CC BY
5ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ ПРИНЯТ?
Д.э.н. А.И.КУЗОВКИН
1- ВЕСТНИК ФЭК РОССИИ ШШШ ■1
НЕОБОСНОВАННЫЙ ПРОЕКТ
На заседании Правительства России 19 мая 2001 г. рассмотрен и одобрен проект Минэкономразвития по реформированию электроэнергетики России.
Вызывает удивление, что этот внутренне противоречивый, не подкрепленный обосновывающими аналитическими расчетами проект Минэкономразвития одобрен Правительством. Как известно, этот проект не был поддержан Минэнерго России - ведомством, отвечающим за состояние отрасли, ФЭК России высказала серьезные замечания по проекту. В то же время принят проект, разработанный Минэкономразвития, где год назад был ликвидирован Департамент электроэнергетики и остался лишь небольшой отдел электроэнергетики. Как можно при отсутствии специалистов - энергетиков разработать обоснованную программу реформирования отрасли? Неудивительно, что только за апрель - май было послано на согласование 3 варианта плана реформирования электроэнергетики. В то же время важнейший вопрос о социально-экономических последствиях реформирования отрасли, т.е. то, чем как раз должно заниматься Минэкономразвития, представлен весьма слабо. Прежде всего, нет ответа на вопрос, во сколько раз вырастут тарифы на электроэнергию и как это скажется на конкурентоспособности российской продукции, инфляции, темпах роста (или падения?) ВВП.
Минэкономразвития не учло главные положения, представленные Президенту России В.В.Путину в докладе рабочей группы В.Кресса, а именно: сохранение вертикально-интегрированных АО-энерго как основы надежного энергоснабжения регионов и создание независимой Федеральной сетевой компании, а также ЦЦУ-ОДУ только из межсистемных линий ЕЭС, не включая сети АО-энерго.
Дадим анализ основных положений проекта Минэкономразвития России.
Внутренняя противоречивость целей
Концепция «Основных направлений» внутренне противоречива. С одной стороны, во введении отмечается, что произошло резкое падение объемов инвестиций, что приведет к невозможности
удовлетворения растущего спроса на электроэнергию. Для привлечения инвестиций и необходимо реформирование электроэнергетики. «Изменение инвестиционного климата в электроэнергетике невозможно без кардинального изменения сложившихся экономических отношений в отрасли». С другой стороны, обеспечение притока инвестиций в конкурентные сектора электроэнергетики намечено лишь на 3-м этапе (через 5-6 лет), т.е. после 2007 г., когда дефицит энергомощностей станет реальностью (по оценкам РАО ЕЭС, дефицит возникнет уже в 2004 г.) и будет поздно.
В проекте отмечается, что целями государственной политики реформирования электроэнергетики являются: «... обеспечение экономического роста, ... повышение конкурентоспособности российской экономики». Однако нигде нет оценки роста тарифов на электроэнергию при предлагаемом переходе к конкурентному рынку. По оценкам институтов РАН и других организаций, тарифы вырастут в 2-3 раза при реализации данного проекта, что приведет к неконкурентоспособности российской экономики и падению ВВП. То есть основная цель проекта будет достигнута с точностью «до наоборот». Это центральный вопрос реформирования, и без ответа на него нельзя говорить о других проблемах.
Не рассмотрены проблемы возможного дефицита топлива, необходимости разработки перспективного топливно-энергетического баланса в разрезе регионов как предварительного условия реформирования электроэнергетики. Отмечается лишь демонополизация рынков топлива для тепловых электростанций. Однако в условиях дефицита топлива она приведет лишь к резкому росту цен на топливо.
В разделе 1.1. «Оптовый рынок электроэнергии» отмечается, что в течение переходного периода должны быть обеспечены взаимоотношения между продавцами и покупателями электроэнергии, основанные как на конкурентном ценообразовании, так и на устанавливаемых уполномоченным органом тарифах. Это приведет к дискриминации потребителей. Фактически предлагается необоснованная концепция существования двух
46
310131018731
рынков: со свободным рыночным ценообразованием и регулируемыми ценами. Неизвестно, каково будет соотношение свободных и регулируемых цен на электроэнергию. При пониженном регулируемом тарифе электропотребление будет сокращаться на регулируемом рынке, так как производители будут заинтересованы работать только на конкурентном рынке, где тариф выше. Если же регулируемый тариф будет выше, чем на конкурентном рынке, то это -дискриминация потребителей регулируемого рынка. «На первом этапе в рамках рынка обеспечивается право продажи на аукционе определенной части (5-15%) электроэнергии, произведенной каждым поставщиком. На всю остальную энергию сохраняется государственное регулирование.» Этот тезис приведет к тому, что будет создан искусственный дефицит электроэнергии на регулируемом рынке (предлоги найдутся), а на аукционе будет продаваться дорогая электроэнергия.
Продажа электростанций за бесценок?
В разделе 2.4. «Создание генерирующих компаний» предлагается продажа РАО «ЕЭС России» пакетов акций принадлежащих ему генерирующих компаний при условии становления оптового рынка электроэнергии, позволяющего получить адекватную оценку стоимости акций генерирующих компаний. Условие это расплывчато и его всегда можно обойти. Реальностью станет только продажа частным инвесторам (наверняка аффилированным) электростанций за бесценок (в 20 и более раз ниже стоимости основных фондов), как это произошло в Казахстане и Грузии. Но от смены собственника новых мощностей не появится, а ради этого задумана реформа. Более того, у частного инвестора скорее всего энергооборудование будет работать на полный износ (как это делала бельгийская компания «Трактебель» после покупки «Алматаэнерго» в 1996 г.).
У частных инвесторов не будет никакого стимула вкладывать средства в строительство новых электростанций (со сроком окупаемости через 10 лет и более), если предоставляется возможность купить за бесценок действующую электростанцию и использовать ее на полный износ (без необходимого капитального ремонта), получив сверхприбыль, которая в 100 раз превысит прибыль от вложений в новую электростанцию.
Поэтому, наоборот, необходимо предусмотреть в законе запрет на продажу существующих электростанций частным инвесторам. В то же время необходимо разрешить привлечение частных инвесторов для строительства новых электростанций,
гарантируя им получение обоснованной прибыли и дивидендов со стороны государства. Только это обеспечит приток частных инвестиций, необходимых для ввода новых мощностей. Кстати, для этого не нужна реструктуризация электроэнергетики, как это отметил в декабре 2000 г. постоянный представитель Электрисите де Франс в России.
В проекте предусмотрено создание сбытовых компаний как «гарантирующих поставщиков» на базе АО-энерго. Они будут осуществлять поставку электроэнергии на основе регулируемых тарифов любому обратившемуся к ним покупателю в закрепленной за ними зоне. Но как могут быть «гарантирующими поставщиками» АО-энерго, не обладающие распределительными линиями электропередачи?
В проекте записано: «В процессе создания генерирующих компаний необходимо обеспечить выравнивание стартовых условий хозяйствования этих компаний». Однако, как этого добиться, неизвестно. Более того, еще в Указе Президента РФ от 28 апреля 1997 г. это предусматривалось, однако, реализации Указа Президента РАО «ЕЭС России» не обеспечило. На самом деле создание одинаковых стартовых условий для генерирующих компаний по всем основным технико-экономическим параметрам является неразрешимой задачей.
Создание федеральной сетевой компании
и оператора рынка
Предусматривается создание Федеральной сетевой компании и системного оператора на этапе становления рынка как 100%-ных дочерних предприятий РАО «ЕЭС России». Однако это не решает проблемы ущемления интересов АЭС Минатома РФ, других независимых производителей электроэнергии. Как известно, РАО часто недогружает АЭС как эффективного производителя электроэнергии, недоплачивает АЭС за произведенную электроэнергию. Поэтому необходимо ставить вопрос о выделении межсистемных линий 330 кВ и выше, а также ЦДУ-ОДУ в независимые компании с доминирующей ролью государства (75% плюс один голос), а в дальнейшем с 100% голосующих акций, принадлежащих государству (миноритарные акционеры могут получить привилегированные акции или другие компенсации).
Необходимо детально описать структуру и функции Администратора торговой системы. В частности, какова в нем роль государства, регионов, крупных потребителей и поставщиков.
Реорганизация АО-энерго
По проблеме реорганизации региональных энергокомпаний (п. 2.5) правильно отмечается необходимость финансового разделения функций по производству, передаче и сбыту энергии (на первой фазе), а также укрупнению энергокомпаний, где это целесообразно. Однако нельзя согласиться с организационным разделением региональных энергокомпаний (АО-энерго), выделением дочерних сетевых обществ с последующим их преобразованием в дочерние общества Федеральной сетевой компании или передачей под ее управление (п. 2.1). Это приведет к разрушению вертикально-интегрированных АО-энерго, расщеплению ответственности за энергоснабжение в регионе, росту затрат из-за разрушения единой инфраструктуры АО-энерго (ремонтная база, заводы и др.) и, как следствие, росту тарифов.
Из проекта неясно, кто будет осуществлять реформирование электроэнергетики - государство или РАО «ЕЭС России» будет реформировать само себя? Необходим государственный орган, реализующий принятый план реформирования. Этого в проекте нет.
Отмена регулирования тарифов приведет
к их взрывному росту
На первом этапе, согласно проекту, на ФОРЭМ и региональных рынках прекращается регулирование новых независимых производителей, а также производителей, не входящих в РАО «ЕЭС России», Минатом России и АО-энерго. Однако в условиях проп.озируемого РАО «ЕЭС России» дефицита энергомощностей уже в 2004 г. это приведет к резкому росту тарифов на электроэнергию. Станет реальностью интенсивный выход электростанций из РАО «ЕЭС России» и превращение их в новых независимых производителей путем объединения с промышленными предприятиями (энергоугольные, энергометаллургические компании).
Из сообщений печати следует, что тарифы на электроэнергию вырастут более чем в 2 раза, по оценке Г.Грефа («Независимая газета», 22 мая 2001 года), а тарифы для населения - в 2-3 раза в ближайшее время, по оценке томского губернатора В.Кресса («Независимая газета», 24 мая 2000 г.).
Выполненные Минпромнауки России и институтами РАН оценки показывают, что при росте тарифа в 2 раза доля электроэнергии в себестоимости энергоемких отраслей промышленности возрастет с 20-30% в настоящее время до 40-60%, а рентабельность энергоемких отраслей снизится с 15-25% в конце 2000 г. до -
15% и ниже, т.е. энергоемкие отрасли станут убыточными. От этого пострадает и бюджет, так как резко сократятся поступления налогов с убыточных предприятий.
Инвестиционная политика
В «Предложениях по вопросам реформирования электроэнергетики», выработанных РАН 26 февраля 2001г. и направленных и.о. Президента РАН Н.П. Лаверовым руководителю рабочей группы Президиума Госсовета РФ Крессу В.М. 6 марта 2001г., отмечается, что в конце 90-х годов в электроэнергетике происходило достаточно интенсивное наращивание долгосрочных и краткосрочных финансовых вложений не связанных с поддержанием инвестиционной деятельности отрасли. Если до 1997г. инвестиции в основной капитал отрасли нарастали, то после дефолта 1998г. они упали в сопоставимых относительных показателях больше, чем в целом по отрасли экономики и промышленности. Такая финансовая политика не имеет веских обоснований. Резкие различия в результатах экономической деятельности Головного общества РАО «ЕЭС России» (рентабельность намного выше 100% в 1998 -1999гг). и АО-энерго (рентабельность 11,3% в 1999г., 12% - в 2000 г.) позволяет считать, что руководство РАО «ЕЭС России» концентрирует усилия на управлении головным обществом, а не холдингом и электроэнергетикой в целом. Эта ситуация может привести к развалу электроэнергетики. Этот вывод ученых РАН говорит о том, что необходимо прежде всего навести порядок в управлении холдингом, регламентации состава затрат в себестоимости продукции, направлении финансовых средств на инвестиции и другие производственные цели. Тогда окажется (по нашей оценке), что заложенных в тариф средств практически достаточно для развития электроэнергетики и возможное повышение тарифа за счет роста инвестиций не превысит 30%. Об этом ничего не сказано в проекте Минэкономразвития. Если считать по паритету покупательной способности (ППС) рубля к доллару, равному примерно 10руб\долл. в декабре 2000г., то средний тариф равен 4,1 ценДкВт.ч, что сопоставимо с США и другими странами. Инвестиционная составляющая -14% среднего тарифа или около 0,6 цент\кВт.ч, что также сопоставимо с США и другими странами. При электропотреблении порядка 700млрд.кВт.ч инвестиции составят свыше 4млрд.долл. (по ППС).
Главным аргументом руководства РАО ЕЭС необходимости реформирования электроэнергетики по их варианту является продажа электростанций
частным инвесторам, прежде всего иностранным, с целью привлечения инвестиций в развитие электроэнергетики. Однако негативный опыт стран СНГ показывает, что электростанции будут проданы иностранным инвесторам за бесценок, а инвестиций не будет.
Реальными источниками инвестиций являются собственные средства электроэнергетики, а также средства крупных промышленных потребителей (прежде всего энергоемких) в виде долевого участия на возвратной основе (с правом заключения долгосрочных договоров энергоснабжения по стабильным тарифам и др.) Продажа акций и облигаций энергокомпаний, заемный капитал могут играть лишь незначительную роль. Необходимо инвестиционный фонд в составе абонентной платы РАО «ЕЭС России» передать в государственный инвестиционный фонд, что позволит государству увеличить долю акций за счет ввода новых основных фондов в РАО ЕЭС. Ведь инвестиционный фонд является по сути налогам на потребителей энергии и должен возвращаться государству.
Прежде всего следует реализовать потенциал незавершенного строительства АЭС и ГЭС, что позволит ввести около 20 млн.кВт мощности при относительно низких удельных капиталовложениях. Это позволит ослабить остроту топливоснабжения ТЭС.
В 1999г. инвестиции в электроэнергетику составили 1,2млрд.долл. По нашим расчетам ожидаемый объем инвестиций в электроэнергетику на 2001 -2005гг. составит 12млрд.долл. или 2,4млрд.долл. в среднем за год.
Темпы роста инвестиций приняты 20% в год, что учитывает реальные возможности освоения СМР. В результате в 2005г. инвестиции вырастут до 3,5млрд.долл. и превысят инвестиции 1999г. почти в 3 раза. В 1999г. инвестиционная составляющая тарифа на электроэнергию была равна 14%. Следовательно, к 2005г. за счет инвестиций тариф на электроэнергию возрастет примерно на 28% по сравнению с 1999г.
Необходимо также учитывать рост цен на топливо, прежде всего на газ. Энергетической стратегией прогнозируется рост цены на газ в 2 раза к 2005г. (без учета инфляции) по сравнению с 1999г. С учетом доли газа в производстве всей электроэнергии (включая ТЭС, ГЭС и АЭС) это приведет к росту среднего тарифа на 17%. Совокупный рост тарифа за счет роста инвестиций и цены газа составит тогда 45%. Влияние роста цен на уголь и мазут на увеличение среднего тарифа оценивается в пределах 5-10% (без учета инфляции) ввиду относительно малой
доли угля и мазута в топливоснабжении электростанций.
Следовательно, совокупный рост среднего тарифа на электроэнергию (без учета инфляции) составит 50 -55% к 2005г., т.е. значительно меньше, чем произойдет при реализации проекта Минэкономразвития по реформированию электроэнергетики.
Необратимость негативных
последствий реформы
После утверждения основных направлений реформирования электроэнергетики Правительством РФ правление РАО «ЕЭС России» сможет опережающими темпами выполнить первый этап реформирования:
- продать электростанции частным инвесторам по цене в 5-10 раз ниже стоимости основных фондов. Аргументом будет одно - такова «рыночная» цена сегодня. Новые владельцы электростанций становятся «независимыми производителями» электроэнергии и для них, согласно проекту Минэкономразвития, уже на первом этапе прекращается регулирование на ФОРЭМ и региональных рынках электроэнергии. Очевидно, что тогда произойдет взрывной рост тарифов на электроэнергию, так как «независимые производители» будут иметь значительную долю энергомощностей и вольны устанавливать тарифы по собственному усмотрению;
- выделить сети АО-энерго в дочерние компании, передав их под управление Федеральной сетевой компании. После этого проводится эмиссия акций дочерних сетевых компаний АО-энерго, и они скупаются обществом РАО «ЕЭС Росии» (Федеральной сетевой компанией). В результате АО-энерго теряет контроль над своими сетями, перестает существовать как вертикально-интегрированная компания и не сможет обеспечить надежность энергоснабжения в регионе, так как не контролирует техническое состояние электрических сетей региона, которые могут выйти из строя по тем или иным причинам.
В результате будет иметь место необратимый характер реформы, как в Калифорнии. Там губернатор Г.Дэвис и его правительство заявляют, что сражаются с разразившимся энергетическим кризисом, созданным в результате ошибочных реформ, проведенных его предшественником. Как известно, правительства меняются и довольно часто и в России, но кто будет нести ответственность за ошибочную реформу электроэнергетики у нас?
49
