CC BY
80
ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ Амирбеков К.И.
9. СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.11)
Несмотря на это, соответствующие изменения в за-
9.1. НЕСОВЕРШЕНСТВО ЗАКОНА ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ КАК КОРРУПЦИОГЕННЫЙ ФАКТОР
Амирбеков Касумбек Ильясович, д-р юрид. наук, Заслуженный юрист Российской Федерации. Должность: заведующий отделом. Подразделение: отдел проблем организации прокурорской деятельности. Email: amirbekov.kasumbek@yandex.ru Место работы: НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Аннотация: В статье обосновывается возможность генезиса пробела закона в коррупциогенный фактор. Несовершенство закона в части регулирования порядка проведения прокурорской проверки исполнения законов рассматривается как фактор, отрицательно влияющий на оптимизацию прокурорского надзора за исполнением законов. Дается предложение по совершенствованию данного закона.
Ключевые слова: коррупциогенный фактор, пробел закона, полномочия прокурора, прокурорский надзор, проверка исполнения законов, повод и основание, деятельность, правомерность, подмена другого органа власти.
IMPERFECTION OF THE LAW ABOUT THE ORGANIZATION OF PROSECUTORIAL ACTIVITY AS A CORRUPTION-FACTOR
Amirbekov Kasumbek Ilyasovich, Dr of law, honored lawyer of Russian Federation. Position: Head. Department: problems of the organization of public prosecutor’s activity department. E-mail: amirbekov.kasumbek@yandex.ru Place of employment: Research Institute of Academy of the General Prosecutor of Russian Federation.
Annotation: The article explains the genesis of the possibility of space law in corruption-factors. Imperfection of the law concerning the regulation of the prosecutor's investigation of law enforcement is considered as a factor adversely affecting the optimization of prosecutorial supervision over the enforcement of the law. Gives suggestions for improving the law.
Keywords: corruption-factor, space law, powers of the prosecutor, prosecutorial supervision, investigation of law enforcement, reason and grounds, activity, lawfulness, substitution of any other authority.
O несовершенстве действующего закона о прокуратуре Российской Федерации в части, регулирующей проведение прокурорской проверки исполнения законов, было отмечено Конституционным Судом Российской Федерации более 14 лет назад.1 *
1 В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации №3-П от 18 февраля 2000 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А.Кехмана» в качестве пробела отмечено то, что «законода-
кон не внесены. Поэтому надо полагать, что законодатель данному обстоятельству не придает существенного значения либо вообще не считает его пробелом2. Прокурорские проверки исполнения законов проводились и проводятся по процедурам, выработанным практикой и урегулированным ведомственными организационно-распорядительными актами Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Казалось бы, на этом можно успокоиться и не стоит поднимать снова вопрос о законодательном регулировании порядка проведения прокурорской проверки исполнения законов, учитывая, что Генеральный прокурор Российской Федерации правом законодательной инициативы не обладает. Однако нет, так как развитие правовой системы достигло такого уровня, что несовершенство закона о прокуратуре не остается простым его пробелом, а вступает в противоречие с основополагающими принципами политического режима правового государства и современного российского законодательства, превращаясь в фактор, дискредитирующий не только сам закон, но и принцип законности в деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Так, 10 июня 2013 года в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации независимым экспертом внесено заключение, в котором данное несовершенство закона о прокуратуре Российской Федерации квалифицируется как коррупциогенный фактор, позволяющий прокурору по своему усмотрению вмешиваться в хозяйственную деятельность субъектов экономических правоотношений, в том числе и в не государственных интересах3. Свое мнение эксперт в основном обосновывает тем, что положения ст.ст.5,6,21,22 и 27 действующего закона о прокуратуре Российской Федерации позволяют прокурору проводить проверки исполнения законов: без раскрытия информации о предмете проверки; без ограничения срока проверки; без письменного оформления решения о проведении и о результатах проведения проверки; как одновременно с проверкой профильного полномочного государственного органа контроля так и по-
тельно не закреплены ни сроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в порядке надзора».
2 Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в постановлении от 25.05.2011 №197-СФ «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2010 году и о проделанной работе по их укреплению», обращаясь к Президенту Российской Федерации с предложением внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обосновал это с возложением на органы прокуратуры дополнительных функций и полномочий, а проблему пробела в регулировании процедуры прокурорской проверки не затронул вообще.
3 В портале Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации имеется зарегистрированное за №7975 от 13.06.2013 г. Заключение независимого эксперта Гурьева А.А., действующего на основании свидетельства о регистрации №1040,выданного Минюстом России 16.12.10, о коррупциогенно-сти положений статей 5,6,21,22 и 27 Закона о прокуратуре, регулирующих порядок проведения прокурорских проверок исполнения законов.
273
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
еле ее завершения. Эти положения закона, по мнению эксперта, ставят прокурора в привилегированное безотчетное положение вне принципов открытости и гласности деятельности государственных органов, что в соответствии с подп. «а», «ж» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.10 №96 является кор-рупциогенным фактором в данном законе.
С указанным выводом эксперта с учетом современных реалий трудно не согласиться.
С целью преодоления негативных последствий отмеченного пробела в нормативном регулировании порядка проведения прокурорской проверки исполнения законов Генеральным прокурором Российской Федерации в рамках предоставленных ему п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре полномочий издан ряд организационно-распорядительных актов. В их числе приказ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», которым, в частности, прокурорские проверки исполнения законов предложено проводить только на основании поступившей в органы прокуратуры информации в виде обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п., а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь -для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок предлагается рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона (п. 6 приказа).
В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» прокурорам предписано предотвращать факты дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей, необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий, незаконного приостановления либо прекращения их деятельности, вовлечения органов прокуратуры, иных правоохранительных и контролирующих органов в хозяйственные споры между коммерческими структурами (п. 1.3 приказа).
В приложении № 4 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 №93, изданного в целях реализации положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», унифицирована форма и определены реквизиты прокурорского Требования о проведении уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля внеплановых проверок.
Перечисленные приказы Генерального прокурора Российской Федерации снижают влияние коррупцио-генных факторов при проведении прокурорских прове-
рок. Однако этого не достаточно для признания качества законодательства соответствующим современным высоким требованиям не только потому, что в приказах регламентированы не все процедуры проведения прокурорской проверки или плохо регламентированы, но и потому, что внутриведомственная регламентация не равнозначна законодательной и не может компенсировать пробел в законе. Законодательный пробел, в том числе содержащий корруциогенный фактор, может быть устранен только законом.
На необходимость законодательного регулирования порядка проведения прокурорских проверок исполнения законов обращалось внимание и на парламентских слушаниях о роли и месте прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации, проведенных Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 году4.
Однако проблема до сих пор не разрешена, актуальность вопроса не отпала, а, наоборот, усилилась в связи с тем, что на современном этапе прокуратура Российской Федерации стала ведущим звеном в системе государственных органов, осуществляющих противодействие коррупции.
Отсутствие в Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации норм о регламентации оснований, сроков, порядка проведения и оформления результатов прокурорских проверок снижает возможности оптимизации работы прокуроров, в том числе контроля за качеством ее выполнения, соблюдением прокурорами установленного порядка проведения проверок и приоритетов при выборе сферы прокурорского вмешательства, а также исключения из практики прокурорской деятельности фактов подмены прокурором функций других органов государства, что нередко в практической деятельности органов прокуратуры происходит5.
В связи с этим представляется целесообразным внесение в действующий закон о прокуратуре изменений, регламентирующих порядок проведения прокурором надзорных проверок исполнения законов, включая обязательность вынесения постановления о проведении проверки с указанием поводов и оснований, предмета проверки, срока ее проведения и порядка его продления, порядка извещения (уведомления) о предстоящей проверке заинтересованных лиц, порядка составления и реквизитов документов, которыми оформляются результаты проведенной проверки. При этом в целях исключения дублирования прокурором функций других органов государства целесообразно чтобы в постановлении о назначении проверки прокурор указывал в обязательном порядке причины собственного вмешательства в сферу правоотношений при наличии для этого другого уполномоченного органа власти.
В качестве примера можно было бы рассмотреть опыт законодательного регулирования порядка проведения прокурорской проверки исполнения законов в республике Казахстан.
Согласно части 2 статьи 5 закона Республики Казахстан от 21.12.1995 №2709 «О прокуратуре» проверка
4 Стенограмма парламентских слушаний на тему: «Роль и место органов прокуратур в системе государственных институтов Российской Федерации», 29 мая 2008 г., интернет-ресурс сайта Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
5 См. информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 01.04.2013 № 11-08-13/Ил635-13 «О недостатках в организации надзорной и статистической деятельности органов прокуратуры».
274
ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
Амирбеков К.И.
«применения законодательства проводится прокурором в пределах своей компетенции после вынесения постановления о производстве проверки» с указанием того, в связи с чем она проводится. А в соответствии с частью 4 статьи 5 того же закона «проверка применения законодательства проводится в течении месячного срока, а прокурор, назначивший проверку, с согласия вышестоящего прокурора, может продлить ее производство».
Конкретно для решения обозначенной проблемы можно было бы действующий Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации дополнить статьей 21.1 следующего содержания:
«Статья 21.1. Порядок проведения проверки исполнения законов.
1. Для проведения проверки исполнения законов прокурор в пределах своей компетенции выносит мотивированное постановление о назначении проверки исполнения законов с указанием срока ее проведения.
2. В постановлении указывается должность, классный чин, фамилия, имя и отчество должностного лица прокуратуры, которому поручается проведение проверки, а также иных лиц, участвующих в проведении проверки.
3. О вынесении постановления о назначении проверки исполнения законов в срок не более 5 дней, но не позднее дня начала проверки, уведомляется орган или организация, в которых назначена соответствующая проверка.
4. Срок проведения проверки исполнения законов составляет 3о рабочих дней со дня начала проверки. В исключительных случаях этот срок может быть продлен постановлением прокурора, назначившего проверку, по мотивированному предложению лица, производящего проверку, но не более чем на 30 рабочих дней.
5. По результатам проверки исполнения законов составляется заключение с выводами, с которым подлежит ознакомлению руководитель органа или организации, в которых произведена проверка».
Список литературы:
1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации №3-П от 18 февраля 2000 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А.Кехмана».
2. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25.05.2011 №197-СФ «О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации в 2010 году и о проделанной работе по их укреплению».
3. Заключение независимого эксперта Гурьева А. А. №7975 от 13.06.2013 г.Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (www. council.gov.ru).
4. Стенограмма парламентских слушаний на тему: «Роль и место органов прокуратур в системе государственных институтов Российской Федерации» 29 мая 2008 г. Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (www. council.gov.ru).
5. Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 01.04.2013 № 11-08-13/Ил635-13 «О недостатках в организации надзорной и статистической деятельности органов прокуратуры».
Literature list:
1. The Decision Of The Constitutional Court Of The Russian Federation 3-P of February 18 2000 «On the case about the verification of constitutionality of item 2 of article 5 of the Federal law «On the Prosecutor's office of the Russian Federation» in connection with the complaint of the citizen Bagaimana».
2. Resolution of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation dated may 25 2011 №197-sF «On the Prosecutor General of the Russian Federation on the state of legality and legal order in the Russian Federation in 2010 and about the work done to strengthen them».
3. Official website of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation (www. coun-cil.gov.ru). Independent expert opinion
A.A. Guryeva №7975 from 13.06.2013 .
4. Official website of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation (www. coun-cil.gov.ru) transcript of parliamentary hearings on the theme: «the Role of prosecutors in the system of state institutions of the Russian Federation» on may 29 2008.
5. Information letter of the General Prosecutor of the Russian Federation from 01.04.2013 №11 -08-13/Il-13 «About shortcomings in oversight and statistical activities of the prosecution».
275
