A. A. (2020) Problems of the Legal Status of Political Parties. Sotsial'no-politicheskie nauki. 10 (3), 32-39. Available from: doi: 10.33693/2223-0092-2020-10-3-32-39. (In Russian)
Yermekbayeva, Zh. K. (2020) Public Control Over the Activities of Political Parties in the Republic of Kazakhstan. Vestnik Evraziiskogo natsional'nogo universiteta im. L.N. Gumileva. Seriya: Politicheskie nauki. Regionovedenie. Vostokovedenie. Tyurkologiya. (1 (130)), 107-116. Available from: doi:10.32523/26-16-6887/2020-130-1-107-116. (In Russian)
Информация об авторе
В.В. Гончаров - кандидат юридических наук, доцент, независимый исследователь, исполнительный директор юридической консалтинговой корпорации «Ассоциация независимых правозащитников», Краснодар, Россия.
Information about the author
V.V. Goncharov - PhD in Law, Associate Professor, Independent Researcher, Executive Director of the Legal Consulting Corporation "Association of Independent Human Rights Defenders", Krasnodar, Russia.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 22.05.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 19.06.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 20.06.2023.
