CC BY
58
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2009. № 1
М.Р. Чистякова
НЕМЕЦКИЕ ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ В ПРОЦЕССЕ
ФОРМИРОВАНИЯ БИЗОНИИ (1946-1947)
Проблемы, связанные с формированием политической системы Западной Германии в послевоенные годы, постоянно привлекают внимание историков, но рассматриваются в основном как результат деятельности оккупационных властей. Между тем значительный вклад в этот процесс внес немецкий аппарат управления, компенсировавший отсутствовавшие в то время государственные механизмы. Основы политической системы ФРГ закладывались задолго до официального провозглашения государства, этот процесс длился на протяжении нескольких лет до мая 1949 г. «История ФРГ фактически была предопределена еще до того, как было создано само государство»1. Именно в Бизонии — Объединенной зоне оккупации, образованной путем слияния американской и британской зон в июне 1947 г., были заложены основы государственно-правовой структуры Западной Германии.
Чтобы понять, как формировался аппарат управления Бизо-нии, нужно выяснить, каким образом взаимодействовали между собой бизональные органы и земельные администрации, а также, какими инструментами влияния на военные власти обладали немецкие политики.
Изучением послевоенного развития Западной Германии занимались в основном специалисты из ФРГ, бывшей ГДР, США и Ве-ликобритании2. Обширный круг работ существует по проблемам, связанным с деятельностью оккупационной администрации, особенно американской3. При этом исследователей интересовал преимущественно процесс возрождения политической жизни в Бизонии и возвращение немецких политиков к активной работе4. Вопрос
1 Schwarz, H.-P. Die Aussenpolitischen Grundlagen des Westdeutschen Staates // Die Zweite Republik. 25 Jahre BRD — eine Bilanz /Hrsg. von R., H -P. Loewenthal, H.-P. Schwarz. Stuttgart, 1974. S. 27.
2 Geschichte der BRD in 5 Baenden / Hrsg. von Th. Eschenburg. Bd 1. Stuttgart, 1981; Deutschland unter alliierte Besatzung, 1945—1949(55) / Hrsg. von W. Benz. B., 1999; Schwarz H.-P. Vom Reich zur Bundesrepublik. Deutschland im Widerstreit der aussenpolitischen Konzeptionen in den Jahren der Besatzungsherrschaft 1945—1949. Stuttgart, 1980.
3 Die Deutschlandpolitik Grossbritanniens und die Britische Zone 1945—1949 /Hrsg. von C. Scharf, H.-J. Schroeder. Wiesbaden, 1979; Heitzer H. Die CDU in der britischen Zone 1945—1949. Gruendung, Organisation, Programm und Politik. Duesseldorf, 1988.
4 Hubert G. Die Diskussion um die rechtliche Natur der Bizone in den Jahren 1947— 1949. Frankfurt am Main, 1996; Foelz-Schroeter M. E. F^eralistische Politik und nationale Rep^sentation 1945—1947. Westdeutsche Lдnderregierungen, Zonale BMokratien und politische Parteien im Widerstreit. Stuttgart, 1974; Puender T. Bizonale Interregnum. Geschichte des Vereinigten Wirtschaftsgebietes. Waiblingen, 1966.
же о том, какую роль играли немецкие органы управления в формировании административной структуры Бизонии и были ли у немецких политиков инструменты влияния на оккупационные власти, представляется недостаточно изученным.
Надеясь восполнить существующий в историографии пробел, мы обратились к следующим источникам: официальным публикациям, посвященным деятельности непосредственно немецких институтов5; документам, отражающим политику оккупационной администрации6; мемуарам и дневникам участников событий7; статьям правоведов того времени, касающимся организационной структуры бизональных органов8; материалам периодической печати, характеризующим деятельность бизональных институтов9. Кроме того, ряд важных аспектов помогла осветить работа с материалами фондов государственного архива ФРГ в Кобленце (в частности, были использованы протоколы заседаний Совета земель американской зоны оккупации, а также материалы, связанные с деятельностью Экономического совета Бизонии)10.
В послевоенные годы военные власти ускоренными темпами создавали местные администрации с целью улучшения экономической ситуации и возрождения инфраструктуры в оккупационных зонах. Проблема координации их усилий обсуждалась на втором заседании Парижской конференции министров иностранных дел11 летом 1946 г., но конкретных решений принято не было. На фоне ухудшения отношений между США и СССР из-за столкновения интересов в Греции и Турции (начало «холодной войны») государственный секретарь США Джеймс Бирнс 11 июля 1946 г.
5 Akten zur Vorgeschichte der Bundesrepublik Deutschland 1945—1949 (AVBRD) / Hrsg. von Bundesarchiv u. Institut fuer Zeitgeschichte. München; Wien, 1976—1983. Bd I—IV.
6 Germany 1957—1949. The Story in Documents. Department of State. 1950; Foreign Relations of the United States (FRUS). Vol. 1946. 1947. N. Y., 1968; Documents on Germany under Occupation 1945—1954 / Ed. by Beate Ruhm von Oppen. Oxford, 1955.
7 Lucius D. Clay. Entscheidung in Deutschland. Frankfurt am Main, 1950; The Papers of General Lucius D. Clay. Germany 1945—1949. (CP) Vol. I, II. L., 1974; Troeger H. Interregnum. Tagebuch des Generalsekretaers des Laenderrates der Bizone 1947—1948. München, 1985.
8 Virally M. Die internationale Verwaltung Deutschlands vom 8.5.1945—24.4.1947. Baden-Baden, 1948; Strauss W. Entwicklung und Aufbau des Vereinigtes Wirtschaftskrieges. Muenchen, 1948; Elmenau J. von. Das Wirtschafts- und Verwaltungsrecht der Doppelzone // Deutsche Rechtszeitschrift (DRZ) 1948. S. 294, 428, 473; 1949. S. 82.
9 Frankfurter Rundschau, Handelsblatt, Economist, Neue Zeitung, Wirtschaftszeitung, Berliner Tagesspiegel.
10 Akten des Laenderrats der amerikanischen Besatzungszone // BA. Z1; Akten des Laenderrats des Vereinigten Wirtschaftsgebiets // BA. Z4; Akten der Wirtschaftsverwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebiets // BA. Z8 (BA — Bundesarchiv der BRD, Koblenz).
11 Secretary of State to the Acting Secretary of State. Paris, July 9, 1946 // FRUS 1946. Vol. II. S. 876.
предложил экономическое объединение американской зоны с любой из трех других12. В результате 9 августа британский военный губернатор Шолто Дуглас и его коллега американский военный губернатор Джозеф МакНарни договорились о создании подчиненной англо-американским властям единой экономической администрации13 и общих военных контрольных институтов: Объединенных военных управляющих ведомств и Двусторонней палаты в Берлине14. Последовавшая за этой договоренностью 6 сентября 1946 г. речь Бирнса в Штутгарте о желательности сотрудничества с немцами была воспринята как официальное изменение американской внешней политики в сторону конфронтации с СССР15. В выступлении Бирнса подтверждался курс на экономическое объединение как минимум западной части Германии, основа для которого была согласована 2 декабря после переговоров между Бирнсом и министром иностранных дел Великобритании Эрнестом Бевином. Тогда было подписано «Соглашение об экономическом слиянии американской и британской зон оккупации в Германии»16, вступавшее в силу с 1 января 1947 г
Решение о создании Бизонии было продиктовано необходимостью улучшения продовольственной и хозяйственной ситуации в оккупационных зонах (американская администрация надеялась на успех так называемой «теории экономического магнита»: если Бизония окажется успешной, к ней присоединятся и остальные зоны)17; переориентацией внешней политики США на конфронтацию с СССР; финансовой слабостью Великобритании, которая не могла в одиночку обеспечить восстановление своей оккупационной зоны.
Несмотря на договоренность об образовании единой администрации для британской и американской зон, наладить совместную работу оказалось гораздо труднее, чем предполагали военные власти. Военные администрации сторон по-разному подходили к исполнению Потсдамских договоренностей: в каждой из окку-
12 The Acting Secretary of State to the United States Delegation at the Council of Foreign Ministers at Paris // FRUS. 1946. Vol. II. P. 897.
13 The United States Political Adviser for Germany (Murphy) to the Secretary of States. Berlin, August 11, 1946 // FRUS. 1946. Vol. V. S. 589.
14 Virally M. Op. cit. S. 160.
15 Gimbel J. Byrnes und die Bizone — Eine amerikanische Entscheidung zur Teilung Deutschlands? // Aspekte deutscher Aussenpolitik im 20. Jahrhundert. /Hrsg. von W. Benz., H. Graml. Stuttgart, 1976. S. 210.
16 Agreement between the Governments of the United Kingdom and the United States on the Economic Fusion of their Respective Zones. 2 December, 1946 // Documents on Germany... P. 195—201.
17 Abelshauser W. Zur Entstehung der Magnet — Theorie in der Deutschlandpolitik. Ein Bericht von Hans Schlange-Schoeningen ueber einen Staatsbesuch in Thueringen im Mai 1946 // Viertelshefte fuer Zeitgeschichte, 27 (1979). S. 67.
пационных зон к моменту объединения уже были созданы собственные административные органы, существенно различавшиеся по структуре и полномочиям. В американской зоне был образован Совет земель, которому власти с самого начала стремились обеспечить широкую свободу действий18. Поэтому административный аппарат американских военных властей (OMGUS) был минимальным, а Совет земель постепенно превращался в зональный институт, обладавший определенным административным весом. Решения Совета являлись обязательными для всей зоны, если были приняты в любых трех землях19. В британской же зоне в марте 1946 г. была образована Зональная комиссия20, подчинявшаяся военным властям. К участию в Комиссии военное руководство пригласило известных политиков еще довоенного времени — Курта Шумахера и Конрада Аденауэра. Возглавлял Комиссию политик и преподаватель Герхард Вайсер. Комиссия формировалась из назначавшихся оккупационными властями представителей земельных и провинциальных правительств, зональных ведомств, партий, объединений потребителей и профсоюзов21. Но все решения принимало подчинявшееся Берлинской контрольной комиссии военное Зональное контрольное бюро, располагавшее многочисленным административным штабом и использовавшее немцев лишь в качестве советников для почти 26 тыс. служащих военной адми-нистрации22. Британцы создали разветвленный военный административный аппарат для исполнения своих директив, что негативно сказывалось на статусе Зональной комиссии.
Если учитывать такую расстановку сил в британской зоне, вполне логичной представляется позиция политиков американской оккупационной зоны, которые высказывались против использования структуры Зональной комиссии в качестве образца для создания общей администрации. На заседании Совета земель 21 августа 1946 г. один из депутатов заявлял: «Со стороны британских земель у нас просто нет подходящего партнера по переговорам, в данный момент мы имеем дело с британским военным руководством. Мне кажется, что надо придерживаться принципов, по которым построен Совет земель»23. Представители американской зоны реши-
18 Ausserordentliche Tagung des Lдnderrates des amerikanischen Besatzungsgebietes in Stuttgart. 5 November 1946 // AVBRD. Bd I. Dok. 40. S. 997.
19 AVBRD. Bd I. Einleit. S. 48.
20 British Military Government Ordinance No. 57: Powers of Laender in the British Zone. 1 December 1946 // Documents on Germany... P. 455.
21 Klein F. Neues Deutsches Verfassungsrecht. Frankfurter Grundrisse fcr das juristische Studium. Bd 26. Frankfurt am Main, 1949. S. 80.
22 Thies J. What's going on in Germany? Britische Militaerverwaltung in Deutschland 1945/1946 // Die Deutschlandpolitik Grossbritanniens und die Britische Zone... S. 74.
23 Ausserordentliche Tagung des Laenderrates der Amerikanischen Besatzungszone in Stuttgart. 21 August, 1946 // AVBRD. Bd I. Dok. 28. S. 707.
тельно отвергали систему централизованного экономического планирования британской зоны, высказываясь за децентрализованную, федералистскую административную систему будущей Би-зонии: «Экономическое объединение зон должно происходить по образцу американской зоны, а не британской»24. Бизональные ведомства должны были подчиняться исключительно соответствующим главам земельных правительств. Секретарь Совета земель Эрих Россман писал в своем меморандуме 19 августа 1946 г.: «На время переходного периода стоит закрепить главенство земель над бизональными ведомствами»25. Фактически представители американской зоны выступали за преобладание земельных правительств над бизональной администрацией, или так называемый федерализм.
Представители британской зоны, напротив, поддерживали концепцию вертикали власти с двузональной администрацией во главе, отрицая южно-немецкий федерализм. Наиболее четко эту позицию выразил будущий канцлер ФРГ Конрад Аденауэр в декабре 1946 г.: «Они (южногерманские земли. — М.Ч.) позволяют земельным руководителям произвольно управлять, опираясь на огромный штаб подчиненных. А... мы боремся с фюрерством везде, где его замечаем»26. Выходит что, представители обеих оккупационных зон еще в самом начале процесса интеграции зон не могли прийти к единому мнению относительно базы для создания общей администрации. Впоследствии это привело к спору между зональными политиками за преобладание бизональной администрации над земельной.
Тем не менее осенью 1946 г. были подписаны соглашения об образовании пяти совместных институтов для управления Бизонией: Административные советы по экономике, финансам, транспорту, почты и связи, сельского хозяйства и продовольствия27. Чтобы избежать даже намека на существование бизональной столицы, вновь созданные Советы находились в разных частях Объединенной зоны28. Все решения Административных советов подлежали одобрению Двусторонней палаты, формировавшейся из представителей военной администрации.
24 Grundsaetzliche Entschliessung der MinPraes. Der amerik. Zone vom 21.8.1946 // AVBRD. Bd I. Dok. 28. S. 725.
25 Erich Rossman. Expose vom 19. August 1946 // Weisz Ch. Deutsche Ueberlegun-gen zur Bildung der Bizone. Dok. 4. Viertelshefte fuer Zeitgeschichte, 22 (1974). S. 225.
26 Tagung des Hauptausschusses des Zonenbeirates der british besetzten Zone in Bad Godesberg. 14 Dezember. 1946 // AVBRD. Bd I. Dok. 48. S. 1137.
27 Vogel W. Westdeutschland 1945—1950. Der Aufbau von Verfassungs- und Verwaltungseinrichtungen ueber den laendern der drei westlichen Besatzungszonen. Teil III. Boppard, 1983. S. 678—692.
28 Elmenau J.von. Das Wirtschafts- und Verwaltungsrecht der Doppelzone // Deutsche Rechtszeitschrift, 1947. S. 51.
Новую бизональную администрацию поддержали не все земельные правительства. Совет по экономике постановлением от 31 января 1947 г. наделил себя законодательными полномочиями29. Это решение не было принято единогласно. Так, например, Бавария выступила против. Дело в том, что создание исполнительного аппарата не было предусмотрено приказами оккупационных властей, поэтому получалось, что земельные правительства должны были проводить решения Совета в жизнь с помощью собственных ведомств30. В результате эта юридическая неясность развязала спор, который оказался определяющим на всем протяжении деятельности административных советов. Внутри земельных правительств мнения разделились в соответствии с личными предпочтениями политиков31. В Вюртемберг-Бадене премьер-министр Рейнгольд Майер считал, что бизональные ведомства могли издавать обязательные для исполнения законы32. Министр юстиции Отто Беерле «резко отрицал законодательные права бизональных институтов»33. Фактически немецкие политики пока не были готовы к компромиссу, чтобы организованно отстаивать свои интересы перед оккупационными властями.
Этой дискуссии положил конец лишь приказ военной администрации от 12 марта 1947 г.: «Никакой немецкий орган не имеет права издавать законы, обязательные для исполнения в обеих зонах»34. Административные советы обладали только совещательным правом по отношению к землям, и последние сами могли решать, стоит ли издавать постановления на основе предписаний административных советов35. Американские власти, под давлением которых был издан приказ, не были заинтересованы в наделении еще неокрепшей немецкой администрации законодательными полномочиями, не имея уверенности в том, по какому пути будет развиваться экономика. Тем не менее приказ военной администрации последовал слишком поздно, и путаница в полномочиях не замедлила отразиться на экономической ситуации. Весной 1947 г объем промышленного производства резко сократился, ситуация катастрофически ухудшилась после очень тяжелой зимы. Кроме
29 Bericht ueber die 8. Sitzung des Verwaltungsrats fuer Wirtschaft in Minden am 31.1.1947 // BA. Z 8/51. Bl. 49.
30 Ibidem.
31 Foelz-Schroeter M. Op. cit. S. 93.
32 Interne Sitzung des Laenderrates des amerikanischen Besatzungsgebietes in Stuttgart 22. Januar 1947 // AVBRD. Bd II. Dok. 3. S.127.
33 Rechtsausschuss des Laenderrats am 9./10.1.1947 in Stuttgart цит. по: Foelz-Schroeter M. Op. cit. S. 93.
34 Verfuegung von Bipartite Economic Control Group an den Verwaltungsrat fuer Wirtschaft vom 12. 3. 1947 betr. Befugnisse des VRW // Vogel W. Westdeutschland... Teil II. S. 378.
35 Strauss W. Entwicklung... S. 27.
того, министрам приходилось тратить много времени на поездки из одного конца страны в другой и бюрократические отчеты, что негативно сказывалось на качестве работы. Демонстрации голодающего населения становились обыденным явлением, объемы производства угля падали.
В итоге недовольство бизональной организацией резко возросло, и в центре критики оказался Административный совет по эконо-мике36. Военный губернатор американской зоны оккупации генерал Люциус Клей писал в своих мемуарах: «Наши опасения, что бизональная структура окажется слишком слабой, оправдались на практике»37. Социал-демократическая партия (СДПГ), например, заявляла: «Бизональные ведомства должны быть наделены необходимыми исполнительными полномочиями, чтобы земли выполняли свои обязательства перед Бизонией»38. Таким образом, попытка оккупационных властей создать эффективно работающую администрацию Западной Германии без введения парламентского и демократического контроля потерпела неудачу. Но к этому времени США разработали программу помощи Европе (и в том числе Германии), которая была озвучена во время речи нового госсекретаря США Джорджа Маршалла 5 июня 1947 г. в Гарварде. Концепция Маршалла была основана на утверждении, что без экономического оздоровления и интеграции Германии в европейскую экономику невозможно решить проблему восстановления хозяйства и в остальных странах Европы. Поэтому предполагалось создать эффективные институциональные рамки для улучшения ситуации с продовольствием и снабжением в Бизонии. Кроме того, американские оккупационные власти надеялись, что смогут привлечь на свою сторону восточную зону оккупации, продемонстрировав улучшение экономической ситуации в Бизонии. Переговоры о новой структуре Бизонии возобновились: 29 апреля 1947 г. Военный губернатор британской зоны оккупации генерал Робертсон «поднял вопрос о политическом объединении Бизонии»39.
Такая формулировка устраивала Клея, стремившегося к политическому объединению двух зон. Он считал, что половинчатые меры не удовлетворяют немцев и не избавляют от критики со стороны СССР: «Полное политическое объединение двух зон разрешит наши текущие трудности, не изменяя целей. К тому же следует отметить достаточно высокий уровень правосознания, достигнутый
36 Benz W. Von der Besatzungsherrschaft zur Bundesrepublik. Stationen einer Staats-gruendung. Frankfurt am Main, 1984. S. 55.
37 Clay L. Op. cit. S. 200.
38 Sopade-Informationsdienst. 9.IV.1947.
39 The United States Military Governor for Germany (Clay) to the Chief of the Civil Affairs Division, War Department (Noce). Berlin, April 29, 1947 // FRUS. 1947. Vol. II. P. 912.
за последнее время в Британской зоне»40. Однако генералы вкладывали в концепцию объединения разный смысл. Клей не видел необходимости усиливать контроль бизональных властей над экономикой: «Уровень политического развития земель свидетельствовал о невозможности введения жесткой централизации (в вопросах экономики. — М.Ч.)»41. Робертсон предлагал сформировать из земельных представителей политический орган с ограниченными экономическими полномочиями, который определенно получил бы поддержку социал-демократов. Что касается земельных правительств, то шесть из восьми министров экономики входящих в Би-зонию земель являлись членами СДПГ, приветствовавшей меры по усилению государственного экономического контроля. Поэтому для ограничения влияния британских властей и опирающейся на них СДПГ американская администрация выработала специальный план.
Прямые выборы депутатов в Экономический совет таили в себе опасность, что социал-демократы окажутся представлены практически единолично, так как их позиции были более устойчивы в британской зоне оккупации, превосходившей американскую по численности населения. В итоге, американскому руководству пришлось бы согласиться со своего рода «социалистической» Би-зонией. Но, как отметил Клей, это могло поставить администрацию «в тяжелую ситуацию и вызвать оппозиционные настроения в Америке»42. Во избежание такого развития событий военные власти «собирались выработать более рациональную представительную систему»43, в рамках которой результат выборов был бы более предсказуемым. Американские эксперты подсчитали, что если учитывать партийное влияние в землях пропорционально результатам выборов в ландтаги и рассчитывать по одному мандату на 750 тыс. жителей, то должен был получиться минимальный перевес буржуазных партий. Такая система подсчета голосов дала возможность предсказать, какая ситуация сложится в будущем Экономическом совете.
29 мая 1947 г. издание постановления «О новой организации бизональных ведомств» ознаменовало появление новой административной структуры Бизонии44 во главе с заседавшим во Франкфурте-на-Майне Экономическим советом, призванным руководить «процессом экономического восстановления обеих зон» и издавать законы в областях, установленных оккупационными
40 Bizonal Merger. 29 April 1947 // CP. I. Doc. 216. P. 344.
41 Ibid. P. 345.
42 Ibidem.
43 Bizonal Merger // CP. I. Doc. 221. P. 354.
44 Proklamation Nr 5/VO 88 // Puender T. Op. cit. S. 372—374.
3 ВМУ, история, № 1
33
властями. Но все законы Совета должны были получать одобрение Двусторонней военной палаты и не противоречить директивам Контрольного совета45. С этим ограничением бизональные законы получали преимущество перед постановлениями, издаваемыми непосредственно землями. Наряду с законодательными функциями у Экономического совета были также определенные исполнительные полномочия. Таким образом, спор о соотношении полномочий бизональных ведомств и земельных правительств оккупационные власти разрешили в пользу первых. Позиция депутатов Экономического совета, объединившихся по парламентской традиции во фракции, лучше всего была отражена в речи новоизбранного президента Эриха Келера (ХДС), посвященной открытию Совета. «Экономический совет — это орган, который своим существованием обязан американским и британским оккупационным властям». Совет не был избран населением зон, а формировался по пропорциональному принципу из депутатов, посланных ландтагами. Но при этом «впервые был создан институт, который был призван стать рупором 40 миллионов человек», — сказал Келер46. Фактически Бизония получила парламент с ограниченными компетенциями или предпарламент.
Исполнительный совет представлял собой постоянно заседающую коллегию депутатов, назначаемых земельными правительствами для обеспечения своих интересов. Особая роль этого органа заключалось в том, что в его лице оккупационные власти попытались создать своего рода верхнюю палату парламента. Как писала пресса, Исполнительный совет представлял собой «государственно-правовой уникум»47, так как он, с одной стороны, должен был представлять интересы земель, а с другой — «в качестве бизональ-ного института выступать против них»48. Этим обусловлены его постоянные споры с Экономическим советом о полномочиях. Казалось, что такой структурой не был доволен ни один из лагерей: «СДПГ выступала против Исполнительного совета, потому что он казался ей слишком федералистским, а ХДС считала его чересчур социал-демократически ориентированным»49. Оккупационные власти, создавая Исполнительный совет, по всей видимости, стремились найти компромисс между федералистской концепцией, которую поддерживали земли, и централизованной системой управления, за которую выступала бизональная администрация.
45 Ibid. S. 373.
46 WB ueber die 1 VV am 25. Juni // AVBRD. Bd III. S. 7.
47 Puender T. Op. cit. S. 106.
48 Pressebericht ueber das «Doppelte Gesicht» der ER // BA. Z 8/64 Presseauszuege. Bl. 2.
49 TroegerH. Eintrag 24.12.1947. S. 55.
Таким образом, Бизония не получила полноценных институтов, ответственных за проведение комплексных экономических мер. Полномочия между ними распределялись так, чтобы отдельно взятый орган не мог проводить самостоятельную политику. Благодаря усилиям военной администрации в Бизонии сохранилась система, позволявшая оккупационным властям контролировать направление проводимого немцами политического курса. Однако следует отметить, что военная администрация, в особенности американская, не планировала наделять немецкие власти четкими полномочиями, пока у нее не было полной уверенности в том, что они изберут выгодную ей политическую линию.
Но к концу 1947 г. военным властям и немецким политикам стало понятно, что реорганизация Бизонии не увенчалась успехом. В тот период будущий генеральный секретарь Совета земель Бизонии Ганс Трегер подвел в своем дневнике своеобразный итог второго этапа развития Бизонии: «В обществе все уже давно согласились с тем, что Бизония в своей второй стадии потерпела неудачу. Если бы участники вели себя более профессионально, то бизональ-ная структура была бы более эффективной и справилась с преодолением кризиса. Любая реформа будет недостаточной, потому что основную проблему не решить методами извне»50. Фактически, основная проблема Бизонального аппарата заключалась в распределении полномочий администрации. Как и в период существования Административных советов, немецкие политики не стремились к достижению компромисса и к организованной работе с оккупационными властями, а те в свою очередь, лавируя в этом хаосе мнений и настроений, претворяли в жизнь собственные концепции. Поэтому на повестке дня появилась очередная реорганизация управленческой структуры Бизонии.
Зимой 1947 г. после провала Лондонской конференции министров иностранных дел (ноябрь—декабрь 1947 г.) в Вашингтоне было подписано соглашение между британскими и американскими властями, дополнявшее договор об объединении зон от 2 декабря 1946 г.51 Затраты на содержание зоны оказались для финансово ослабленной Великобритании непосильным бременем, и США взяли на себя три четверти расходов на содержание Бизонии. В результате в переговорах стала заметна доминирующая позиция США. Но вне рамок финансовых и экономических вопросов Соединенные Штаты колебались принимать против своих западных союзников решения, имевшие политические последствия. Как подчеркнул
50 TroegerH. Erlebtes und Gedachtes. S. 124 цит. по: Benz W. Besatzungsherrschaft... S. 80.
51 «Amendment of Bizonal Fusional Agreement» 17 Dec. 1947 // Germany 1947— 1949. P. 453. «Editorial Note» // FRUS. 1947. Vol. II. P. 968—969.
генерал Клей, «мы признаем за собой желание занимать доминирующую позицию в строго финансовых вопросах, но я не думаю, что нам следует даже претендовать на политическое лидерство и контроль Германии»52. Однако, имея в своем распоряжении экономические рычаги, США были в состоянии влиять и на решение политических вопросов. Военные губернаторы приступили к выработке основ для постепенного создания бизонального и впоследствии тризонального правительства западной Германии — Клей и Робертсон решили, что «новая организация не сможет полноценно выполнять свои функции, если не превратить ее в нечто подобное правительству, пусть даже оно будет по-другому называться и не обладать суверенитетом»53. Генерал Клей понимал, что необходимо создать структуру, где границы ответственности того или иного органа не вызывали бы сомнений. В противном случае военным властям пришлось бы постоянно разрешать спорные вопросы.
Немцы получили возможность до издания закона ознакомиться с намерениями оккупационных властей и выразить по этому поводу свое отношение. Военные губернаторы дали немецким представителям 24 часа для определения своей позиции54. Но, несмотря на активное обсуждение проекта, последним не удалось наметить общий план действий. Чтобы понять, в какой степени немецкие представители могли повлиять на проекты соглашений, стоит обратиться к протоколу заседания, проходившего во Франкфурте-на-Майне в начале января 1948 г. с участием военных губернаторов. Из основных требований прозвучало предложение премьер-министра Баварии Ганса Эхарда называть вторую палату Земельным советом55, изменить порядок выборов депутатов в Экономический совет (вместо 1:750 тыс. 1:500 тыс.)56, назначить директоров ответственными перед ним. Клей и Робертсон выслушали все предложения, но действовать не спешили. Относительно изменения порядка выборов Клей высказался так: «Гораздо проще увеличить число депутатов вдвое, сохранив существующий выборный механизм, чем разрабатывать новый»57. Однако Экономический совет все-таки получил право избирать и контролировать директоров. Кроме того, генерал подчеркнул: «Мы признаемся, что торопим Вас и спешим сами как можно быстрее претворить эту новую
52 Conditions in Germany // CP. I. Doc. 275. P. 447.
53 Clay L. Op. cit. S. 202.
54 The United States Political Adviser for Germany (Murphy) to the Secretary of State. Frankfurt, January 7, 1948 // FRUS. 1948. Vol. II. P. 8.
55 Konferenz der Militaergouverneuere mit den Ministerpraesidenten und Vertretern der bizonalen Verwaltungen in Frankfurt 7. Januar 1948. (Ehard) // AVBRD. Bd IV. Dok. 4. S. 156.
56 Ibid. S. 156 (Koehler).
57 Ibid. S. 160 (Clay).
и эффективную систему в жизнь. Мы полностью отдаем себе отчет в том, что в такие сжатые сроки не сможем достичь компромисса»58. Клей также добавил, «что полное восстановление Германии может быть проведено только немецким правительством, федеральным по своей структуре, но с достаточными полномочиями. Скорость восстановления будет зависеть от усиления бизональной администрации с конечной целью создать немецкое правительство. Другого пути нет»59.
Надо сказать, что сами премьер-министры не смогли объединиться и представить достойную критику проектов. В заявлении о завершении конференции председателей земельных правительств 27—28 января 1948 г. подчеркивалось, что новое право было создано не немецкими органами, а военной администрацией60. Премьер-министр Людеманн говорил: «Организация — дитя нужды»61. Однако были и другие мнения — интересную точку зрения высказал на этом заседании Эхард: «Даже если прокламация нам навязана, мы должны продолжать работу»62. Таким образом, немецкие политики не считали себя полноценными партнерами в отношениях с оккупационными властями. Но необходимо принять во внимание, что никто из премьер-министров не хотел одобрять структуру, которая привела бы к расколу Германии. Эхард далее отмечал: «Мы все не хотим образования сепаратного государства»63. Таким образом, здесь проявилась некая двойственность позиции немцев: с одной стороны, они официально не одобряли бизональ-ную реформу, отдавая себе отчет в том, какое негативное значение она будет иметь для единства Германии, а с другой — были готовы действовать в рамках новой административной структуры.
5 февраля 1948 г. военные губернаторы подписали устав о реорганизации бизональной администрации и опубликовали постановление об образовании администрации Объединенной экономической области с 9 февраля 1948 г.64 Теперь важнейшие функции Бизонии распределялись между тремя органами: Экономическим советом, Земельным советом и Административным советом. Новая
58 Ibid. S. 160.
59 Bizonal Reorganization. 16 January 1948. From Clay Personal to Draper // CP. II. Doc. 320. P. 546.
60 Rahmenentwurf fcr eine Erklaerung der Ministerpraesidenten der Bizone zu dem Entwurf einer Proklamation betr. Die Wirtschaftsverwaltung des Vereingten Wirtschaftsgebietes // AVBRD. Bd IV. Dok. 18. S. 259. Anm. 3.
61 Konferenz der Ministerpraesidenten der amerikanischen und britischen Besatzungszonen in Frankfurt 27. /28. Januar 1948 // AVBRD. Bd IV. Dok. 18. S. 257.
62 Ibidem (Ehard).
63 Ibid. S. 259.
64 Procl. Nr 7/Ord. No 126. Bizonal economic administration // Gesetzblatt der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes 1948. Beilage N 2. S. 1—7.
структура расширяла полномочия Экономического совета. В противоположность прежним стадиям развития Бизония располагала собственным бюджетом65. Чтобы повысить эффективность работы Совета, решено было удвоить число его членов с 52 до 104. Но все без исключения законы, издаваемые Экономическим советом,
подлежали одобрению Контрольной комиссии.
* * *
Кратко подводя итоги, можно констатировать, что оккупационные власти законодательно закрепили главенствующие позиции бизонального аппарата управления только на последнем этапе реформирования административной структуры Объединенной зоны. Оккупационные власти решили пойти на столь серьезную реорганизацию немецких административных органов для обеспечения стабильного развития экономики Бизонии, поскольку это было главным условием для получения кредитов в рамках программы Маршалла. Но нельзя забывать, что военные власти никогда бы не расширили компетенций Экономического совета, не будучи уверенными в лояльности немецких политиков и их способности справиться с экономическими проблемами. При этом взаимоотношения между сторонниками сильной бизональной власти, избранными в Экономический совет, и главами земельных правительств, чьи интересы представлял Совет земель, к февралю 1948 г. стабилизировались, пройдя первоначальный этап с его неизбежными конфликтами. В свою очередь стабилизация не замедлила положительно отразиться на законодательном процессе, а коалиции, образованные в Экономическом совете, позднее успешно переместились из Франкфурта-на-Майне в столицу ФРГ — Бонн.
Список сокращений
AVBRD — Akten zur Vorgeschichte der Bundesrepublik Deutschland 1945— 1949
FRUS — Foreign Relations of the United States BA — Bundesarchiv (Федеральный архив ФРГ в Кобленце) OMGUS — Office of Military Government, United States (Военная администрация американской зоны оккупации) ХДС — Христианско-демократический союз СДПГ — Социал-демократическая партия Германии
Поступила в редакцию 29.06.2007
65 Бюджет формировался из части средств от налогов на доходы, отчислений от доходов железной дороги и почты.
