CC BY
0
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ МИГРАЦИОННЫХ
ОТНОШЕНИЙ
А.К. Чекирова, старший преподаватель
Кыргызский национальный университет имени Жусупа Баласагына (Кыргызстан, г. Бишкек)
DOI:10.24412/2500-1000-2024-8-1-181-185
Аннотация. В статье автор рассматривает правовые вопросы правового регулирования работы органов государственного управления в сфере миграции. В ходе исследования был проведен институциональный анализ системы управления миграцией. Представлены рекомендации по совершенствованию всех механизмов государственного управления в сфере миграции. По результатам исследования выявлены наиболее актуальные проблемы реализации миграционной политики.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, мигрант, государственное управление, государственные органы.
Миграция - это динамичный процесс, который постоянно меняется в зависимости от внешних и внутренних условий. Основной целью миграционной политики Кыргызстана является стабилизация миграционных процессов посредством реализации государственных программ, направленных на смягчение негативных факторов, вызывающих и сопровождающих миграцию, а также создание условий для максимальной реализации миграционного потенциала на благо населения.
На международном уровне в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН говорится, что «миграция оказывает весьма разное и порой неожиданное воздействие на наши страны, местных жителей, самих мигрантов и их семьи» [1]. В самом общем виде миграция определяется как «временное или постоянное перемещение населения из постоянного места жительства». Международная миграция происходит путем пересечения государственных границ» [2, с. 25]. Это определение охватывает как внутреннюю, так и международную миграцию и подчеркивает междисциплинарный характер этого явления.
Миграция является предметом исследования такой науки, как юриспруденция, с точки зрения правового определения основных категорий, регулирования правового статуса мигрантов, выявления и предотвращения противоправных дей-
ствий в сфере миграции. Миграция по отраслям регулируется такими областями права, как международное право, конституционное право, консульское право, административное право, трудовое право и уголовное право.
В юридической литературе миграция рассматривается как вид территориальной мобильности населения и неразрывно связана с такими юридическими фактами, как пересечение государственной границы или изменение места жительства человека. Этот подход четко отражает две особенности: смену государства т.е. территориальное перемещение через государственные границы и временной критерий. Временной критерий имеет оценочный характер. Также, по мнению А.Н. Жеребцова, признаком смены государства, то есть регионального перемещения людей через государственную границу, миграционные процессы можно назвать динамичными, поэтому сама миграция может проходить определенные этапы [3, с. 14].
Тенденция мировой глобализации также является фактором, активизирующим миграционные процессы. Проблема миграции стала настолько актуальной для современных стран, что ведущие международные организации и научное сообщество начали активные исследования с целью упорядочения и регулирования миграционных процессов.
Следует отметить, что вопросы регулирования миграционных процессов имеют общегосударственное значение, следовательно, основные полномочия в области правового регулирования данных правоотношений возлагаются на органы государственного управления.
Орган государственного управления выступает соответствующим основным инструментом регулирования миграционной политики, осуществляет основные полномочия по реализации государственной политики в сфере миграции. Следует отметить, что такое управление, осуществляемое государственными органами, не означает полного и всестороннего контроля над всеми сторонами жизни обоих участников миграционных процессов. Важно понимать, что миграция - это, прежде всего, тип социального процесса, включающий в себя комплекс взаимосвязей культурного порядка, находящихся вне власти как формальных, так и реальных организационных основ индивидов и местных сообществ.
Основные направления соответствующей политики в области миграции в Кыргызской Республике определяются главой государства - Президентом Кыргызской Республики. Правовое регулирование вопросов миграции осуществляется высшим законодательным и представительным органом государства - Жогорку Кенешем Кыргызской Республики с учетом его специальной компетенции.
5 мая 2021 года Президент Кыргызской Республики подписал Закон Кыргызской Республики № 59 «О Конституции Кыргызской Республики», принятой на референдуме 11 апреля 2021 года. На основании этого закона Правительство Кыргызской Республики было признано ушедшим в отставку в связи со вступлением в силу Конституции. Президент также подписал Указ № 114 «О Кабинете Министров Кыргызской Республики» от 5 мая 2021 года.
Этим указом Правительство Кыргызской Республики было преобразовано в Кабинет Министров Кыргызской Республики. Указом также определена структура и состав Кабинета Министров Кыргызской Республики.
Согласно этому Указу, Государственная миграционная служба при Правительстве Кыргызской Республики была упразднена, ее представительство в РФ закрыто, а ее сотрудники переведены в Посольство Кыргызской Республики в РФ. Функции по формированию и реализации миграционной политики были переданы Департаменту внешней миграции Министерства иностранных дел КР.
В настоящее время новым уполномоченным органом по вопросам миграции, борьбы с торговлей людьми, а также по работе с беженцами и вынужденными переселенцами стало Министерство труда, социального обеспечения и миграции КР. Существенные изменения были внесены в Министерство труда и социальной защиты КР, им были предоставлены обширные полномочия в сфере миграции, которые были возложены на них с упразднением миграционной службы.
Согласно пункту 1 Положения о Министерстве труда, социального обеспечения и миграции Кыргызской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров КР от 15 ноября 2021 года № 252 Министерство труда, социального обеспечения и миграции Кыргызской Республики является государственным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по разработке и реализации государственной политики в сфере миграции, включая вопросы иммигрантов, этнических кыргызов и беженцев, а также жертв торговли людьми, в рамках законодательства Кыргызской Республики в сфере предупреждения и борьбы с торговлей людьми [4].
В структуре министерства создано главное управление по подготовке решений по вопросам миграции. В структуре управлении созданы отделы, занимающиеся миграционной политикой, беженцами и кайрылманами, иностранными гражданами и диаспорами.
По нашему мнению, упразднение миграционной службы и передача соответствующих функций структурам министерства стала началом нового этапа миграционной политики. Так, с 2021 года поток миграции с территории Пакистана, Индии в Кыргызской Республике значительно
увеличился, однако ограниченность правовых и институциональных инструментов не позволила министерству эффективно решать миграционные проблемы.
Следует также обратить внимание на ограниченную компетенцию Министерства труда, социальной защиты и миграции КР в розыске и задержании нелегальных мигрантов, подлежащих административному преследованию или депортации. Отсутствие соответствующей необходимой компетенции Министерства создало необходимость обращения за помощью к МВД КР и другим правоохранительным органам, что снизило эффективность принятия решений и не способствовало эффективности работы Министерства.
Необходимо воздержаться от повторения контрольных полномочий органов по оценке законности режима въезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Кыргызстана.
Таким образом, государственное управление в сфере миграции - это административная работа органов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать миграционные процессы. В свою очередь, реализация политики в сфере миграции охватывается процессом участия компетентных структур исполнительной власти в реализации политической воли (в том числе на основе документов программно-целевого планирования). Процессы социального взаимодействия в сфере миграции обуславливаются существенными обязательствами, основанными на государственных нормах и правовых актах в этой сфере.
Основными задачами обеспечения национальной безопасности в сфере миграции являются обеспечение безопасности личности, безопасности всего общества, а также обеспечение безопасности самого государства.
В некоторой степени это усложняет процесс разграничения полномочий между органами власти по вопросам правового регулирования миграционных отношений. Конституция Кыргызской Республики даже в самой общей форме регулирует вопросы, связанные с установлением правовых форм, на основе которых разграничиваются не только предметы ведения, но и
полномочий, и благодаря которым вводится в действие сам механизм разграничения полномочий. К сожалению, распределение полномочий в сфере регулирования миграционных отношений между органами власти пока не получило системного законодательного оформления. Неполнота решения данной проблемы обусловлена отсутствием закона, устанавливающего систему в сфере миграции, который мог бы обеспечить общее разграничение полномочий в сфере миграции.
Учитывая, что большая часть отношений в сфере миграционного законодательства относится к вопросам государственного значения, основные полномочия в сфере регулирования миграционных отношений возложены на государственные органы. Это основная нормотворческая деятельность в этой сфере, обеспечение реализации правовых норм, выполнение государственных обязанностей перед мигрантами как основными участниками миграционных отношений, защита их прав и свобод судебными и иными законными способами.
Законы Кыргызской Республики в сфере управления миграцией достаточно эффективны, отражают базовую структуру правовой системы государства и в основном направлены на защиту и продвижение прав кыргызских трудовых мигрантов за рубежом.
Кыргызстан ратифицировал множество международных правовых актов, что позволяет ему интегрировать международные правовые стандарты в национальное законодательство. Среди этих документов -Конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Эта Конвенция обязывает ратифицировавшие ее страны активно защищать права трудовых мигрантов, в том числе собирать информацию о возникающих проблемах, анализировать их и реагировать на все нарушения Конвенции ООН.
Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников Содружества независимых государств (СНГ) была принята в 2008 году в Кишиневе и ратифицирована Кыргызской Республикой в 2009 году. Эта Конвенция носит лишь региональный ха-
рактер. Для Кыргызстана, где большая часть внешней миграции приходится на Россию и Казахстан, это является инструментом защиты прав трудовых мигрантов и членов их семей в странах СНГ, а также рассматривает возможность сотрудничества сторон по вопросам медицинское страхование для трудящихся-мигрантов.
Миграционные процессы в Кыргызской Республике регулируются следующими основными законодательными актами:
- Конституция Кыргызской Республики от 5 мая 2021 года;
- международные договоры, ратифицированные Жогорку Кенешем Кыргызской Республики;
- Закон Кыргызской Республики от 17 июля 2000 года № 61 «О внешней миграции». В данном Законе дается определение миграции, регулируются правовые отношения в сфере внешней миграции, определяются правовые основы внешней миграции в Кыргызской Республике [5].
- Закон Кыргызской Республики от 13 января 2006 года № 4 «О внешней трудовой миграции». Данный закон устанавливает порядок выезда граждан в целях трудоустройства за рубежом, охватывает вопросы привлечения иностранной рабочей силы в Кыргызскую Республику, определяет нормы правовой защиты, регулирует порядок осуществления трудовой деятельности мигрантов [6].
Учитывая, что большая часть отношений в сфере миграционного законодательства относится к вопросам государственного значения, основные полномочия в сфере регулирования миграционных отношений возложены на государственные органы. Это основная нормотворческая деятельность в этой сфере, обеспечение реализации правовых норм, выполнение государственных обязанностей перед мигрантами как основными участниками миграционных отношений, защита их прав и свобод судебными и иными законными способами. В частности, анализ законов показывает, что данные государственные органы решают следующие вопросы: определение приоритетных направлений государственной политики в сфере миграции; миграционный учет иностранных
граждан и лиц без гражданства; оформление и выдача документов на въезд, проживание и временное пребывание в Кыргызской Республике иностранным гражданам; осуществление государственного контроля (мониторинга) в сфере миграции; определение порядка привлечения иностранных работников в Кыргызскую Республику и трудоустройства граждан Кыргызской Республики за пределами государства; контроль и мониторинг в сфере внешней трудовой миграции; предоставление статуса беженцам и вынужденным переселенцам, а также предоставление временного и политического убежища в стране и т.д.
Задача государства состоит в том, чтобы равномерно распределить задачи упомянутых законов между органами государственной власти с учетом реальных возможностей и задач, стоящих перед каждым уровнем государственного управления. Стремление оставить регулирование практически всех отношений в сфере миграции в ведении государства не способствует развитию интересов КР в решении отдельных вопросов в этой сфере. Очевидно, что разграничение полномочий в сфере миграции должно полностью соответствовать разграничению полномочий в других сферах правового регулирования. Таким образом, органы государственной власти и местного самоуправления способствуют гармонизации межнациональных отношений и снижению этнополити-ческой конфликтности в соответствующем регионе путем решения вопросов обеспечения социальной и культурной адаптации иностранных граждан.
В связи с вышеизложенным необходимо внести изменения и дополнения в законы в части совершенствования межведомственного взаимодействия. Кроме того, одним из векторов дальнейшего развития миграционного законодательства должна стать оптимизация полномочий органов власти каждого уровня по управлению миграционными процессами на основе конституционных принципов, обеспечению национальной безопасности, защите прав иностранных граждан, сохранению верховенство закона.
Библиографический список
1. Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей 19 декабря 2018 года. Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции.
2. Киселева Е.В. Международно-правовое регулирования миграции: учебное пособие для бакалавриата и магистратуры / Е.В. Киселева - 3-е изд. испр. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2018. - С. 25.
3. Жеребцов А.Н. Миграционное право России: учебник для вузов / А.Н. Жеребцов, Е.А. Малышев; под общей редакцией А.Н. Жеребцова. - 2-е изд., переработанное и дополненное. - М.: Издательство Юрайт, 2020. - С. 14-16.
4. Положения о Министерстве труда, социального обеспечения и миграции Кыргызской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров КР от 15 ноября 2021 года № 252.
5. Закон Кыргызской Республики от 17 июля 2000 года № 61 «О внешней миграции».
6. Закон Кыргызской Республики от 13 января 2006 года № 4 «О внешней трудовой миграции».
SOME ISSUES OF LEGAL REGULATION OF STATE GOVERNMENT BODIES IN THE SPHERE OF MIGRATION RELATIONS
A.K. Chekirova, Senior Lecturer
Zhusup Balasagyn Kyrgyz National University
(Kyrgyzstan, Bishkek)
Abstract. In the article, the author examines legal issues of legal regulation of the work of government bodies in the field of migration. During the study, an institutional analysis of the migration management system was conducted. Recommendations for improving all mechanisms of public administration in the field of migration are presented. Based on the results of the study, the most pressing problems of implementing migration policy were identified.
Keywords: migration, migration policy, migrant, public administration, government bodies.
