CC BY
13
УДК 352: 336.14
В.А. Петренко1' 2
'Камчатский государственный технический университет, Петропавловск-Камчатский, 683003;
2Управление финансово-бюджетной политики Администрации Елизовского муниципального района,
г. Елизово, Камчатский край, 684000 e-mail: petrenkovikan@rambler. ru
НЕОБХОДИМОСТЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НОВАЦИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В ЧАСТИ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
В данной статье приведен краткий анализ развития местного самоуправления в Российской Федерации. Обозначены основные проблемы, которые привели к необходимости внесения изменений в бюджетное законодательство.
Ключевые слова: доходы бюджета, налоговая база, норматив отчислений.
V.A. Petrenko1' 2 (^Kamchatka State Technical University; Petropavlovsk-Kamchatsky, Russia, 683003; Fiscal policy department of Elizovo municipal district administration; Russia, Elizovo, Kamchatka region, 684000) Necessity of local self-government reformation in the Russian Federation, innovations in legislation concerning formation of local budgets
The short analysis of development of local self-government in Russian Federation is shown. The main problems causing the necessity to change budget legislature are revealed.
Key words: budget income, tax base, standard of deductions.
В01: 10.17217/2079-0333-2015-33-71-75
В постсоветский период развития России муниципальная реформа не была единым, продуманным и последовательным проектом. Это было связано с тем, что страна находилась в экономическом и финансовом кризисе, не хватало средств на общегосударственные расходы, не говоря о возможности развития финансовой базы муниципалитетов. С распадом СССР в стране шел процесс децентрализации государственной власти и приватизации имущества, что вело к перераспределению ресурсов и полномочий, причем федеральные власти не были готовы к комплексной стратегии развития муниципальной политики и становлению местного самоуправления. Вопрос реального появления местной власти в Российской Федерации до сих пор находится в стадии развития и преобразования. Неслучайно в своем Послании Федеральному собранию Российской Федерации 2013 г. Президент России В.В. Путин подчеркнул, что сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы, отсюда часто неразбериха с полномочиями. «Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно» [1].
Несмотря на то, что в 1990-е гг. в стране были провозглашены местная автономия и местная демократия: «берите суверенитеты сколько хотите», однако растянутый во времени, несогласованный и во многом спонтанный характер проведения реформ не обеспечили должного механизма их реализации на федеральном и региональном уровнях. Во многих субъектах РФ этот институт был либо вообще не организован, либо действовал на уровне крупных городов и районов и не охватывал низовой уровень территориальной организации - мелкие города, сельские и поселковые административно-территориальные единицы. Местное самоуправление в основном продолжало находиться под жестким контролем региональных властей и представляло собой продолжение вертикали власти с полным подчинением и игнорированием самоуправленческих начал.
Итогом муниципальных реформ 90-х гг. в России стало то, что в регионах форма и структура муниципальной власти были сформированы совершенно разнообразно. На плечи органов местного самоуправления возлагался груз государственных обязательств, не подкрепленных финансовыми средствами, региональные власти старались жестко контролировать муниципалитеты, что привело к неэффективности работы муниципалитетов, игнорированию местных проблем (в сфере ЖКХ, благоустройства, социальных вопросов и т. д.) и самое главное - недоверию граждан к органам местного самоуправления [2].
Как следствие, для решения накопившихся проблем в организации и развитии местной власти в Российской Федерации 6 октября 2003 г. была принята новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Концепция Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагала, что введение муниципальных образований поселенческого типа и закрепление за ними основных жизнеобеспечивающих услуг (ЖКХ, благоустройство, транспорт, внутрипоселенческие дороги, услуги связи, торговли, бытового обслуживания, рекреационные услуги и услуги культуры, землепользования и застройки, услуги по оказанию первичных мер безопасности от пожаров и т. п.) приведут к постепенному возвращению предоставления этих услуг на уровень поселения и, следовательно, к повышению их доступности, а также комфортности проживания в городских и сельских поселениях, иногда достаточно далеко расположенных от административных центров районов, то есть приблизят власть к населению, упростят механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделают их максимально доступными для людей [3].
В данном Законе № 131-ФЗ проблема решалась путем установления полномочий для местного самоуправления (с выделением расходных обязательств местных бюджетов), необходимостью ликвидации «нефинансируемых мандатов» и безусловной передачи на местный уровень финансовых средств, предназначенных для исполнения полномочий с введением двухуровневой организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации. В результате основная концептуальная идея о разграничении полномочий трансформировалась в концептуальную идею унификации организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации посредством введения двух уровней организации местной власти.
В Камчатском крае в основу построения системы органов местного самоуправления были положены региональные законы в области территориальной реформы, уставы и нормативно -правовые акты муниципальных образований и поселений, регулирующие порядок формирования, полномочия, организацию деятельности органов местного самоуправления.
Таким образом, в крае создана двухуровневая территориальная организация местного самоуправления, включающая в себя:
1 территориальный уровень:
3 городских округа и 11 муниципальных районов;
II территориальный уровень:
2 городских и 83 поселковых и сельских поселения.
Однако в силу низкого уровня экономического развития территорий и недостаточной налоговой базы муниципальным районам как поселениям, образованным из сельских администраций, так и поселениям, образованным из нескольких сельских администраций, в своем абсолютном большинстве не удалось достичь финансовой самостоятельности (кроме Петропавловск-Камчатского городского округа и Елизовского городского поселения).
С принятием Федерального закона от 27.05.2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» статьей 2 Закона № 131-ФЗ предусмотрено образование новых типов муниципальных образований - городского округа с внутригородским делением и внутригородского района. При этом городским округом с внутригородским делением является городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Внутригородским районом является внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления [4].
Таким образом, предусмотрена возможность создания двухуровневой модели организации местного самоуправления на уровне городского округа с внутригородским делением.
Кроме того, с 2015 г. разграничиваются вопросы местного значения городских и сельских поселений. Отдельные вопросы местного значения сельских поселений (дорожная деятельность, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, обеспечение нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, организация транспортного обслуживания населения, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и др.) передаются на уровень муниципального района.
При этом перечни вопросов местного значения сельских поселений могут изменяться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и сельских поселений. Это важно, поскольку может привести к постепенному «вымыванию» собственной компетенции самих городских и сельских поселений.
В Камчатском крае принят соответствующий закон (от 01.07.2014 № 472), сохраняющий в 2015 г. вышеуказанные вопросы местного значения за сельскими поселениями.
В связи с изменением организации местного самоуправления и новым разграничением вопросов местного значения между отдельными типами муниципальных образований подготовл е-ны для принятия соответствующие изменения в пункт 3.1 статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части установления дифференцированных нормативов отчислений от нефтепродуктов в местные бюджеты, исходя из протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения соответствующих муниципальных образований.
Кроме того, пункт 3.1 статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации дополнен положением о том, что при расчете размеров дифференцированных нормативов отчислений в местные бюджеты помимо протяженности автомобильных дорог общего пользования могут учитываться виды покрытий автомобильных дорог в порядке, определяемом законом субъекта Российской Федерации [5].
Существующий налог на имущество физических лиц привязан к кадастровой стоимости недвижимости, при этом сохранен земельный налог. С 2015 г. вводится исчисление указанного налога, исходя из кадастровой, а не инвентаризационной стоимости. Все регионы должны будут перейти на взимание налога с кадастровой стоимости до 1 января 2020 г. [6].
Поправки предусматривают введение отдельной главы о налоге на имущество физических лиц и вводят трехуровневую ставку налога на имущество. Ставка 0,1% от кадастровой стоимости будет действовать для жилых домов и жилых помещений, гаражей, машиномест, незавершенных жилых домов, хозстроений; 0,5% - для «иных зданий, строений, помещений, сооружений»; и 2% - для дорогой недвижимости (кадастровой стоимостью свыше 300 миллионов руб.), а также торговых и офисных центров.
Регионы и муниципальные образования получают право снижать ставку налога до нуля или повышать ее с 0,1% до 0,3%. Изменения сохраняют все льготы по налогу на имущество, однако льготы предлагается предоставлять по одному объекту недвижимости в каждой категории (квартира, дом, машиноместо). Налогоплательщик, имеющий два и более объекта одной категории, должен выбрать, по какому объекту получать льготу, а если выбор не будет сделан, налоговая служба сама выберет имущество, по которому будет предоставляться максимальная льгота.
При исчислении налога по кадастровой стоимости предусмотрен налоговый вычет, уменьшающий налоговую базу. В отношении квартир вычет составляет 20 кв. м, комнат - 10 кв. м, жилых домов - 50 кв. м. Муниципалитетам будет дано право увеличивать вычеты и устанавливать иные льготы. В отношении торговых и бизнес-центров льготы действовать не будут.
Рабочей группой «По организации межведомственного и межуровнего взаимодействия, направленного на увеличение налоговой базы по имущественным налогам в Камчатском крае» даны рекомендации органам местного самоуправления не устанавливать порядок определения налоговой базы по налогу на имущество физических лиц, исходя из кадастровой стоимости объектов налогообложения с 01.01.2015, а использовать для этих целей в 2015 г. инвентаризационную стоимость. Данное решение продиктовано неготовностью к реализации мероприятий по сплошной кадастровой оценке объектов недвижимости в крае и их постановке на налоговый учет.
Также принят в первом чтении в июле 2014 г. проект федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Законопроект разработан в целях:
- оптимизации перечня оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи без внесения изменений в закон (решение) о бюджете;
- установления порядка и предельного срока возврата в текущем финансовом году в доходы бюджетов субъектов межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, не использованных в отчетном финансовом году и возвращенных в федеральный бюджет.
Министерством финансов Российской Федерации подготовлен проект приказа об утверждении порядка подписания Соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, предусматривающий более жесткие требования к заключению Соглашений с высокодотационными регионами.
Соответственно, регионы вынуждены будут ужесточить контроль за соблюдением аналогичных соглашений с муниципальными образованиями.
На региональном уровне основные изменения в части межбюджетных отношений следующие.
I. Подготовлен проект закона о внесении изменений в Закон Камчатского края от 11.09.2008 № 110 «О предоставлении отдельных межбюджетных трансфертов в Камчатском крае» [7].
Законопроект подготовлен в целях уточнения его отдельных положений в части:
1) дополнения в соответствии с положениями статей 137 и 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 03.12.2012 № 244-ФЗ), предусматривающими, что если расчетный размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на очередной финансовый год и первый год планового периода составил меньше размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, утвержденного соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода законом Камчатского края о краевом бюджете на текущий финансовый год и плановый период, размер дотации на очередной финансовый год и первый год планового периода принимается равным размеру дотации, утвержденному соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода законом Камчатского края о краевом бюджете на текущий финансовый год и плановый период, за исключением случаев внесения федеральными законами изменений, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов краевого бюджета;
2) определения, что при расчете индекса бюджетных расходов используются показатели численности обучающихся общеобразовательных организаций, численности воспитанников дошкольных образовательных организаций на основании данных Министерства образования и науки Камчатского края (в связи с отсутствием отчета по сетям, штатам и контингентам муниципальных образований за 2013 г.).
II. С 2015 г. учреждения социального обслуживания населения и отдельные образовательные учреждения в Камчатском крае (детские дома и интернаты) передаются на региональный уровень, в связи с чем запланированы изменения (отмены) отдельных законов Камчатского края о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями, соответственно с 2015 г. не будут предоставляться следующие субвенции:
- на выполнение государственных полномочий Камчатского края по социальному обслуживанию отдельных категорий граждан (в части учреждений);
- на выполнение государственных полномочий Камчатского края по организации предоставления общего образования и созданию условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в отдельных образовательных организациях в Камчатском крае;
- на выполнение государственных полномочий Камчатского края по организации содержания и воспитания детей в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Камчатском крае.
Безусловно, новации в бюджетном законодательстве принесут определенные положительные моменты в формировании и исполнении местных бюджетов, но не решат главной проблемы -укрепления финансовой базы местного самоуправления.
Литература
1. Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию 2013 года [Электронный ресурс]. - URL: http://www.rg.ru/2013/12/12/poslanie.html.
2. Суглобов А.Е., Черкасова Ю.И., Петренко В.А. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - 319 с.
3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон Российской Федерации от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ. - Новосибирск: Норматика, 2013. - 48 с.
4. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]: федер. закон Российской Федерации от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ. - URL: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/ ъ544413/# ixzz338stcbPI.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации. - М.: Проспект, КноРус, 2011. - 272 с.
6. О налогах на имущество физических лиц (с изменениями и дополнениями) [Электронный ресурс]: федер. закон Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. № 2003-I. - URL: http://base.garant.ru/10103120.
7. Материалы заседания Коллегии Министерства финансов Камчатского края. 06 сентября 2014 года [Электронный ресурс]. - URL: http://www.kamchatka.gov.ru/oiv_doc/5571/33527.pdf.
