CC BY
26
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2018. № 4
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
а. н. рыков, кандидат юридических наук, первый заместитель Главы
города Сочи*
необходима ли новая реформа местного самоуправления?
В статье рассматривается вопрос о целесообразности проведения новой реформы на уровне местного самоуправления с целью определения местного муниципального и местного государственного уровней публичной власти и управления и разграничения предметов ведения и полномочий между ними.
Ключевые слова: местное самоуправление, местная государственная власть, поселения, территориальный уровень местного самоуправления, местная публичная власть.
The question of expediency of carrying out of new reform at the level of local self-government is considered in the article with the purpose of determination of local municipal and local state levels of public authority and governance and delimitation of functions and powers between bodies and officials of state power and bodies and officials of local self-government.
Keywords: local self-government, local state governance, settlements, territorial level of local self-government, local public authority.
Немногим более 25 лет назад в Советском Союзе, частью которого являлась РСФСР (ставшая впоследствии Российской Федерацией), был принят первый в новейшей истории закон о местном самоуправлении — Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1. Как вспоминает один из его авторов профессор В. И. Васильев, «разработчики документа сразу условились, что самоорганизация граждан, решение ими на демократических основах вопросов местной жизни должны стать сквозной идеей законопроекта»2. Иначе говоря, идея состояла в том, чтобы создать условия для самостоятельного объединения
* а. n.rykov@gmail.com
1 Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.
2 Васильев В. И. Местное самоуправление: история и современная практика // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 6.
граждан в территориальный публичный коллектив, который определял бы актуальные местные нужды и имел бы в своем распоряжении необходимые организационные и материальные ресурсы для их решения. При этом большую часть таких вопросов население должно было решать самостоятельно — через формы прямой демократии. Но и органы представительной демократии (местные Советы) должны были функционировать с крайне широким вовлечением жителей: в одном из вариантов проекта этого закона предполагалось, что «сессии местных Советов и заседания постоянных комиссий проводятся открыто. Извещения о месте проведения сессий и заседаний, а также вопросы, выносимые на рассмотрение, заблаговременно в установленные законом сроки обнародуются в печати, передаются по радио или телевидению либо доводятся до сведения населения иным способом. Проекты решений и другие важные вопросы местной жизни выносятся на широкое обсуждение. На сессиях и заседаниях вправе присутствовать представители общественных организаций, трудовых коллективов, научных учреждений, средств массовой информации и граждане. Присутствующим может быть предоставлена возможность выступить по обсуждаемым вопросам. Сессии и заседания комиссий могут транслироваться по телевидению и радио. А их материалы — доклады, выступления, решения — публикуются полностью или в подробном изложении в печати. Критические замечания, предложения депутатов публикуются полностью, передаются по телевидению, радио, доводятся до сведения трудовых коллективов, населения на встречах депутатов с избирателями и т. д.»3.
Таким же активным образом предполагалось вовлечь местное население в управление материальными ресурсами: «Как отмечал на заседании рабочей группы 22 сентября 1988 г. К. Ф. Шеремет, «в реализации отношений муниципальной собственности должен участвовать не только уполномоченный на управление Совет, но и само население. Например, некоторые решения, связанные с отчуждением объектов этой собственности, разделом собственности, передачей ее кому-нибудь, должны приниматься путем референдума»»4. Однако ни в первом, ни в последующих законах о местном самоуправлении эти идеи реализованы не были. Да и население никаким образом не заявляло требований о том, чтобы включиться в прямое управление муниципальной собственностью. И объяснения этому, как представляется, в большей степени политологические или социологические. Политически активные граждане (которых относительно немного на местном уровне) реализуют свои потребности в участии в публичном
3 Там же. С. 6-7.
4 Там же. С. 10.
управлении не через объединение граждан, а через легальные формы работы в системе представительной демократии: выдвигают себя в депутаты, на выборные должности и т. д. Более того, такого рода общественная активность, как правило, не приносит каких-либо доходов (в случае, если она соответствует закону) участникам местного демократического процесса, и это тоже, как представляется, немаловажный фактор, снижающий ее активность.
Крайне важно при этом отметить, что, разрабатывая первую модель современного местного самоуправления, ее «отцы-основатели» (Г. В. Барабашев, В. И. Васильев, А. Б. Венгеров, И. Н. Ильинский, В. А. Пертцик, М. И. Пискотин, К. Ф. Шеремет и др.) «ни в коей мере не имели в виду отделение местного самоуправления от государственной власти... На заседании Группы 28 октября 1988 г. К. Ф. Шеремет утверждал, что «нельзя противопоставлять местное самоуправление и государство. Самоуправление развивается не вне, а внутри государственных форм и связано с развитием власти». В. А. Пертцик в свою очередь говорил, что «органы местного самоуправления не обособлены от государства, но они имеют право решать вопросы местного значения до конца. Этим отличается все, что было, от того, что должно быть». Тем не менее все соглашались с тем, что организационная самостоятельность имманентна местному самоуправлению и потому положение местных Советов в системе государственной власти должно существенно измениться. Суть изменений обосновал Г. В. Бара-башев: «Надо ликвидировать двойное подчинение исполнительных органов местной власти, двойное подчинение исполнительных комитетов, отделов и управлений сохраняется только в вопросах методического руководства и контроля законности. Вышестоящие органы не вправе менять планы работы нижестоящих исполнительных комитетов, отделов и управлений, давать прямые указания, касающиеся расходования бюджетных средств, требовать предварительного согласования актов этих органов по вопросам, относящимся к собственной компетенции Советов»»5.
Идеи об отделении местной власти от государственной появились позднее — при разработке проекта Конституции Российской Федерации в 1993 г. — и были отражены в итоговом тексте Конституции через закрепленный в ст. 12 принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и принцип невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, причем в такой форме, что на сегодняшний день какая-либо корректировка этих положений невозможна. При этом фактическое нахождение органов местного самоуправления в единой системе ор-
5 Там же. С. 11-12.
ганов государственной власти регламентируется большим количеством как федеральных, так и региональных законов, прежде всего отраслевых. Существующие механизмы публично-правовой ответственности на муниципальном уровне и перераспределения полномочий между региональной и местной властью (реализуемые, по сути, по усмотрению органов государственной власти субъекта Российской Федерации), по нашему мнению, позволяют сделать однозначный вывод о том, что нормы ст. 12 Конституции Российской Федерации, закрепившей отделение (невхождение) органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, являются декларативными, не имеющими механизма реализации и не применимыми на практике.
И если сравнить механизмы формирования и деятельности местной государственной власти советского периода и современной системы местного самоуправления, то сегодня (несмотря на формальное «отделение») мы найдем гораздо больше признаков подчиненности «самостоятельного местного самоуправления» государственной власти, чем подотчетности и подконтрольности населению муниципального образования. Так, в подсистеме местного самоуправления, образованной внутри полновластной системы Советов народных депутатов в Российской Федерации, в отношении замещения должности депутата местного Совета не существовало какой-либо процедуры помимо избрания: ст. 11 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550—1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»6 четко определяла, что районный, городской, районный в городе, поселковый, сельский Совет избирается гражданами, проживающими на территории соответственно района, города, района в городе, поселка, сельсовета, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7 (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) содержит п. 1 ч. 4 ст. 35, согласно которой представительный орган муниципального образования муниципального района «может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава...». При этом согласно п. 1 ч. 2 ст. 36 данного федерального закона глава муниципального образования может, по сути, быть назначен (хотя
6 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
7 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
закон использует термин «избирается») представительным органом муниципального образования «из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса». Иными словами, можно стать депутатом вообще вне всякой процедуры прямых выборов и вне зависимости от признания/непризнания местным населением.
Далее, в системе Советов (в том числе и местных) каждый депутат нес прямую ответственность за свою деятельность (прежде всего общественно-политическую) перед избирателями. Избиратели могли отозвать любого депутата. Как отмечает Н. Л. Пешин, «депутаты (а в первые годы Советской власти — и делегаты) местных Советов осуществляли свои полномочия на непостоянной основе. Депутаты избирались на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании. Мандат депутата местного Совета являлся императивным. Депутат должен был отчитываться перед избирателями и мог быть отозван ими»8. Нормы Федерального закона № 131-Ф3 не предполагают никакого императивного мандата: из трех его обязательных элементов (наказ, отчет, отзыв) присутствует только отзыв и то в очень ограниченном виде: согласно абз. 2 ч. 2 ст. 24 федерального закона основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Такая формулировка, во-первых, исключает возможность отзыва депутата по политическим мотивам (где же здесь связь его с населением?), а во-вторых, в обязательном порядке требует оценки (и, по сути, разрешения) на осуществление отзыва со стороны государства — в лице судебных органов (которые, как нетрудно догадаться, тесно связаны и взаимодействуют с другими ветвями государственной власти). Более того, согласно ч. 2.1 этой же статьи, в случае если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется (!). Так от кого же в большей степени зависят такие депутаты: от партийного руководства, находящегося в центре, или от местного населения? Ответ, как представляется, очевиден.
Рассмотрим с этих же позиций связь с населением исполнительной власти на местном уровне. Здесь с уверенностью можно утверждать, что зависимость местной администрации от населения стала
8 Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 105.
намного ниже по сравнению с советским местным самоуправлением 1991—1993 гг. Так, ч. 2 ст. 30 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении» 1991 г. устанавливала единственно возможный способ замещения должности руководителя местной исполнительной власти: глава местной администрации избирался сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов на территории соответствующего Совета при тайном голосовании. А согласно ч. 3 ст. 35 указанного Закона, местный Совет в случае принятия решения о недоверии главе местной администрации вправе был назначить голосование о его отзыве.
Сегодня местное население в очень многих случаях не имеет какого-либо отношения к назначению на должность главы местной администрации. Как указывает ч. 2 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ, главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Способ замещения данной должности, как видно, зависит от того, занимает ли ее глава муниципального образования (только в таком случае возможна прямая связь с населением через институт выборов). Согласно ч. 2 ст. 36 федерального закона существует несколько способов замещения должности главы муниципального образования. Но что принципиально в контексте изучаемого вопроса, так это то, что определение данного способа в отношении главы муниципального образования целиком и полностью зависит от органов государственной власти субъекта Российской Федерации: ч. 3.1. ст. 36 федерального закона говорит о том, что «в случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев», — это происходит императивно начиная с 30 мая 2014 г. — момента опубликования Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»9, который и ввел эти новые правила. Но и до его появления рассматриваемый вариант замещения должности главы местной администрации (именуемого «сити менеджер», «мэр
9 Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.
по контракту» и т. п.) был под административным давлением органов государственной власти субъектов Российской Федерации, введен более чем в трети всех муниципальных образований Российской Федерации — в 9000 из 2416110, по данным экспертов11.
Можно говорить о том, что «избрание» по конкурсной процедуре предполагает прямое участие представителей местного населения (депутатов), но депутаты имеют дело лишь с теми кандидатами, которых отберет конкурсная комиссия. А во всех более-менее крупных муниципальных образованиях (в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения) половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Иными словами, как минимум на этом этапе государственная власть получила право официального вмешательства в процедуру отбора кандидата на должность главы муниципального образования. При этом неформальные процедуры, разумеется, тоже никуда не исчезли.
Так можно ли теперь утверждать, что муниципальная власть отличается от государственной власти? Как известно, в недавнем прошлом в российском конституционном (и муниципальном) праве возникло новое понятие «публичная власть», и связано это было именно с тем, что федеральный (прежде всего) законодатель стремился разделить государственную власть и власть муниципальную. И основная линия разграничения была связана с выделением «особого субъекта — населения муниципальных образований»12. В качестве «особого» данный субъект определялся в силу того, что «в лице этого населения имеет место совпадение объекта и субъекта муниципально-правово-го регулирования, в то время как для государственного управления характерно несовпадение, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления»13. Поэтому, сделали вывод и законодатели, и эксперты, на местном уровне субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ14.
10 Росстат. База данных показателей муниципальных образований. Характеристика субъектов Российской Федерации по типам муниципальных образований и видам муниципальных учреждений на 1 января 2010 года.
11 См.: Дмитриев И. Кризисный мэреджмент // Версия. 2009. 14 сент.
12 См., напр.: Костюков А. Н. Субъекты муниципально-правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1. С. 30.
13 Пешин Н. Л. Указ. соч. С. 39.
14 См.: Шугрина Е. С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12.С. 49.
Данный подход вызывает большие сомнения — и не только в силу рассмотренных выше особенностей становления и организации местной публичной власти. Зададимся вопросом — а что представляет собой собственно «население муниципального образования»? — этот термин примерно 100 раз использован в нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но формального определения данного понятия федеральный закон не содержит. Однако анализ его норм показывает, что под «населением» понимается вся совокупность жителей муниципального образования, обладающих правом на осуществление местного самоуправления (речь идет прежде всего о гражданах Российской Федерации, постоянно проживающих на территории муниципального образования, однако в это понятие могут включаться и другие лица: например, иностранные граждане, если между Российской Федерацией и государством их гражданства имеется специальный договор, студенты, приехавшие на обучение и получившие регистрацию по месту жительства в общежитии и т. д.). Таким образом, невозможно говорить о том, что право на осуществление местного самоуправления связано с принадлежностью к «особому субъекту» (например, в качестве такового могло бы выступать местное сообщество — термин от которого в свое время федеральный законодатель четко и совершенно однозначно отказался). Население — это «просто совокупность» жителей. Каждый, кто законно проживает (зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания (точные формулировки по данному вопросу на федеральном уровне отсутствуют) на соответствующей территории и обладает соответствующими политическими правами, т. е. имеет право избирать и быть избранным в органы или на выборные должности местного самоуправления, имеет право голосовать на местном референдуме и т. д., является частью «населения», т. е. искомого «особого» субъекта. Но в чем же его особость в таком случае? Как известно, регистрационный учет граждан не связан ни с имущественным, ни с какими-либо иными цензами, а только и исключительно с «местом жительства» и «местом пребывания». Место жительства согласно ч. 3 ст. 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242— 1 (действует в настоящий момент в редакции от 2 июня 2016 г.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Фе-дерации»15 — это жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно прожи-
15 Российская газета. 1993. 10 авг.
вает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства16, а место пребывания — это не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в котором он проживает временно17. Таким образом, при условии соблюдения трех формальных критериев (ценз гражданства, за исключениями, указанными выше, возрастной ценз и наличие регистрации) любое физическое лицо «автоматически» становится частью населения муниципального образования и участвует в осуществлении местного самоуправления. Таким образом, считать население муниципального образования особым субъектом, качественно отличающимся от «граждан Российской Федерации» или «народов Российской Федерации», как представляется, некорректно. Они соотносятся как часть (причем, что важно, как произвольная часть) и целое. Поэтому говорить о том, что у этого населения есть своя «автономия», «собственные интересы», отличающиеся или даже противостоящие интересам Российской Федерации как государства, — это также совершенно неверно. Можно лишь говорить о местных (условно «территориальных») интересах лиц, проживающих на одной местности, точнее, буквально в одном месте (дорога в плохом состоянии, освещение отсутствует, некачественное муниципальное медицинское обслуживание и т. п.), т. е. об общности интересов, связанных с общим проживанием, но предлагать решать эти вопросы методами публичного властвования, как представляется, совершенно некорректно. Более того, мы практически нигде не найдем форм самоорганизации, влияющих на территорию, т. е. материальные основы муниципального образования (нигде население не объединяется и не требует признать его — этого населения — границы муниципальным образованием). И вообще, вопрос о границах муниципальных территорий, их изменении и преобразовании — это не вопрос местного значения, это — предмет регулирования субъектов Российской Федерации, о чем речь пойдет в последующих разделах данного исследования.
Далее, под совпадением объекта и субъекта муниципально-правового регулирования обычно понимается осуществление населением управления в отношении «самого себя», т. е. население само принимает решения общеобязательного характера и само же их выполняет. Данный аргумент также представляется не вполне обоснованным. Если не брать в расчет сельские поселения с количеством
16 Там же.
17 Там же.
жителей (обладающих правом на осуществление местного самоуправления) до 300 человек, в которых полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход жителей, все ключевые решения принимают три субъекта публичной власти: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация. И по формам местное публичное управление, реализуемое ими, не отличается от государственного управления, осуществляемого, например, на уровне субъекта Российской Федерации, в рамках которого, как известно, все ключевые решения принимаются главой субъекта Российской Федерации, законодательным (представительным) органом и исполнительной властью. Население же лишь периодически подтверждает легитимность этого уровня публичной власти, избирая органы и выборных лиц публичной власти в рамках избирательных процедур. Можно было бы возразить, что на уровне местного самоуправления население гораздо активнее вовлечено в решение вопросов местного значения через формы прямой демократии, однако лишь две из них являются императивными — муниципальные выборы и местный референдум. Во всех остальных случаях использования форм прямой демократии, таких как публичные слушания или правотворческая инициатива жителей, речь идет о консультативном характере организационных форм осуществления местного самоуправления, которыми действующие органы и должностные лица местного самоуправления юридически совершенно не связаны при принятии того или иного общеобязательного решения.
Более того, с нашей точки зрения формы и методы осуществления государственной власти и государственного управления с позиций участия в них населения все активнее сближаются с методами местного самоуправления (при этом все последние годы активно за-действуются как традиционные, так и инновационные — электронные — технологии): достаточно изучить такие формы вовлечения граждан Российской Федерации в управление делами общества и государства, как российская общественная инициатива, региональные порталы «активный гражданин», публичные слушания, которые проводятся по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и годовому отчету об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации18 и т. п., чтобы понять, что участие населения Российской Федерации в обсуждении публично значимых вопросов гораздо глубже,
18 Часть 6 ст. 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
активнее и шире, чем сопоставимое вовлечение население в осуществление местного самоуправления.
Таким образом, приходится констатировать, что ключевое, можно сказать, фундаментальное отличие муниципальной власти от власти государственной следует признать несуществующим в абсолютном большинстве (как минимум, по численности населения) муниципальных образований Российской Федерации. И в связи с этим достаточно остро стоит вопрос о неизбежности трансформации местной муниципальной власти в местную государственную. Данное направление развития государственного и муниципального строительства представляется нецелесообразным, поскольку в силу сегодняшних законодательных положений, определяющих уровни местного самоуправления, оно охватит не только крупные города, и не только муниципальные районы, т. е. территориальный уровень местного самоуправления, но и небольшие городские и сельские поселения, в которых необходимость прямой связи и прямой зависимости местных должностных лиц публичной власти от местных жителей, а равно активного вовлечения последних в прямое муниципальное управления, не вызывает сомнений. Исходя из этого, следует предложить проведение территориальной реформы местного самоуправления, с тем чтобы формально-юридически разграничить территориальный и поселенческий уровни местного самоуправления и строить местную публичную власть на каждом из них, основываясь на разных подходах и критериях: на территориальном уровне местной публичной власти возможно сочетание, в определенном смысле соединение местного муниципального и местного государственного управления, в то время как поселенческий уровень местного самоуправления может быть основан только на принципах муниципального управления, основы построения которого предопределены нормами Конституции Российской Федерации. И, как представляется, именно теория муниципального права должна предложить такого рода подходы и критерии. Так, первым наиболее очевидным критерием, связанным с разграничением уровней местного самоуправления, является критерий эффективности местного самоуправления. Местное самоуправление должно реально обеспечивать удовлетворение местных потребностей, существующих объективно, а не в виде «списка», установленного законом, и при этом его структуры должны обладать таким набором функций (таким объемом компетенции), который позволил бы субъектам муниципальной власти действительно самостоятельно принимать властные решения, обеспечивая указанные потребности. Жители должны иметь возможность напрямую принимать как устав, так и наиболее важные муниципально-правовые акты, регулирующие перечень, порядок и особенности решения вопросов местного значе-
ния (уже это требование, как представляется, предопределяет компактность муниципальных образований).
Второй критерий, влияющий на понятие муниципального образования, — приближенность представительной власти к населению. Не может иметь статус муниципального образования территория, органы публичной власти которой формируются не напрямую, а через различные «ступени» и т. п. Более того, в идеале избираемые представители местного населения должны нести прямую ответственность перед своими избирателями; последние должны иметь возможность прямого контроля деятельности первых (т. е. речь идет об императивном мандате).
В качестве третьего такого критерия следует рассматривать га-рантированность прав жителей на местное самоуправление. Территория должна реально управляться населением, вопросы местного значения должны решаться жителями непосредственно, создаваемые органы должны быть компактными, легко переизбираемыми и полностью подотчетными местным жителям.
Четвертый критерий — нельзя не отметить, что на данном этапе он входит в определенное противоречие с тремя вышеназванными, — это гарантии самофинансирования, иными словами, наличие достаточного уровня собственных доходов. В идеале извлекаемых из местных источников, но в реальности в том числе (а в большинстве муниципальных образований сельского типа — прежде всего) передаваемых из других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Добиться реального воплощения этого принципа, как представляется, можно только в том случае, если территории муниципальных образований будут находиться в четкой системной связи с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации (несколько муниципальных образований объединяются в административно-территориальную единицу) и будет установлена прямая административная связь между бюджетами административно-территориальных единиц и бюджетами муниципальных образований.
Как видно, сформулированным выше критериям не соответствуют ни городские районы, ни городские округа. Поэтому они вполне могут быть реформированы, возможно даже, преобразованы в территории, на которых осуществляется местное государственное управление (т. е., по сути, исключительно для обеспечения функций исполнительной власти) субъектами Российской Федерации, но при этом данный подход не исключает активной роли местных жителей в осуществлении публичной власти на данных территориях — например, по тому типу, как были организованы местные административно-территориальные единицы (края и области) в РСФСР, имевшие и представительные органы (Советы народных депутатов), и испол-
нительную власть (исполнительные комитеты местных Советов), и собственную финансово-экономическую основу (имущество краевого областного подчинения, краевой и областной бюджет). Другими словами, районы (как территории, объединяющие сельские поселения) и городские округа (как территории, объединяющие городскую застройку) могли бы стать тем уровнем территориального устройства, на котором местная государственная власть могла бы эффективно обеспечивать нужды местного самоуправления.
Более того, исходя из изложенного представляется, что на уровне района и городского округа возможно осуществление не муниципальной власти, т. е. самостоятельной ветви публичной власти, органы которой не входят в систему органов местного самоуправления, а местной государственной власти, в интересах которой создается особый территориальный уровень публичной власти, которую могут осуществлять как население — напрямую или через своих представителей (местные советы, иные представительные органы территорий), так и единая система органов государственной власти (местные исполнительные органы могут формироваться совместно местными представительными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации). И такого рода идеи уже обсуждаются исследователями: «В тех случаях, когда на территории муниципального образования местное самоуправление осуществляется на таких уровнях как городское и сельское поселение, сельский округ или, например, волость, на уровне района может осуществляться только местное государственное управление. Это не противоречит российскому законодательству и может стать одним из механизмов совершенствования взаимоотношений государства и местного самоуправления»19.
Сказанное приводит к выводу о том, что местное самоуправление — это форма публичной власти, осуществляемая на уровне поселения (городского или сельского) либо части городского поселения (внутригородской район городского округа), либо части территории города федерального значения (внутригородская территория города федерального значения) в целях решения всего комплекса вопросов, связанных с жизнедеятельностью населения. Местное самоуправление может осуществляется только населением (жителями муниципальных образований) и формируемыми им структурами — органами и должностными лицами. Что касается муниципального образования, то в точном соответствии с нормами Конституции Российской Федерации оно должно быть определено как городское или сельское поселение либо как часть территории города (городской район), население (жители) которого самостоятельно решает вопросы местного
19 Акмалова А. А. Модели местного самоуправления. М., 2001. С. 97.
значения, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью как непосредственно — путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.
Определение территории муниципального образования должно обеспечить эффективную реализацию территориальным сообществом муниципальной власти, при том, что самой по себе приближенности власти к населению недостаточно для эффективности муниципальной управленческой деятельности. В результате каждый раз при определении соотношения уровней публичной власти возникает сложнейшая задача поиска и достижения баланса между возможностью непосредственного осуществления населением местного самоуправления и эффективностью муниципального управления. Исходя из этой позиции представляется, что предлагаемая на сегодняшний день федеральным законодательством система двухуровневого местного самоуправления является не вполне логичной и неэффективной с точки зрения организации муниципальной власти: «Недостаток, точнее говоря, непоследовательность Закона заключается в том, что он предлагает оба уровня — и поселенческий, и территориальный (т. е. районный) — считать уровнями местного самоуправления. Недостатки такого подхода очевидны и уже неоднократно отмечались в трудах специалистов в области муниципального права. Такой подход предполагает внутри самостоятельных муниципальных образований — районов — наличие не менее самостоятельной системы муниципальных образований — поселений. Признавая (де-факто) невозможность существования такой системы несоподчиненных друг с другом элементов, федеральный законодатель предпринимает попытки «встраивания» системы поселений в районы (в основном, при помощи экономических, большей частью, финансовых инструментов — районные фонды финансовой поддержки поселений и т. п.). На практике эти механизмы приводят к тому, что нарушается самостоятельность поселений, один уровень местного самоуправления становится зависимым от другого, что нарушает конституционные принципы местного самоуправления»20.
Сказанное, как представляется, приводит к выводу о необходимости реформы местной публичной власти на принципах, обоснованных выше.
Список литературы
1. Акмалова А. А. Модели местного самоуправления. М., 2001.
2. Васильев В. И. Местное самоуправление: история и современная практика // Журнал российского права. 2015. № 3.
20 Пешин Н.Л. Указ соч. С. 225.
3. Дмитриев И. Кризисный мэреджмент // Версия. 2009. 14 сент.
4. Костюков А. Н. Субъекты муниципально-правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1.
5. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
6. Шугрина Е. С. Самостоятельно ли население в определении структуры органов местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 12.
