CC BY
135
но носители усмотрения должны обладать высоким уровнем профессионализма. Каждое должностное лицо, принимая решение по усмотрению, обязано нести персональную ответственность за конечный результат. Практика показывает, что основная причина сбоев в деятельности разрешительных органов не столько в пробельности действующего законодательства, сколько в безответственности подготавливаемых и принимаемых решений.
Думается, что административное усмотрение зачастую является источником злоупотребления властью и пределы такого усмотрения должны быть ограничены законодательством. Как отмечает Н.Ю. Агафонова, объем усмотрения должен быть минимальным6.
Под пределами административного усмотрения следует понимать определенные ограничения свободных действий органов и должностных лиц, публичной власти, в рамках которых принимается оптимальное решение.
Пределы усмотрения разрешительных органов должны включать допустимую свободу действий уполномоченных субъектов в выборе вариантов поведения так, чтобы в процессе осуществления усмотрения имелась возможность реализовать закрепленные в законодательстве цели, не нарушая законодательства. На содержание административного усмотрения влияет уровень коррупции, правовой нигилизм и ментальность в обществе.
В современных условиях необходимо совершенствовать правовой механизм реализации административного усмотрения в деятельности разрешительных органов и законодательно минимизировать его пределы, что будет способствовать созданию преград для произвола и коррупции.
1 См.: Собр. законодательства Рос. законодательства. 2004. № 11, ст. .945.
2 См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2000. С. 964.
3 Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. № 1. С. 29-36.
4 Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 421.
5 См.: Манохин В.М. Указ. соч.
6 См.: Агафонова Н.Ю. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 20.
А.Б. Панов
НЕУРЕГУЛИРОВАННЫЕ ВОПРОСЫ КОАП РФ
В статье рассматриваются неурегулированные вопросы, возникающие в практике применения КоАП РФ, в частности проблема легального понятия административной ответственности, малозначительности, законного представителя юридического лица и др. Предлагаются варианты их законодательного решения.
Ключевые слова: административная ответственность, административная реформа, административное дело, длящиеся правонарушения, жалоба, КоАП РФ, малозначительность, судебная практика.
A.B. Panov
IMPORTANT QUESTIONS CODES OF THE RUSSIAN FEDERATION ON ADMINISTRATIVE OFFENCES
Article deals with the unsettled issues originating in the practical use of the Administrative Code, in particular the problem of the legal concept of administrative responsibility, insignificance, the legal representative of a legal entity, etc. There are some options for legislative solutions in this article.
Keywords: administrative responsibility, administrative reform, administrative proceedings, lasting offense complaint, the Administrative Code, insignificance, judicial practice.
© Панов Алексей Борисович, 2013
Кандидат юридических наук, младший научный сотрудник (Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»).
Перед законодателем в настоящее время стоит проблема унифицирования понятия «административная ответственность». Отсутствие определения административной ответственности на законодательном уровне следует характеризовать как пробел в законодательстве, который препятствует единообразному пониманию этого института правоприменителями и иными субъектами административного права, в т.ч. и субъектами административной ответственности. В административном праве из всех многочисленных мер административного принуждения (досмотр, реквизиция, задержание, изъятие и т.д.) только назначение административного наказания влечет наступление административной ответственности.
Последовательно разделяя идею исследователей о том, что «категория "административная ответственность" должна стать одной из ключевых (определяющих), наряду с административным правонарушением и административным наказанием, для формирования всего понятийного аппарата соответствующей отрасли российского законодательства», гл. 2 КоАП РФ «Административное правонарушение и административная ответственность» следует, на наш взгляд, дополнить статьей следующего содержания:
«Статья 2.2.1. Административная ответственность.
Административная ответственность — это вид государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной настоящим Кодексом процессуальной форме и отражающего такое правовое состояние лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия морального, личного, имущественного или организационного характера в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения».
Хотелось бы заметить, что до сих пор не обеспечено в полной мере исполнение ст. 1.1 Кодекса, тогда как он является единственным федеральным законом, регулирующим административную ответственность на федеральном уровне. Отсюда следует, что все материальные и процессуальные нормы, касающиеся административных правонарушений, должны быть включены только в КоАП РФ. Однако до сих пор в Налоговом кодексе РФ (далее — НК РФ), особенно в разд. VI, по сути содержатся нормы об административной ответственности налогоплательщиков. Таким образом, налицо «раздвоение» норм об административной ответственности самих налогоплательщиков — юридических и физических лиц (гл. 15 и 16 НК РФ) и должностных лиц организаций, а также физических лиц (гл. 15 КоАП РФ). Также в Бюджетном кодексе РФ (далее — БК РФ) определены противоправные деяния, за которые должна следовать административная ответственность. Однако объективная сторона правонарушений, за которые в КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, отнюдь не совпадает с перечнем деяний, упомянутых в ст. 282-283 БК РФ.
Необходимо разработать законопроект о консолидации всех статей за налоговые правонарушения в одном нормативном правовом акте — КоАП РФ.
Новой как для КоАП РФ (где она впервые нашла свое закрепление), так и для правоприменительной деятельности в целом, является проблема малозначительности при привлечении к административной ответственности.
Высшими судами неоднократно предпринимались попытки определения малозначительности. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» обращалось внимание на то, что малозначительным административным правонарушением
является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений1.
Иное толкование нормы ст. 2.9 КоАП РФ, данное Пленумом Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее - Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10)2. В нем говорится, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Идентичную правовую позицию занял и Конституционный Суд РФ3. В принципе все судебные органы указывали на отсутствие сколько-нибудь значительной опасности (вреда) охраняемым административно-деликтным законодательством для общественных отношений, а также на необходимость учета всех обстоятельств совершенного правонарушения. Тем не менее, приведенные толкования нормы ст. 2.9 КоАП РФ не позволяют всесторонне уяснить содержание понятия «малозначительность».
На заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ 4 сентября 2008 г. одним из пунктов повестки было внесение дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10. Предложенные а дополнения касались проблемы «формальных» составов и освобождения от ? публично-правовой ответственности при малозначительности правонарушения. а. Президиуму и Пленуму Высшего Арбитражного Суда РФ предстояло сделать | выбор из двух возможных подходов.
I Существует ограничительное толкование ст. 2.9 КоАП РФ, согласно которому
1 малозначительность может оцениваться только применительно к составам ад-
го
| министративных правонарушений, предполагающим в качестве обязательного
| признака наступление определенных последствий правонарушения («матери-
| альные» составы). В рамках такого подхода по составам, обязательным при-
2 знаком которых наступление определенных последствий не является, принято считать, что последствия изначально выходят за рамки предмета доказывания
« по делу, и поэтому при рассмотрении дела не подлежит исследованию вопрос о
0
| малозначительности деяния4.
1 В настоящее время в КоАП РФ отсутствует понятие малозначительности 1 административного правонарушения. На практике нет единого подхода к его
0
° пониманию в постановлениях высших судов РФ, что не способствует единству в
го
¿5 правоприменительной деятельности. В связи с этим целесообразно законодательно
1 закрепить в КоАП РФ понятие «малозначительность» при привлечении к админи-| стративной ответственности, дополнив ст. 2.9 КоАП РФ соответствующим абзацем.
В частности, возможно установить, что малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и определяется исходя из конкретных обстоятельств совершения правонарушения, независимо от наступления общественно опасных последствий.
Несомненно, основной на сегодняшний день является трактовка, данная в
58
п. 14 действующего Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта
2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ»5 (далее - Постановление Пленума ВС РФ №5), где разъяснено, что «длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом»6.
Необходимо решить вопрос о применении на практике понятия «длящееся правонарушение», поскольку оно содержится в ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ. Различия в понимании судьями данного термина приводят к появлению большого количества судебных постановлений Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, призванных исправлять ошибки в толковании норм закона нижестоящими судами. Это ведет к увеличению нагрузки на систему в целом и фактически к появлению прецедента, поскольку отсутствие в законе четкого определения данного понятия вынуждает российские суды в каждом деле вырабатывать подход к возможности отнесения правонарушений в определенной области к категории «длящихся». Вопрос о том, какое правонарушение считать длящимся, важен для практики, поскольку ст. 4.5 КоАП РФ устанавливает, что в случае с длящимся правонарушением течение срока давности привлечения к административной ответственности начинается со дня его обнаружения. В этой связи возможно дополнить ст. 4.5 КоАП РФ соответствующим положением о том, что длящимся является такое правонарушение, которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом обязанности, правомерно возложенной на него законом или подзаконными актами. При этом невыполнение лицом обязанности, которая должна быть выполнена к определенному сроку, не является длящимся правонарушением. Также следует дополнить указанную статью положением о том, что днем окончания длящегося правонарушения является день его обнаружения, т.е. день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении согласно ст. 28.3 КоАП РФ, выявило факт его совершения.
Тем самым будет учтена и позиция Верховного Суда РФ, выраженная в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 5.
Применительно к гл. 27 КоАП РФ, в которой определены меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, следует обратить внимание на тот факт, что в отличие от КоАП РСФСР ныне в Кодексе отсутствует статья о порядке обжалования меры пресечения (административного задержания лица, задержания транспортного средства и др.). Это создает сложную ситуацию, поскольку в гл. 30 Кодекса установлен порядок обжалования лишь постановлений по итогам рассмотрения дел.
Необходимо уточнить и конкретизировать порядок и сроки обжалования решений, принятых судьями или вышестоящими должностными лицами по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, а также более обстоятельно урегулировать порядок пересмотра постановлений, вступивших в законную силу. К примеру, более четко можно было бы сформулировать содержание ст. 30.9 КоАП РФ и тем самым исключить произвольное толкование ее норм.
Органы публичной власти, наделенные статусом юридического лица для осуществления их участия в гражданском обороте, не могут являться субъектами административной ответственности, т.к. это противоречит концепции правового
статуса органа публичной власти и концепции административной ответственности. Данное положение необходимо включить в КоАП РФ, т.к. в настоящее время Кодекс не делает такого исключения и на практике органы публичной власти привлекаются к административной ответственности на общих основаниях.
На сегодняшний день теоретическая неопределенность и законодательная несогласованность в определении вины юридического лица создают сложные проблемы в административно-юрисдикционной деятельности по привлечению юридического лица к административной ответственности, что подтверждается противоречивой практикой судов арбитражной системы. По нашему мнению, понятие вины юридического лица является единым и заключается в возможности соблюдения установленных норм и правил, а также в непринятии всех зависящих мер по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Правовая возможность для соблюдения норм и правил имеет место только в том случае, когда определенное поведение лица урегулировано нормой права, устанавливающей его обязанность. Лишь одновременное наличие двух предпосылок — юридической и фактической — позволяет утверждать, что лицо имело возможность соблюсти нормы и правила, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.
Статус законного представителя юридического лица, определенный в ст. 25.4 КоАП РФ, может иметь только единоличный исполнительный орган юридического лица. Иные субъекты, в т.ч. выполняющие в организации управленческие функции, статусом законного представителя юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях ныне обладать не могут. Практика убедительно доказала необходимость расширения перечня законных представителей юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях. Ограничив перечень законных представителей юридического лица лишь его руководителем и иными лицами, признанными в соответствии с законом и учредительными документами органом этого юридического лица, и в то же время ограничив срок составления протокола об административном правонарушении двумя сутками, законодатель создал большую проблему в реальном обеспечении представительства юридических лиц по возбужденным в отношении их делам об административных правонарушениях.
В связи с этим целесообразно определить статус не только законного представителя юридического лица, но и иного представителя, имея в виду руководителя филиала (представительства), иного территориально и (или) структурно обособленного подразделения юридического лица (отдела, службы, цеха и т.п.), действие (бездействие) которого непосредственно образует событие соответствующего административного правонарушения, иного работника юридического лица, действующего на основании доверенности.
Таким образом, в условиях развития российской государственности и проведения административной реформы назрела необходимость совершенствования положений КоАП РФ. В практике применения норм КоАП РФ на сегодняшний день существует немало вопросов, требующих дальнейшего совершенствования административного законодательства.
1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.
2 См. п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. № 10 // Вестник Высшего Арбитражного Суда. 2004. № 8.
3 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2008 г. № 248-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО "Птицефабрика «Сибирская губерния» на нарушение конституционных прав
Т. А. Смагина • Административно-правовой статус несовершеннолетнего как объект (предмет)
и свобод ст. 2.9 и ч. 6 ст. 15.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях». Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
4 См.: Попов П. Малозначительная угроза // Эж-ЮРИСТ. 2008. № 35 (540).
5 См.: Российская газета. 2005. 19 апр..
6 Следует отметить, что Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 5 во многом повторяет определение, приведённое в Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. № 23. В данном документе (в ред. от 14 марта 1963 г.) длящееся преступление определялось как «действие или бездействие, сопряженное с невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного наказания», которое также связывается с «непрерывным осуществлением состава определенного преступного деяния». С нашей точки зрения, заслуживает внимания (пп. 1, 2 письма Государственного таможенного комитета (далее — ГТК) России от 27 мая 2002 г. № 01-06/20585 «Об отнесении административных правонарушений к длящимся», отменённое Письмом ФТС РФ от 12 июля 2005 г. № 01-06/23399 «Об отнесении административных правонарушений к длящимся» во исполнение Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 5. В отменённом письме ГТК под длящимся признавалось такое правонарушение, при котором «противоправное деяние совершается непрерывно в течение более или менее продолжительного периода времени», при этом оно «продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения».
Т.А. Смагина
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНЕГО КАК ОБЪЕКТ (ПРЕДМЕТ) АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье рассматриваются права и законные интересы, составляющие административно-правовой статус несовершеннолетнего. Проводится их классификация в соответствии с субъективными или объективными жизненными факторами, а также в зависимости от сферы реализации несовершеннолетним своих прав и законных интересов.
Ключевые слова: права, законные интересы, несовершеннолетние, административно-правовой статус несовершеннолетнего.
T.A. Smagina
ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS OF THE JUVENILE AS THE OBJECT OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION
Works of Manokhin V.M., prof. were placed in the body of scientific knowledge. The article covers the rights and legitimate interests forming administrative and legal status of the juvenile. They are being classified according to subjective or objective vital factors and depending on the scope of implementation of juveniles' rights and legal interests.
Keywords: rights, legitimate interests, juvenile, administrative and legal status of the juvenile
Исследование проблем правового регулирования общественных отношений, складывающихся и развивающихся в Российской Федерации, лежит в основе научной деятельности российских ученых-административистов1.
Исходя из позиций, представленных В.М. Манохиным в качестве предмета правового регулирования, выступает большая часть общественных отношений однородного порядка, где в качестве дополнительного критерия используется метод регулирования2.
На наш взгляд, на основании анализа научных исследований объектом (предметом) правового регулирования в целом и административно-правового регулирования в частности выступает социальная сфера, которую составляют такие компоненты, как: люди (без них не было бы общественных отношений);
©Смагина Тамара Алексеевна, 2013
Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 61
