CC BY
189
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2009
УДК 35.08
Юридические науки
Выпуск 1 (3)
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.С. Телегин
Кандидат юридических наук, заместитель начальника Пермского филиала
Нижегородской академии МВД России, 614080, г. Пермь, ул. Веденеева, 100
О.А. Иванова
Доцент кафедры административного права и административно-служебной деятельности ОВД
Пермского филиала Нижегородской академии МВД России, 614080, г. Пермь, ул. Веденеева, 100
Анализируются проблемы совершенствования контроля в системе государственной службы Российской Федерации. Охарактеризованы мероприятия, проводимые в органах государственной власти, по предупреждению нарушений, допускаемых государственными служащими.
Ключевые слова: контроль в
Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачей российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, является достижение самого высокого уровня развития службы. В этой связи важное значение имеет повышение эффективности государственной службы.
Одним из способов решения названной проблемы является реализация важнейшей функции управления - контроля. Сущность контроля заключается в том, что уполномоченный орган государственной власти либо общественное объединение на основе имеющихся в их распоряжении организационно-правовых средств выявляют существующие отклонения от законности в деятельности объектов, принимают меры по их устранению, восстанавливают нарушенные при этом права и законные интересы граждан, привлекают виновных к ответственности и не допускают возникновения нарушений законности и дисциплины в будущем.
Основные функции органов контроля в системе государственной службы:
© Телегин А.С., Иванова О.А., 2009
системе государственной службы
1) контроль за соблюдением нормативных предписаний, устанавливающих принципы, организационную структуру государственной службы, правовое положение служащих, условия и порядок поступления, прохождения и прекращения службы, взаимоотношения между служащими и гражданами;
2) контроль за соответствием законам правовых актов, издаваемых в государственных органах по вопросам государственной службы;
3) контроль целесообразности управленческих решений по организации и осуществлению службы в государственном органе;
4) контроль за соблюдением установленных для государственных служащих запретов и ограничений, служебной дисциплины, своевременным и доброкачественным выполнением гражданскими служащими возложенных на них обязанностей;
5) контроль за подбором, расстановкой, повышением квалификации кадрового состава служащих;
6) контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан;
7) контроль за рациональным распределением и использованием материальных,
финансовых и иных ресурсов в системе государственной службы [1].
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает создание специальных органов для осуществления вневедомственного контроля за соблюдением законодательства о государственной службе [6]. Кроме того, названный закон предусматривает образование федерального органа управления государственной службой и органов по управлению государственной службой субъектов Российской Федерации. Логично было бы предположить, что реализация контрольных функций будет возложена на данные органы.
В этой связи следует обратить внимание на то, что в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» закреплено правило, согласно которому функции контроля и надзора должны осуществляться отдельными органами - федеральными службами [7]. Поэтому не исключено появление особого органа - федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе [3]. Вместе с тем некоторые авторы считают необходимым создание министерства по вопросам государственной службы и подведомственного ему контрольно-надзорного органа - федеральной службы по надзору в сфере государственной службы Российской Федерации [2. С. 92].
Вневедомственный контроль по своей природе является разновидностью административного надзора. Его главным назначением в сфере государственной службы будет наблюдение за действующими специальными нормами (нормами, регламентирующими институт государственной службы) в деятельности государственных органов с целью их единообразного применения и исполнения. Именно поэтому отличием административного надзора от прокурорского является то, что назначение последнего состоит в соблюдении законности в целом, тогда как административный надзор
всегда специализирован, поскольку направлен на соблюдение специальных правил и норм.
Специальные органы следует наделить традиционными для органов надзора полномочиями, в том числе правом требовать у должностных лиц проверяемых органов необходимые материалы, сведения, статистическую отчетность и документы, рассматривать поступающие к ним индивидуальные и коллективные жалобы и заявления, проводить экспертизы, давать обязательные для исполнения указания, применять меры государственного принуждения, а большинство из них вправе привлекать виновных в выявленных нарушениях к административной ответственности. Специфика государственной службы такова, что по результатам деятельности надзорного органа, по предложению его должностных лиц чаще всего следует применение мер дисциплинарной ответственности к виновным лицам. Институт административной ответственности пока не содержит разработанных норм в этой сфере.
Для предупреждения нарушений в сфере государственной службы предусмотрено участие представителей органов управления государственной службой в аттестационных, конкурсных комиссиях, комиссиях по урегулированию конфликта интересов. Это является важным средством укрепления законности и гарантией прав служащих. Однако любая комиссия органа, даже с привлечением независимых экспертов, не может быть полностью объективной.
Представляется, что на вновь создаваемый орган необходимо возложить функции и по рассмотрению служебных споров. Он должен стать независимым арбитром, проверяющим законность решений всех руководителей. Не секрет, что в случае нарушения прав не все служащие готовы обратиться в суд. Возможность обратиться с жалобой, особенно если данные о служащем не станут известны руководителю, позволит гарантировать соблюдение прав служащих. Но как же быть с иными видами службы: военной и правоохранительной? Деятельность федерального органа вполне может распространяться и на них, необходимо в
нем создать специализированные подразделения, которые смогут учесть специфику этих видов службы.
В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р, необходимым условием достижения заявленных целей является ликвидация коррупции в федеральных органах исполнительной власти, которая стала серьезной проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления. Данные опросов, проведенных фондом «Общественное мнение» в 2004 г. в 7 субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71% опрошенных). Более 76% опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате. По данным опроса ВЦИОМ (ноябрь 2006 г.), лишь 1% россиян считают, что коррупция в нашей стране практически отсутствует. И напротив, 78% граждан охарактеризовали степень коррупции как «высокую» и «очень высокую». Системное явление коррупции требует системных же мер реагирования. В этом контексте важным направлением противодействия является превентивная антикоррупционная политика, в том числе антикоррупционная экспертиза законодательства с целью устранения из него положений, способствующих коррупции [9].
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» впервые в российском законодательстве дает определение коррупции, которая понимается как злоупотребление служебным положением, дача и получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав
для себя или третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение названных деяний от имени или в интересах юридического лица [5].
В некоторых органах исполнительной власти возникают дополнительные условия для развития коррупции, а именно:
- наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств и иных ресурсов, имеющих материальную оценку;
- наличие контрольных и надзорных полномочий;
- осуществление лицензионно-
разрешительных, а также регистрационных действий;
- высокая степень свободы действий должностных лиц;
- высокая интенсивность контактов должностных лиц с гражданами и организациями.
В этой связи разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти являются необходимыми элементами реализации административной реформы.
К числу механизмов противодействия коррупции можно отнести следующие:
1. Образование в федеральных органах исполнительной власти (при высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации) комиссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликта интересов.
Действующим законодательством предусмотрены запреты, связанные с государственной службой, и требования к служебному поведению служащего. В частности, служащий обязан не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; проявлять корректность в обращении с гражданами. Выявляя нарушения требований к служебному поведению, можно предупреждать более серьезные должностные проступки.
Требования к служебному поведению должны определять систему нравственных
стандартов, конкретных норм поведения служащих при реализации полномочий государственных органов. Мораль служащего не может основываться только на собственном представлении о нравственности, она определяется и общественными потребностями. Законодатель при закреплении требований к служебному поведению опирался на реальные нравы и традиции с учетом системы ценностей, существующих в обществе, исторически сложившихся представлений о морали. Хотя, безусловно, в законе нельзя предусмотреть все нравственные коллизии, возникающие в практической деятельности государственного служащего
[3].
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. №269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» основанием для проведения заседания названной комиссии является полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении требований к служебному поведению [7]. Вместе с тем комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях. Однако многие правонарушения одновременно являются и проступками, порочащими честь и достоинство служащего. Например, появление в общественном месте в состоянии опьянения, мелкое хулиганство и т.д.
Получается, что правоохранительные органы могут направлять такую информацию в комиссию, но обязаны ли они это делать? Например, ст. 29.13 КоАП РФ предусматривает, что судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должност-
ным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Целесообразно закрепить в этой статье обязанность судьи, органа, должностного лица, рассматривающего дело об административном правонарушении государственного служащего, направлять информацию в соответствующую комиссию, если деяние лица, по их мнению, порочит его честь и достоинство или является нарушением требований к служебному поведению.
Одним из направлений деятельности данных комиссий должна быть разработка и реализация мер по устранению причин и условий, порождающих коррупционные проявления, в том числе:
- выявление причин и условий, способствующих незаконному расходованию бюджетных средств, выработка мероприятий по их устранению;
- информирование правоохранительных органов о возможных фактах коррупции в органе государственной власти;
- проведение детального анализа исполнения процедур размещения государственного заказа на поставки товаров, выполнение работ и на оказание услуг для государственных нужд;
- сбор и анализ информации о признаках и фактах коррупционной деятельности, юридическая оценка и выработка мер по их устранению и др.
2. Внедрение дополнительного внутреннего контроля за деятельностью государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности, в том числе применение технических средств контроля деятельности должностных лиц в процессе предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций, связанных с непосредственным взаимодействием с гражданами и организациями.
Одним из механизмов такого контроля деятельности государственных служащих может служить срочный служебный контракт, в котором необходимо предусмотреть:
- дополнительные ограничения для данной категории государственных служа-
щих в связи с занимаемой должностью (например, ограничения по объему денежных средств, имеющихся в наличии у должностного лица во время исполнения служебных обязанностей);
- требования в отношении раскрытия контактов данного должностного лица с иными лицами по служебным вопросам, помимо обязательных административных процедур и действий, закрепленных в административном и должностном регламентах;
- формы ответственности за нарушение оговоренных в контракте ограничений, а также в случае выявления коррупционных проявлений в действиях данного должностного лица.
Названные положения, по нашему мнению, могут быть предусмотрены только законом.
Кроме того, в рамках реализации данного направления в органах государственной власти целесообразно создать систему внутреннего контроля, основанную на механизме проверок в отношении государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности, в плановом порядке, а также в отношении иных государственных служащих на основании поступившей информации о коррупционных проявлениях, в том числе жалоб и обращений граждан и организаций, а также публикаций в СМИ.
Отдельным направлением внутреннего контроля должен стать постоянный мониторинг имущественного положения должностных лиц, в том числе на основе выборочного анализа деклараций о доходах и имуществе, принадлежащем должностным лицам на праве собственности, а также анализ стиля жизни тех должностных лиц, в отношении которых имеются жалобы граждан и организаций, негативные публикации в СМИ
3. Обязательное предоставление государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» вводит обязанность ряда государ-
ственных (в том числе и правоохранительных) и муниципальных служащих представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и закрепляет механизм проверки достоверности таких сведений [5]. Закон предусматривает подачу таких деклараций служащими, перечисленными в специальных перечнях, которые еще предстоит разработать. На наш взгляд, в перечне необходимо указывать так называемые «корруп-циогенные должности», что позволит проверять не всех служащих, а именно тех, чья деятельность связана с возможным возникновением конфликта интересов.
Ранее от своего имени подавали декларации, например, государственные гражданские служащие. Однако по данным Генеральной прокуратуры РФ во многих федеральных органах исполнительной власти данное требование не выполнялось. Так, в Рособразовании нарушения допустили 70% сотрудников. Значительные нарушения выявлены также в ряде других министерств и ведомств. По результатам проверок Генеральная прокуратура Российской Федерации предупредила четырех руководителей федеральных органов исполнительной власти и вынесла 18 представлений об устранении таких нарушений [4].
Введение обязательного предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера близких родственников государственных служащих позволит снизить уровень личной заинтересованности государственных служащих при исполнении ими своих служебных обязанностей, увеличить уровень прозрачности государственной службы и усилить контроль за деятельностью государственных служащих со стороны общества и государства в целом.
4. Использование современных технологий, позволяющих получать дополнительную информацию об исполнении должностным лицом своих должностных обязанностей для снижения возможностей кор-
рупционного поведения при исполнении государственных функций (в частности, функций контроля и надзора), а также при предоставлении государственных услуг. В этих целях могут применяться средства видеонаблюдения в местах предоставления государственных услуг, где происходит прием и непосредственное общение с заявителями. В административных регламентах исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг необходимо закрепить возможность личного взаимодействия с заявителем только в определенных местах, оборудованных соответствующими техническими средствами внутреннего контроля без возможности произвольного отключения данных средств.
При назначении на коррупциогенную должность государственный служащий должен быть проинформирован о возможном применении при исполнении им своих должностных обязанностей специальных технических средств контроля.
Однако следует отметить, что использование любых современных технологий может быть осуществлено только в строгом соответствии с законом. Не должны пострадать права гражданина на неприкосновенность частной жизни, на личную, семейную тайну, на тайну переписки, телефонных переговоров (ст. 23 Конституции). Борьба с коррупцией не должна обернуться несоразмерным ограничением личных прав государственных служащих.
5. Установление системы обратной связи с получателями государственных услуг - это одно из направлений контроля за деятельностью государственных служащих является В этой связи в органах власти необходимо проводить анализ публикаций в средствах массовой информации, а также жалоб и обращений граждан на предмет наличия сведений о фактах коррупции и проверку таких фактов. Для нормативного обеспечения процедуры экспертизы жалоб и обращений граждан должны быть разработаны соответствующие административные регламенты их рассмотрения, включающие необходимость направления обращений заявителей, в том числе в комиссию по со-
блюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации, и урегулированию конфликта интересов.
Кроме того, целесообразны создание интерактивного канала взаимодействия с гражданами (Интернет, электронная почта), организация «телефона доверия», определение порядка обработки поступающих сообщений о коррупционных инцидентах в федеральных органах власти, их территориальных органах и организациях подведомственной сети.
Реализация перечисленных мероприятий позволит создать базу для повышения эффективности контроля в системе государственной службы. Поскольку часть мероприятий непосредственно затрагивает права служащих, возникает необходимость обеспечения беспристрастности в деятельности создаваемых структур и доступности информации для общественного контроля. В субъектах Российской Федерации формирование и реализация программ контроля за деятельностью государственных служащих должны осуществляться под контролем федеральных органов.
Библиографический список
1. Зубарев С.М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
2. Зубарев С.М. О толковании понятия «вневедомственный контроль» за соблюдением законодательства о государственной службе // Сб. научн. тр. Российской академии юрид. наук. Вып. 6. В 3 т. Т. 2. М.: Юрист, 2006.
3. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: постатейный / под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чан-нова. М.: ЗАО Юстицинформ, 2006.
4. Ноздрачев А.Ф., Чернобель Г.Т., Чесно-кова М.Д., Болдырев В.Б. Мониторинг реализации Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной граж-
данской службе Российской Федерации» // Законодательство и экономика. 2007. №7.
5. Российская газета от 30 декабря 2008 г. №266.
6. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №31. Ст. 3215.
7. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. №11. Ст. 945.
8. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. №11. Ст. 1280.
9. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. №5. С. 52-66.
SOME PROBLEMS OF IMPROVING THE METHODS OF CONTROL IN THE SYSTEM OF STATE SERVICE OF RUSSIAN FEDERATION
A.S. Telegin, O.A. Ivanova
Perm Branch of the Nizhegorodskaya Academy of the Russian Federation Ministry of Domestic Affairs, 614038, Perm, Vedeneeva st., 100
The article deals with the analysis of problems of improving the methods of control in the system of state service of Russian Federation. The characteristics of measures taken by organs of state power to prevent different violations committed by state officials are given in the article.
Keywords: control in the system of state service
