CC BY
19УДК 342.72
Наталья Ильинична Минкина
Необходимость совершенствования российского законодательства о рассмотрении обращений граждан в условиях цифрового развития
Аннотация. В работе анализируется Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» с учетом происходящих в стране процессов цифровизации. Обозначено несовершенство закона в части отсутствия правовой регламентации вопроса об особенностях рассмотрения электронных обращений граждан. Отмечается тенденция по опережению закона в этом вопросе сложившейся практикой. Высказываются отдельные предложения по дальнейшей модернизации соответствующего законодательства в направлении развития цифровых прав граждан.
Ключевые слова: право граждан на обращение, электронные обращения, органы публичной власти, законодательство, Интернет, цифровые права.
Вне всякого сомнения, что одним из важных конституционных прав граждан является право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления согласно ст. 33 Основного Закона Российской Федерации (далее - РФ). Такое право неотчуждаемо, абсолютно и неограниченно, имеет свою конституционно-правовую историю становления. Одновременно это и значимый политический институт современного гражданского общества и правового государства, основанный на определенной международно-правовой регламентации. Применительно к национальному законодательству процедура реализации данного права преимущественно регулируется Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (далее - Закон). Хотя с момента его принятия прошло уже почти 15 лет, он лишь 8 раз подвергался незначительным изменениям и дополнениям со стороны законодателя.
При этом следует признать, что Закон удачен по многим общим позициям и моментам в выстраивании отношений с публичными органами власти, как при письменных, так и при устных обращениях к ним, прежде всего, с позиции процедуры и сроков. Также концептуально продуманными являются виды обращений (предложения, заявления и жалобы), в их личных и коллективных проявлениях. Кроме того, положительно, что в ст. 4 предусматривается как таковая возможность подачи обращения в электронной форме. Но вместе с тем
правоприменительная деятельность органов власти уже длительное время демонстрирует различный спектр проблем, связанных с толкованием и наличием пробелов в указанном законодательном акте. В частности, специалисты отмечают его фрагментарный характер, содержание в нем оценочных критериев, которые приводят к неоднозначному правоприменению [2, с. 68]. И с этим трудно не согласиться. Однако еще большее недоумение вызывает отсутствие в Законе особых правил по рассмотрению электронных обращений, поскольку общие законодательные требования не всегда применимы, а также, что вполне очевидно, не отображают всей специфики их разрешения и направления электронного ответа на них. По этой причине отечественное законодательство о рассмотрении обращений граждан представляется не уместно консервативным и не вполне отвечающим современным условиям жизни, связанным с цифровизацией. Более того, такое законодательное несовершенство (даже своего рода отсталость) можно оценить как определенное препятствие в реализации права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В то время как по статистике количество обращений, поступающих в форме электронного документа в публичные органы власти, неуклонно растет из года в год. Существующая практика Интернет-приемных сегодня не находит своей прямой правовой регламентации в действующем анализируемом Федеральном законе.
Представляется затянутым концептуальный пересмотр Закона, несмотря на то, что еще 5 апреля 2019 г. разработана первая версия законопроекта, подготовленного Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека [3]. При этом от 27 различных адресатов поступили в большинстве случаев актуальные и интересные предложения по дальнейшему совершенствованию анализируемого законодательства, среди них: Правительства областей, Администрации глав ряда Республик, губернаторы и их заместители, Думы, Законодательные собрания, включая Алтайское краевое Законодательное Собрание.
Пожалуй, основным достижением отмеченного проекта нового Закона является введение новой терминологии с обозначением понятий, как: электронное обращение; электронный ответ на обращение; портал единой системы обработки и хранения обращений; официальный сайт адресата; личный кабинет; информационная система адресата; публичные обращения (так называемые: «открытые письма»). Такой новый терминологический ряд в своем законодательном закреплении позволит единообразно его толковать на практике и при соответ-
ствующей правовой конкретизации определять особенности электронного взаимодействия граждан и публичных органов власти.
Наибольшие дискуссии при обсуждении законопроекта, на наш взгляд, может вызвать вопрос об используемом цифровом пространстве и необходимости представления в нем альтернативы. Так, в ст. 10 проекта закона определено, что электронное обращение подается адресату посредством специализированной формы для подачи обращений или личного кабинета заявителя на официальном сайте адресата и (или) на портале единой системы обработки и хранения обращений. Но, как установлено, электронное обращение может быть направлено заявителем на адрес электронной почты адресата в случаях, если на официальном сайте адресата или на портале единой системы обработки и хранения обращений отсутствует возможность приема электронных обращений посредством личного кабинета или специализированной формы для подачи обращений.
При этом доступ к личному кабинету портала единой системы обработки и хранения обращений и личному кабинету официального сайта государственного органа и органа местного самоуправления предоставляется заявителю в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими порядок функционирования федеральной государственной информационной системы «ЕСИА Госуслуги». По сути, с помощью данной системы возможно осуществить подтверждение личности заявителя, что имеет немаловажное значение.
В настоящее время на практике уже широко используются электронные обращения. Но если современные электронные сервисы типа Интернет-приемных, позволяют задать необходимые с точки зрения Федерального закона поля формы обращения, в том числе адрес электронной почты для направления ответа, без заполнения которых обращение просто не будет отправлено, то при использовании электронной почты сложнее. Однако граждане помимо Интернет-приемных для отправки обращений в форме электронного документа весьма активно пользуются и обычными адресами личной электронной почты. В этих случаях не редкостью стали обращения, полученные на такие адреса, при соответствующих настройках электронной почты отправителя, когда его адрес невидим для получателя. Если в тексте обращения отсутствует указание на адрес электронной почты (с чем чаще всего сталкиваются должностные лица органов власти), по которому необходимо направить ответ, то и ответ невозможно направить. Однако при этом в Законе не определены основания для не направления ответа. С одной стороны, игнорировать такие обращения было бы неправильно, но с другой стороны, и осуществить контроль за ними практи-
чески невозможно. Очевидно, что этот процесс необходимо упорядочить и однозначно определить в новом Законе.
Итак, представители публичных органов власти из разных регионов страны в большей мере высказываются за использование специальных электронных сервисов, т.е. без электронной почты. И, действительно, есть опасения полагать, что решение вопроса через установление обязанности указывать заявителю адрес электронной почты может игнорироваться и, по сути, не снимет выше отмеченной проблемы. Поэтому, в частности, Алтайское краевое Законодательное Собрание обозначает целесообразность единообразного направления обращений в государственные органы и органы местного самоуправления в форме электронного документа через портал предоставления государственных и муниципальных услуг [3].
В тоже время в специальной литературе можно встретить дискуссионные мнения о необходимости создания иной специальной государственной платформы для обозначенных целей. Так, В.М. Варгина предлагала ввести такую специальную Интернет-платформу, которая будет функционировать по аналогии с международным порталом «Change.org». По мнению исследователя, это положительно скажется не только на взаимодействии граждан и государства, но и позволит упростить и автоматизировать процесс подачи обращений [1, с. 295296].
Однако и использование уже существующего портала «Госуслуги» позволит достичь указанные цели. Более того, органы могут прикреплять ответы на обращения и, тем самым, исключить их утрату при пересылке почтой. Кроме того, можно разделить это мнение о создании единой сквозной цифровой среды, что также будет соответствовать различным стратегическим программам развития нашей страны. Причем, этот вопрос следует урегулировать унифицированно на федеральном уровне, без переложения вопроса на государственные органы власти субъекта РФ. Думается, в вопросе правовой регламентации конституционного права граждан на обращение в публичные органы власти должен существенно превалировать федеральный, а не региональный компонент.
Наряду с указанным, в новом Законе необходимо установить конкретные требования, в том числе технические, к единообразной форме направления обращений в виде электронного документа, а также критерии, при которых ответ на обращение, поступившее в форме электронного документа, не дается. Это необходимо, прежде всего, для профилактики и пресечения недобросовестного поведения отдельных граждан, проблема взаимодействия с которыми отмечалась уже в раз-
ных литературных источниках [4, с. 54-59]. Если обобщать позиции правоприменителей, то, в первую очередь, это касается следующего:
1) установление предельного объема документов и материалов, прилагаемых к обращению в форме электронного документа;
2) определение процедуры регистрации обращений, поступающих в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в форме электронного документа от одного и того же гражданина по одному и тому же вопросу (неоднократно с интервалом в несколько минут, часов в течение одного рабочего дня);
3) необходимость закрепления порядка направления ответа на обращение, которое поступает в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в форме электронного документа, поскольку скан-копия документа-ответа не будет иметь юридической силы;
4) обозначение порядка действий государственного или муниципального служащего, который отправляет ответы на обращения граждан по электронной почте, в случае получения ответных сообщений (переписок) с гражданами, неоформленных как обращение;
5) определение правомерности действий Интернет-сайтов, осуществляющих посреднические услуги по приему и пересылке обращений в форме электронного документа, в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу [3].
Кроме того, наконец, разрешая вопрос о конкретных возможностях подачи электронного обращения гражданами, законодателю стоит предусмотреть бланкетную норму, предусматривающую необходимость соблюдения требований Федерального закона «О персональных данных», а в новых информационных ресурсах и порталах, соответственно, предусмотреть необходимые сервисы для получения согласий в установленном порядке и форме от заявителей адресатом как оператором. Одновременно с этим считаем уместным предусмотреть дополнительные возможности подачи заявителем обращений в органы публичной власти с использованием цифровой подписи согласно Федеральному закону «Об электронной подписи».
Таким образом, несмотря на некоторую вышерассмотренную дискуссионность отдельных моментов, думается, современное российское общество нуждается в подобном продвинутом Законе о рассмотрении обращений граждан. При этом он должен не просто соответствовать цифровой активности граждан, которая за последние годы, особенно с периода пандемии весны 2020 г., усилилась, но и позволит расширить цифровые права в публичных правоотношениях, в частности, при рассмотрении различных обращений граждан публичными органами власти. В этой связи принятие во внимание цифровых нова-
ций должно стать приоритетным направлением совершенствования федерального законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан РФ в самом ближайшем будущем в нашей стране.
Библиографический список
1. Варгина В.М. Право граждан на обращение в государственные органы и органы муниципальных образований // NovaUm.Ru. - 2018. -№ 15. - С. 293-297.
2. Зайков Д.Е. Недопустимые обращения граждан: проблемы квалификации и правоприменительной практики // Актуальные проблемы российского права. - 2019. - № 8. - С. 68-74.
3. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. Нормотворческие инициативы. Проект Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL: http://president-sovet.ru/documents/read/395/.
4. Степкин С.П. Проблемы злоупотребления правом при реализации права граждан на обращения // Российский юридический журнал. - 2019. - № 1. - С. 54-59.
УДК 342.843.5
Иван Андреевич Субочев Цифровые новации избирательного процесса в России
Аннотация. В статье рассмотрены основные тенденции развития цифровизации избирательного процесса в России, охарактеризованы действующие механизмы цифрового взаимодействия граждан и государства, а также определены перспективные направления развития цифрового избирательного права.
Ключевые слова: избирательная система, избирательное право, цифровизация избирательного процесса, цифровые сервисы.
Современный этап развития государственного управления невозможен без процесса цифровизации, который становится его неотъемлемой частью. Цифровые технологии охватывают все сферы государства и общества, в том числе процесс организации и проведения выборов и референдумов, как важнейшие демократические процедуры, требующие обеспечения доступности и удобства в их реализации для всех участников избирательного процесса, как избирателей, так и кандидатов, политических партий и иных организаторов выборов.
