CC BY
17СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРОКУРОРСКИМ НАДЗОР, ОРГАНЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
УДК 342.56
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК СУДЕБНЫМИ ОРГАНАМИ
Курц Николай Александрович,
кандидат юридических наук, руководитель секретариата председателя Арбитражного суда ВосточноСибирского округа, старший преподаватель кафедры организации и безопасности судебной и правоохранительной деятельности Восточно-Сибирского филиала Российского государственного университета правосудия,
г. Иркутск, E-mail: [email protected]
SOME OF THE ISSUES OF COMBATING CORRUPTION IN PUBLIC PROCUREMENT
JUDICIAL AUTHORITIES
Nikolay Kurts
Candidate of Law Science, Head of the Secretariat of the Chief Judge of the Commercial Court of East Siberian District, Senior Teacher of Chair of the Organization and Safety of Judicial and Law-Enforcement Activity of the East-Siberian Branch
Russian State University of Justice, Irkutsk
АННОТАЦИЯ
Настоящая статья посвящена исследованию вопросов противодействия коррупции при проведении государственных закупок товаров, работ и услуг судами. Автор, анализируя современное нормативное правовое регулирование в данной сфере, приходит к выводу о необходимости антикоррупционных мероприятий на каждом этапе системы государственных закупок. Выдвигаются предложения по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
ABSTRACT
Some issues of fighting corruption in public procurement judiciary. The article is devoted to research of issues of fighting corruption in process of public procurements of goods, works and services by courts. The author analyzes modern legal regulation in this sphere and comes to a conclusion about need of anti-corruption actions at each stage of system of public procurement. There are some suggestions for improvement of the current legislation and practice of its application.
Ключевые слова: государственные закупки; противодействие коррупции; судебные органы.
Keywords: public procurement; fighting corruption; courts.
Коррупция как социальное явление неизменно сопровождала общество во все времена его развития. В этой связи одной из важнейших задач любого государства как формы организации общества является противодействие коррупции и минимизация ущерба, причиняемого коррупционными явлениями. Как известно, основным отечественным нормативным правовым актом, регулирующим правовые
и организационные аспекты борьбы с коррупцией, является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которым основными элементами противодействия коррупции являются её предупреждение (профилактика); выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), а также
минимизация и ликвидации последствии таких правонарушений.
При этом, как отмечается в литературе, указанное деление является условным, поскольку профилактика коррупции осуществляется в том числе и посредством борьбы с коррупционными правонарушениями непреступного характера, а ликвидация последствий коррупции является неотъемлемой частью борьбы с правонарушениями и одновременно выполняет профилактическую функцию [1, с. 38].
Государственные закупки также представляют собой упорядоченную систему, элементами (этапами) которой являются планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), исполнение государственных контрактов. И, как известно, проблема коррупции в данной сфере стоит достаточно остро. Неудивительно, что одной из целей Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе) декларировалось предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере публичных закупок. Кроме того, вступление данного закона в силу сопровождалось и многочисленными комментариями о потенциальном сокращении коррупционных явлений в данной сфере [4; 5].
Заметим, что судебные органы, являясь государственными заказчиками, обладают определенной спецификой. Важнейшая особенность данной группы заключается в том, что суды, выполняя государственную функцию осуществления правосудия и оставаясь беспристрастным арбитром при разрешении споров иных лиц, в том числе контролирующих органов в сфере государственных закупок, априори должны быть свободны от подозрений в нарушении законодательства о государственных закупках, а их должностные лица — от подозрений в коррупции, аффилированно-сти с участниками закупок и т. п.
Между тем правовой режим осуществления судами закупок товаров, работ и услуг по существу ничем не отличается от общего режима, а контроль в отношении соблюдения судами Закона о контрактной системе осуществляет тот же уполномоченный орган, что и в отношении иных заказчиков.
Следует согласиться с высказываемым в науке мнением о наличии в российском зако-
нодательстве презумпции недобросовестности государственного заказчика [10, с. 11], что в отношении судов выглядит крайне необоснованно: государство доверяет судам и лицам, работающим в них, ответственность вершить правосудие, невзирая на вызываемые этим соблазны, однако не считает, что суды могут закупить необходимые для своей деятельности товары, работы, услуги, не прибегнув к коррупционным действиям. Это выглядит еще более странным, учитывая, что судебные органы, не являясь главными распорядителями бюджетных средств, как правило, не заключают многомиллионные контракты, ограничиваясь лишь удовлетворением текущих потребностей, крупнейшими из которых могут быть лишь обслуживание технических систем здания или его уборка.
На неудобства, вызванные в судебной деятельности особенностями контрактной работы, уже обращалось внимание в юридической печати. По справедливому замечанию И. В. Горлова, существующая громоздкая и противоречивая процедура государственных закупок, сопровождаемая усиленным государственным и общественным контролем и, по моему мнению, несоразмерной ответственностью, сама по себе является одной большой проблемой [2, с. 4].
Однако нельзя не признать, что определенные проблемы в сфере государственных закупок возникают и у судов. Нередки и коррупционные проявления в этой сфере, однако проблемы коррупции, как отмечается в науке, связаны не столько с законодательством, его несовершенством или отсутствием правового регулирования, сколько с повсеместным нарушением правовых норм, общим состоянием законности и правопорядка [9]. Совершение коррупционных правонарушений возможно на каждом этапе закупок, в связи с чем противодействие коррупции в судах должно осуществляться также на каждом этапе: при планировании закупок, определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и исполнении контрактов.
В отечественной юридической науке и практике достаточно полно исследованы случаи коррупционных явлений, возникающих на стадии определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). При этом исследованию противодействия коррупции на иных этапах уделено, на наш взгляд, недостаточно внима-
Глаголъ
ПРАВОСУДИЯ
1(11)/2016
ния. Как представляется, умысел на коррупционные действия возникает, прежде всего, на этапе планирования закупок, формирования начальной (максимальной) цены и иных существенных условий контрактов. В частности, параметры закупки планируются уже с учетом таких коррупциогенных факторов, как неверно выбранный способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), умышленное завышение либо занижение начальной (максимальной) цены контракта, нереалистичные сроки исполнения контракта.
Вместе с тем широко распространенный способ установления начальной (максимальной) цены контракта не на основе изучения (анализа) рынка, а в зависимости от выделенных лимитов бюджетного финансирования, на наш взгляд, не может рассматриваться как коррупционный фактор. Правила ч. 2 ст. 72, ч. 5 ст. 171 Бюджетного кодекса РФ предусматривают возможность заключения и исполнения государственных контрактов лишь в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств. Между тем исследователи коррупции в сфере публичных закупок, утверждающие о корруп-циогенности установления зависимости цены контракта от лимитов бюджетных обязательств, как правило, допускают, что начальная цена контракта вследствие этого может только увеличиться. При этом в расчет не берется тот факт, что в результате анализа рынка начальная (максимальная) цена контракта может превысить выделенные лимиты и заключение контракта в данном случае будет неправомерным (что при определенных обстоятельствах может свидетельствовать о коррупции).
Кроме того, Закон о контрактной системе содержит лишь общие по своему характеру нормы о применении тех или иных методов ценообразования в государственных закупках. Полностью же данный вопрос регулируется Методическими рекомендациями по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденными приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. № 567. Заметим, что указанные рекомендации не имеют обязательного характера и лишь рекомендованы к использованию заказчиками.
Одним из основных антикоррупционных механизмов Закона о контрактной системе яв-
ляется нормативно установленный запрет на проведение переговоров заказчиком, членами комиссий по осуществлению закупок с участником закупки в отношении их заявок до выявления победителя процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Данная норма является одним из основных элементов института предотвращения и урегулирования конфликта интересов, что в свою очередь активно используется судами при осуществлении ими своей основной функции — отправления правосудия.
Между тем законодатель, сам того не желая, уже заложил угрозу конфликта интересов в действующий механизм публичных закупок. Так, роль оператора электронной площадки, являющейся ключевой при проведении электронных торгов, исполняют коммерческие организации, зачастую тесно связанные с потенциальными участниками закупок: банками, предприятиями и т. д. В науке уже отмечалось, что наличие фактических отношений аффи-лированности между операторами электронных площадок и банками при проведении электронных аукционов обуславливает возможность недобросовестных действий указанных лиц [10, с. 9]. Данная ситуация приобретает особую важность в связи с необходимостью учитывать тот факт, что аффилированный с оператором электронной площадки банк либо иная организация может быть участником судопроизводства, что создает реальную возможность конфликта интересов в деятельности оператора. В этой связи особую актуальность приобретает необходимость предотвращения указанного конфликта имеющимися в распоряжении суда средствами.
Таким образом, противодействие коррупции в сфере государственных закупок должно осуществляться на всех стадиях, начиная с их планирования и до окончательного исполнения соответствующего контракта. Нормы Закона о контрактной системе уже содержат в себе ряд мер, направленных на профилактику и борьбу с коррупцией. При этом основой противодействия коррупции в данной сфере, на наш взгляд, является, прежде всего, деятельность заказчиков и их должностных лиц.
Как справедливо отмечается в литературе, с созданием контрактной системы деятельность в области госзакупок существенно усложнилась и стала узкопрофессиональной. При этом эффективность деятельности заказ-
чика в сфере закупок напрямую зависит от эффективности регулирования кадрового обеспечения управления в данной сфере, в том числе количества занятых специалистов, уровня их квалификации и материального обеспечения [3, с. 152; 7, с. 12]. В настоящее время представителями заказчика в сфере закупочной деятельности являются, прежде всего, члены контрактной службы заказчика (контрактный управляющий), члены комиссии по осуществлению закупок, должностные лица заказчика, уполномоченные на совершение действий по заключению, изменению, расторжению контрактов (как правило, руководитель заказчика). В определенных случаях для приемки поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги, результатов отдельного этапа исполнения контракта заказчиком может создаваться приемочная комиссия, члены которой также являются представителями заказчика в контрактной системе.
Следует заметить, что указанные лица, как правило, являются государственными служащими, следовательно, на них распространяется правовой механизм противодействия коррупции, установленный Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в частности соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены указанным законом и другими федеральными законами.
Как отмечается в отраслевой литературе, в основе поведения государственного служащего лежит фактор непосредственных действий по исполнению должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом. Отклонение при осуществлении своих полномочий от положений должностного регламента может способствовать совершению коррупционных правонарушений, а также являться признаком коррупционного поведения [8].
Таким образом, важнейшим элементом системы противодействия коррупции в сфере государственных закупок выступает закрепление соответствующих антикоррупционных положений в должностных регламентах государственных служащих, участвующих в закупках. Такие нормы также могут содержаться и в локальных актах заказчика, регламентирующих правовой статус контрактной службы, комиссии по осуществле-
нию закупок и приемочной комиссии. Иными антикоррупционными технологиями могут выступать профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации лиц, участвующих в закупочной деятельности суда; их антикоррупционное обучение и воспитание; осуществление контроля за их доходами и расходами, а также принятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов в сфере закупок.
Большинство из данных технологий направлено на формирование группы профессиональных участников закупочного процесса, представляющих государственного заказчика. Однако в связи с ограниченными человеческими и материальными ресурсами заказчиков, особенно в условиях экономического кризиса, создание указанной страты вызывает у судов значительные практические затруднения.
В этой связи нельзя согласиться с высказываемым в печати мнением, что в положениях ст. 26 Закона о контрактной системе содержится определенная доля коррупциогенности, поскольку централизация закупок приведет к использованию данной деятельности в корыстных целях [6, с. 49]. На самом деле широта дискреционных полномочий (основной кор-рупциогенный фактор) должностных лиц централизованного заказчика ограничена нуждами конечных получателей товаров, работ и услуг, выраженных в планах и планах-графиках закупок. Таким образом, указанные должностные лица не будут вправе нарушить утвержденные планы и планы-графики. Коррупционные мотивы в поведении данных лиц в процессе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) зависят не от централизации закупок, а непосредственно от уровня их правосознания.
В качестве итога отметим, что вопросы противодействия коррупции в сфере публичных закупок пользуются повышенным вниманием государственных деятелей и общественности: создан фундамент правовых норм, наработан значительный массив практики их применения. Вместе с тем представляется, что проблемы противодействия коррупции при осуществлении закупок судебными органами, равно как и иные вопросы государственных закупок для нужд судов, должны рассматриваться обособленно, с учетом требований особого статуса судебных органов, разделения властей и независимости судов. Данные требо-
Глагол Ъ
ПРАВОСУДИЯ
1(11)/2016
вания возможно учесть лишь при создании специального правового режима осуществления судами государственных закупок.
Список литературы
1. Акопджанова М. О. Прокурорский надзор в сфере эффективности применения Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Гос. власть и мест. самоуправление. - 2014. - № 3. - С. 37-41.
2. Бабкин А. И. Интервью с администратором Арбитражного суда Красноярского края, государственным советником юстиции Российской Федерации 1 класса Игорем Викторовичем Горловым // Администратор суда. - 2015. - № 3. - С. 3-5.
3. Белов В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование / В. Е. Белов. - М. : Норма, Инфра-М, 2011. - 304 с.
4. Воронина Ю. По откату молотком // Рос. газ. - 2013. - 9 апр.
5. Гатаулина Л. Ф. Торги как способ заключения государственного и муниципального контракта // Конкурент. право. - 2014. - № 2. - С. 40-43.
6. Гладких В. И. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок: старые и новые подходы / В. И. Гладких, В. Г. Старовойтов // Рос. юстиция. - 2013. - № 9. - С. 47-50.
7. Кикавец В. В. Административно-правовое регулирование государственного заказа в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В. В. Кикавец. - М., 2010. - 27 с.
8. Памятка об ограничениях, запретах, требованиях к служебному поведению и предупреждению коррупционных правонарушений, связанных с прохождением федеральной государственной гражданской службы в Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации [Электронный ресурс]. - URL: www.rosmintrud.ru/ministry/ anticorrup-tion/Methods/archive/5/pamyatka_Mintrud.doc.
9. Примак Т. К. Проблемы правового регулирования отношений по обеспечению государственных нужд в свете принятия нового законодательства // Вестн. БФУ им. И. Канта. - 2013. - № 9. - С. 37-42.
10. Тасалов Ф. А. Отношения по размещению и исполнению государственного заказа: особенности гражданско-правового регулирования (на примере Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Ф. А. Тасалов. - М., 2013. - 23 с.
