CC BY
126УДК 347.83
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ СРЕДСТВ МАССОВОЙ
ИНФОРМАЦИИ
(по материалам аналитической справки на Закон РК «О средствах массовой информации»
Таукибаева Шынар Жылкыбаевна
Ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства Республики Казахстан, к.и.н., PhD; г. Астана, Республика Казахстан; e-mail: shynar_68@mail.ru
Ключевые слова: средств массовой информации; материалы аналитической справки; правовой мониторинг; права и обязанности журналиста; создание и деятельность Фонда; зарубежный опыт; закрепление гражданских и политических гарантии деятельности журналиста.
Аннотация. Данная статья выполнена по результатам мониторинга на Закон РК «О средствах массовой информации». В представленной статье автором выносятся на обсуждение некоторые положения, полученные по итогам правового мониторинга.
Наиболее актуальными являются вопросы, касающиеся закрепления прав и обязанностей журналиста, создания и деятельности Фонда для СМИ.
Автором отмечается необходимость закрепления гражданских и политических гарантии деятельности журналиста.
Анализ ситуации в медиасфере и изучение зарубежного опыта позволило определить тенденции развития средств массовой информации в современных условиях.
Таким образом, полагаем, что прежде всего следует делать ориентир на информационные потребности аудитории, а не на идеологические установки государства. Указанное в дальнейшем обеспечит создание условий для перехода к информационному обществу.
В ходе проведенного мониторинга автором выявлены некоторые пробелы и вносятся предложения по их устранению.
букаралык аппарат куралдары саласындагы
ЦУЦЬЩТЫК; РЕТТЕУДЩ КЕИБ1Р МЭСЕЛЕЛЕР1
(«Буцаралыц ацпарат цуралдары туралы» ЦР Зацына талдамалыц аныцтама материалдары бойынша)
Шынар Жылцыбайцызы Таукебаева
Казацстан Республикасы Зацнама институтыныц Куцыцтыц мониторинг орталыгыныц жетекшi гылыми цызметкерi, т.г.к., PhD; Астана ц., Казахстан Республикасы; e-mail: shynar_68@mail.ru
ТYйiн свздер: буцаралыц ацпарат цуралдары; талдамалыц аныцтама материалдары; цуцыцтыц мониторинг; журналистщ цуцыцтары мен мтдеттерг; Кор цуру жэне оныц цызметг; шетел тэжгрибеЫ; журналист цызметшц азаматтыц жэне саяси кепглдгктерг.
Аннотация. Бул мацала «Буцаралыц ацпарат цуралдары туралы» КР Зацына мониторинг нэтижелерi бойынша жазылган. Мацалада цуцыцтыц мониторинг цорытындысы бойынша алынган кейбгр ережелер талцылауга шыгарылады.
БАК ушт Кор цуру жэне оныц цызметг, цуцыцтарды бекгту жэне журналистщ мтдеттерте цатысты мэселелер анагурлым взектi болып табылады.
Автор журналист цызметшц азаматтыц жэне саяси кеп1лд1ктер1н бекгту цажетттн атап втедг.
Казiргi жагдайларда медиасаласындагы ахуалдар жэне шетел тэжгрибест зерделеу буцаралыц ацпарат цуралдарын дамыту тенденцияларын айцындауга мумктдж бередi.
Осылайша бэрiнен бурын, мемлекеттщ иделогиялыц устанымына емес,аудиторияныц ацпараттыц цажетттне багдар жасалуы тшс деп санаймыз. Аталгандар будан эрг ацпараттыц цогамга ауысуга жагдайлар жасауды цамтамасыз етед1.
Журггзтген мониторинг барысында автор олцылыцтарды аныцтап, оларды жою бойынша усыныстарды атап втедг.
К,¥цьщтьщ мониторинг
ISSUES OF LEGAL REGULATION OF MASS MEDIA
(Based on the analytical reference to the Law of the Republic of Kazakhstan «On Mass Media»)
Taukibaeva Shynar Zhylkibaevna
Leading Researcher of the Center of legal monitoring of Legislation
Institute of the Republic of Kazakhstan, Candidate of Historical Sciences, PhD;
Astana, Republic of Kazakhstan; e-mail: shynar_68@mail.ru
Keywords: mass media; analytical reference; legal monitoring; rights and duties of the journalist; creation and operation of the Fund, foreign experience; consolidate civil and political guarantees of the journalist's activity.
Abstract. This article is based on the monitoring results for the Law of RK «On Mass Media». In the presented article some provisions received on the basis of the results of legal monitoring are being discussed.
The most pressing issues are the securing of the rights and duties of the journalist, the creation and operation of the Fund for the media.
The author notes the need to consolidate civil and political guarantees of the journalist's activity.
Analysis of the situation in the media sphere, and the study of foreign experience allowed to determine the trends in the development of the media in modern conditions.
Thus, we suppose that, first of all, we should focus on the information needs of the audience, and not on the ideological guidelines of the state. This will ensure the creation of conditions for the transition to an information society.
During the monitoring, the author identified some gaps and made proposals for their elimination.
В соответствии с Концепцией правовой политики1, составной частью правовой политики является правовое регулирование научной и образовательной деятельности, которое является важным условием обеспечения индустриально-инновационного развития страны, повышения ее интеллектуального потенциала. В рамках научно-образовательной деятельности вопросы правовой культуры, а именно вопросы правового образования, правовой пропаганды выступают основными направлениями правовой политики. Расширение объемов и повышение качество правовой пропаганды среди населения предусматривается через средства массовой информации. Таким образом, именно средствам массовой информации отводится значительная роль в популяризации и продвижении государственной политики.
Вместе с тем, средства массовой информации представляют самостоятельную «четвертую власть» (Fourth Estate), определяющую саму прессу, и её влияние в социуме.
В настоящей статье, нами предпринята попытка рассмотрения специального нормативного правового акта, регулирующего общественные отношения в области средств массовой информации в вышеуказанных
двух аспектах.
Государственная программа «Информационный Казахстан - 2020»2 и план ее реализации являются основными документами, отражающими политику в сфере поддержки, развития и финансирования средств массовой информации. Программа была утверждена Указом Президента РК в январе 2013 года и разделена на два периода реализации 2013-2017 гг. и 2018-2020 годы. Исполнителем Программы в настоящий момент является Комитет государственного контроля в области связи, информатизации и средств массовой информации Министерства информации и коммуникации РК.
Одним из важных целевых индикаторов в соответствии с Программой является достижение Казахстаном в 2020 году 35 позиции в рейтинге Doing Business Всемирного банка3. При этом основной целью является создание условий для перехода к информационному обществу. В рамках создания условий для перехода к информационному обществу развития отечественного информационного пространства предполагается к 2020 году увеличить плотность пользователей Интернета на 100 жителей - на 75%; охватить население цифровым эфирным телевещанием и
1 Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» //http://adilet.zan.kz/rus•/docs•/U090000858_#z2
2 http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1300000464
3 http://egovkz/cms/ru/articles/doing_business_2016
государственными радиоканалами в FM диапазоне «Казахское радио» и «Шалкар» - на 95%. При этом количество доступных отечественных средств массовой информации на территории Республики в 2020 году намечено - 2280, доля населения, удовлетворяющая основные информационные потребности за счет отечественных СМИ - 53%.
Следует отметить, что задача развития отечественного информационного пространства включает такие направления, как развитие информационно-коммуникационных технологий в сфере культуры, модернизация отечественных СМИ, стимулирование производства отечественного информационного контента и информационное сопровождение деятельности государства.
Значительная роль отводится технической модернизации отечественных СМИ, предусматривающее внедрение эфирного цифрового телевидения, развитие производственной инфраструктуры, использование современных технологий и применение безленточного производства телевизионных программ, создание цифрового архива, развитие медийной инфраструктуры.
Кроме того, в части расширения географии распространения отечественных СМИ предполагается развитие спутниковой сети вещания, расширение взаимодействия электронных СМИ со спутниковыми операторами, он-лайн присутствие гостелеканалов и печатных СМИ в сети Интернет, создание условий для выхода в сеть негосударственных традиционных СМИ.
По вопросу повышения конкурентоспособности казахстанских СМИ предусматривается позиционирование одного гостелеканала как поставщика эксклюзивных материалов, развитие формата HD, развитие современных печатных технологий, развитие зарубежных корпунктов, пересмотр структуры и штатного расписания гос-СМИ для активизации интернет-редакций, пересмотр концепции функционирования интернет-ресурсов гос-СМИ) и повышение квалификации сотрудников в сфере информационной политики и т.д.
В соответствии с Программой, модернизация отечественных средств массовой информации является важным его направлением. Сфера СМИ должна работать на основе четких стандартов национального Кодекса журналистской этики, а также юридических норм, ограждающих потребителя от искаженной и недостоверной информации.
Вышеуказанное является основным ориентиром развития и совершенствования средств массовой информации в Казахстане на современном этапе.
Настоящая статья затрагивает лишь некоторые вопросы, выявленные в ходе проведенного анализа на Закон РК от 23 июля 1999 года № 451-1 «О средствах массовой информации»4. С полным текстом аналитической справки можно ознакомиться в Сборнике аналитических справок5
Комитет министров Совета Европы в 2011 году на1121-ом заседании постоянных представителей министров, сделал государствам-членам Совета Европы рекомендации «О новом понятии СМИ»6.
Европейские исследователи вводят понятие «медийная экосистема» и предлагают критерии для определения, какие именно информационные площадки являются в настоящее время средствами массовой информации. Указанная информация предполагает новое определение понятия средств массовой информации. В этой связи, учитывая возможности современных средств массовой информации в процессе взаимодействия и взаимовлияния, следует в нормативном правовом акте использовать формулировки и понятия соответствующие современному уровню развития информационных коммуникаций. Безусловно, это в первую очередь относится к определению значения понятия «средства массовой информации».
В указанной рекомендации дается новое широкое понятие средств массовой информации, которое включает всех участников, связанных с производством и распространением, среди потенциально большого количества людей, контента (например, информации, анализа, комментариев, мнений, образования культуры, искусства и досуга в печатной аудио, визуальной, аудиовизуальной или иной форме) и способы применения, которые направлены на то, чтобы содействовать интерактивным массовым коммуникациям (например, в социальных сетях) или другой основанной на контенте широкомасштабной интерактивной деятельности (например, игры в режиме» он -лайн»), при этом сохраняя (во всех этих случаях) редакционный контроль или надзор над контентом.
В целом, медийная экосистема, как система коммуникационных технологий рассматривается в контексте социума и культуры. Развитие информационно-комму-
4 http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z990000451_
5 См. Сборник аналитических справок по результатам правового мониторинга (2-квартал 2017 г.)-Астана: ГУ «Институт законодательства РК », 2017. -354с. (281)
6 http://medialaw. asia/wp-content/uploads/2012/05/
никационных технологии и их применение в массовых коммуникациях привело к значительным изменениям в медийной экосистеме.
Итак, медийная экосистема в широком смысле охватывает всех участников и факторы, взаимодействие которых позволяет средствам массовой информации функционировать и выполнять свою роль в обществе. Последнее содействовало возникновению новых возможностей для распространения контента в широком масштабе. Более того, указанное позволило это сделать при значительно низкой цене и при меньшем уровне технических и профессиональных требований. К тому же, новые формы способствовали введению беспрецедентных уровней взаимодействия и участия пользователей. Кроме того, возникла возможность участия пользователей в творческом процессе и в распространении информации контента, что позволило стереть границы между государственными и частными формами коммуникаций.
На основании вышеизложенного, полагаем, что для формирования единого пространства в медиа-сфере, следует учесть изменения, происходящие в современной информационно-коммуникационной среде. В этой связи, уполномоченному органу необходимо провести работу на соответствия положений действующего Закона новым требованиям в сфере развития средств массовой информации.
В процессе проведения мониторинга Закона на наличие не эффективно реализуемой нормы, нами обращено внимание на следующее.
Статьи 20 и 21 рассматриваемого Закона регулируют права и обязанности журналиста. В общей сложности, права предусматривают объем предоставленных действий журналисту в пределах осуществления своей профессиональной деятельности. Тогда как обязанности определяют конкретные и обязательные действия, связанные с профессиональной деятельностью журналиста.
Так, статья 20 Закона закрепляет право: получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие государственные секреты (пп. 5); проверять достоверность получаемой информации (пп. 6); обращаться к специалистам при проверке полученных информационных материалов (пп. 7).
По нашему мнению, проверять достоверность получаемой информации, не может выступать правом журналиста.
Действующая редакция ст. 21, а именно подпункт 2) содержит норму, согласно которой журналист обязан не распространять информацию, не соответствующую действительности. Кроме того, обязанность не распространять информацию, не соответствующую действительности предполагает соблюдение морально-этических принципов и норм профессиональной деятельности журналиста и работника средств массовой информации. Согласно Кодексу этики журналиста7, нормы профессиональной деятельности предусматривают учет полного спектра мнений по тому или иному вопросу и передачу только той информации, в достоверности которого он убежден.
Вместе с тем, для исполнения рассматриваемой обязанности, нормативно закреплены права получать доступ к необходимым документам и материалам, а также обращаться к специалистам при проверке полученной информации. Полагаем указанные права достаточными для установления достоверности полученной информации. К тому же, проверять достоверность получаемой информации ни в коем образе не выступает, как право, скорее это обязанность журналиста.
В этой связи, предлагаем в статье 20 исключить право проверять достоверность получаемой информации, как неэффективно реализуемую норму Закона (пп.6).
Также в рамках проведенного правового мониторинга (Закона), выявлена норма, которая не реализована до настоящего момента, точнее отсутствует механизм ее реализации. Так, ст.13-1 Закона, предусматривает создание Фонда, который:
1) реализует проекты по обучению и повышению квалификации казахстанских журналистов;
2) организует и проводит республиканские и региональные форумы;
3) реализует государственный социальный заказ в области информации;
4) выделяет гранты молодым журналистам на стажировку в ведущих мировых средствах массовой информации;
5) участвует в определении кадровой потребности в сфере журналистики и формировании учебных программ факультетов журналистики казахстанских высших учебных заведений;
6) проводит исследования в области масс-медиа;
7) реализует проекты, направленные на продвижение Казахстана на международной арене;
8) осуществляет продвижение инфор-
https://www. zakon.kz/4748513-kodeks-jetiki-zhurnalista
мационной культуры среди детей;
9) выделяет гранты на реализацию социальных медиапроектов.
Следует отметить, что рассматриваемая статья (ст.13-1) первоначально Законом Республики Казахстан от 29 марта 2016 года № 479-У «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам сокращения разрешительных документов и упрощения разрешительных процедур»8 была принята в нижеследующей редакции.
«Фонд:
1) размещает в средствах массовой информации государственный заказ по проведению государственной информационной политики, государственных имиджевых проектов во всех сферах экономики на республиканском уровне в порядке, установленном уполномоченным органом;
2) осуществляет сбор, обработку и анализ информации о реализации государственного заказа по проведению государственной информационной политики, государственных имиджевых проектов во всех сферах экономики на республиканском уровне, при необходимости с привлечением независимых экспертов;
3) вносит предложения в уполномоченный орган по совершенствованию механизмов размещения государственного заказа по проведению государственной информационной политики, государственных имиджевых проектов во всех сферах экономики на республиканском уровне;
4) представляет ежегодный отчет о результатах своей деятельности в уполномоченный орган в установленном им порядке, а также размещает его на своем интернет-ресурсе.».
Анализ редакции указанных двух вариантов показал, расширение функции создаваемого Фонда. Если первоначально деятельность Фонда была связана с организацией и реализацией государственного заказа по проведению государственной информационной политики, то теперь в компетенцию Фонда входит как реализация проектов по обучению и проведению форумов, так и выделение грантов на стажировку и реализацию социальных медиапроектов.
Согласно пп. 10-1) ст. 1 Закона «фонд -некоммерческая организация в форме акционерного общества, занимающаяся реализацией проектов, направленных на поддержку
средств массовой информации и способствование росту профессионализма казахстанских журналистов (далее - Фонд)».
Рассматриваемый Закон излагает лишь общие функции Фонда, что исключает прозрачность его деятельности.
Возможно, предположить, что Фонд будет создаваться по аналогии с Оператором, аккумулирующий все финансовые средства по социальным проектам и социальным программам независимо от источника финансирования в рамках госсоцзаказа. При этом следует заметить, что социальные ме-диапроекты , в том числе государственный социальный заказ в области информации также реализуется через Оператора (пп.1) ст.5 Закона о госсоцзаказе9). Следовательно, не исключается двойное финансирование.
Более того, следует учесть, что государственная политика в сфере формирования информационного пространства подвергается постоянной критике со стороны неправительственных организаций и профессионального сообщества. Критика касается, прежде всего, отсутствия четких результатов от расходов государственного бюджета, предоставляемого для поддержки информационного пространств, а также способов измерения данных результатов. Также недостаточно взаимосвязи между целевыми индикаторами Программы и реально финансируемыми мероприятиями10.
К вышеуказанному добавим проблему отсутствия прозрачности при проведении тендеров и получения государственного заказа непрофильными компаниями, зачастую специализирующихся на вопросах торговли, строительства; недостаточно информации об итогах реализации программы на ежегодной основе. Здесь же следует сказать о громких уголовных делах, связанных с исполнением государственного заказа в информационной сфере.
В список критических замечаний также входит и, вопрос о характере финансирования. Практика предоставления прямой поддержки тем или иными, чаще всего, государственным и лояльным к органам власти СМИ носит в некоторой степени дискриминационный характер в отношении тех, кто государственной поддержки не получает.
Беря во внимание неоднозначное отношение общественности к государственной информационной политике. Следует
8 http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1600000479M92
9 О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан. Закон Республики Казахстан от 12 апреля 2005 года N 36//http://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z050000036_.
10 lmc.kz/kz/baza/goszakaz/item
уделить особое значение вопросам целесообразности создания Фонда. По нашему мнению, потребуется более детальная регламентация деятельности Фонда и приведении ее в соответствии с реализацией государственного социального заказа через единого Оператора.
Общий анализ ситуации в медиасфере показал следующее. В Казахстане газеты и телеканалы существуют за счет государственной поддержки, которое, в свою очередь, формирует редакционную политику. Большая часть представителей медиасфе-ры считает, что система государственного финансирования прессы является эффективным инструментом поддержки прессы в Казахстане.
В ходе реализации в Казахстане (2010 г.) программы по субсидированию масс-медиа были объединены несколько источников финансирования проправительственных изданий. Таким образом, за счет средств указанной программы покрывались расходы государственных средств массовой информации, а частные средства массовой информации продолжали участвовать в финансировании по конкурсу. В связи с чем, государственная программа призванная содействовать развитию средств массовой информации, на практике стало механизмом по стимулированию положительного освещения текущих событий в средствах массовой информации.
По мнению некоторых экспертов11, практическая реализация государственной программы приводит к искажению меди-арынка, поддерживая средства массовой информации, которые при рыночных условиях не смогли бы конкурировать.
В современных условиях, следует, прежде всего, делать ориентир на информационные потребности аудитории, а не на идеологические установки государства. Именно данное положение в дальнейшем обеспечит создание условий для перехода к информационному обществу
В продолжении отметим, что проведенный анализ международного законодательства показал, что в большинстве демократических государств, пресса имеет привилегии, которых не имеют обычные граждане. Эти привилегии включают защиту от обвинений в клевете или разглашении тайн, доступ к информации, приоритетный доступ на заседания судов, представитель-
ских органов власти, правительственные брифинги и прочие дополнительные гражданские и политические гарантии их деятельности. При этом, права определены специальным законом или традициями.
Безусловно, действующее национальное законодательство закрепляет некоторые нормы аналогичного характера (ст. ст.20-26 Закона), однако в ней не регламентированы правовые гарантии профессиональной деятельности (журналиста). Предлагаем Закон дополнить нормой, гарантирующей профессиональную деятельность, неприкосновенность журналиста. Следует также прописать государственные гарантии свободного получения и распространения информации, обеспечения защиты журналиста при осуществлении им профессиональной деятельности. Кроме того, предлагаем установить запрет на вмешательство в профессиональную деятельность журналиста, требование от него каких-либо сведений, полученных при исполнении профессиональных обязанностей.
В правах журналиста, необходимо дополнительно закрепить нормы, обеспечивающие его деятельность. Так, например, право на ведение журналистского расследования. Право на возможность отказаться от данного ему средством массовой информации поручения, если оно связано с нарушением закона, не подписывать подготовленное им сообщение или материал, содержание которого, по его мнению, искажено в процессе редактирования и т.д.
Средства массовой информации являются важным общественным институтом в любом демократическом государстве. И здесь важна роль государства, призванная защищать средства массовой информации и обеспечивать их деятельность, создавая условия. При этом средства массовой информации следует рассматривать, как необходимый и основной общественный институт по реализации права граждан на свободу слова, получения и распространения информации. В демократическом обществе журналиста следует характеризовать как лицо, преследующее общественно полезные цели. И соответственно, нормативно закрепить гарантии, предоставляемые государством для защиты прав журналиста.
11 http://russian.eurasianet.org/node/63071
