CC BY
8И. Н. Дехтярь,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии
I.N. Dekhtyar,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Administrative and Municipal Law named after Professor Vasily Mikhailovich Manohin, Saratov State Law Academy ivandehtyar@mail.ru
DOI: 10.24412/1608-8794-2023-4-30-38
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ИНЫХ ВИДОВ В АСПЕКТЕ СООТВЕТСТВИЯ ПРИНЦИПУ ЕДИНСТВА ОРГАНИЗАЦИОННЫХ И ПРАВОВЫХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ЗС Аннотация: статья посвящена рассмотрению отдельных аспектов проявления
принципа единства организационных и правовых основ государственной службы ^ в правовом регулировании государственной службы иных видов. Проблематика ста-Сс тьи изучена в свете экстраполяции взглядов профессора Василия Михайловича Мано-§ хина. Актуальность статьи обусловлена тем, что действующее законодательство О не закрепляет определение государственной службы иных видов, не устанавливает ^ ее признаки и исчерпывающий перечень таких видов. Это напрямую противоречит С; необходимости законодательного закрепления единого подхода к организации государственной службы, что является содержанием принципа единства ее организационных и правовых основ. Сделан вывод о том, что в настоящее время построение единой системы государственной службы не завершено. В связи с этим автор констатирует I— необходимость нормативного закрепления определения государственной службы иных Щ видов как государственной службы, связанной с правоохранительной деятельностью. § Ключевые слова: государственная служба, правоохранительная деятельность,
Сс правоохранительные органы, иные виды государственной службы, правоохранитель-§ ная служба, принципы государственной службы. О
c SOME ISSUES OF LEGAL REGULATION OF OTHER TYPES
OF CIVIL SERVICE IN TERMS OF COMPLIANCE 30 WITH THE PRINCIPLE OF UNITY OF ORGANIZATIONAL
^ AND LEGAL FOUNDATIONS OF CIVIL SERVICE
«V
O Abstract: the article is devoted to the consideration ofcertain aspects ofthe manifestation
of the principle ofunity oforganizational and legal foundations ofthe civil service in the legal ^ regulation of other types of civil service. The problems of the article studied in the light of extrapolation of the views of Professor Vasily Mikhailovich Manohin. The relevance of the article is due to the fact that the current legislation does not establish the definition of civil service of other types, does not establish its characteristics and an exhaustive list of such types. This directly contradicts the need to legislate a unified approach
to the organization of the civil service, which is the content of the principle of the unity of its organizational and legal foundations. It concluded that at present the construction
of a unified public service system not been completed. In this regard, the author states ю
the need normatively consolidate the definition of public service of other types as public о
service related to law enforcement activities. §
Keywords: public service, law enforcement, law enforcement agencies, other types 3
of public service, law enforcement service, principles of public service. §
n
m
0
1
Вопросы построения системы государственной служ- | ®
бы и ее правового регулирования имеют большую актуальность, по- g д
скольку от их решения непосредственно зависит функционирование g |
государственного аппарата и реализация стоящих перед государством ^ g
целей и задач [1, с. 124]. В трудах основоположника саратовской шко- | о
лы административного права профессора В. М. Манохина проблемы 3 g
государственной службы занимают особое место. Ученый отмечал, ■§ О
что «служба как вид деятельности появилась в системе социальных | |
отношений в качестве необходимого условия для нормальной жизне- ^ g
деятельности общества» [2, с. 4]. |.|
Важное значение в организации и функционировании института g |
государственной службы имеют правовые принципы. В. М. Манохин g g
определял принципы государственной службы как «требования, кото- | ^
рые обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени |
имеющих отношение к государственной службе» [2, с. 145]. При этом, о g
по мнению ученого, «принципы государственной службы распростра- | д
няются на все ее виды и являются всеобщими в ее рамках» [3, с. 16]. 3 |
В числе принципов системы государственной службы закреплено j 3'
требование обеспечения единства ее организационных и правовых § ^
основ. Это подразумевает необходимость единого подхода к органи- g I
i1
зации государственной службы. I. ?
По мнению В. М. Манохина, принятие законов о государственной ^ i службе «должно обеспечивать организацию твердых правовых ос- о нов ее построения и практической деятельности» [4]. В то же время
в действующем законодательстве принцип обеспечения единства ор- 31
ганизационных и правовых основ государственной службы выражен s
в недостаточной степени. i
В.М. Манохин указывал, что «в СССР существовал один вид ■g
службы в государственных организациях - государственная служба, Ц а Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", возродив два петровских статуса государственной службы, добавил к ним совершенно новый, доселе неизвестный вид - правоохранительную» [5, с. 87]. Однако в дальнейшем данное по-
tr
ложение из законодательства было исключено. В итоге современная система государственной службы в Российской Федерации включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов.
Возникла ситуация, при которой порядок прохождения гражданской и военной службы, статус государственных служащих регламентированы основополагающими нормативными правовыми актами -Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N° 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [6] и Федеральным законом от 28 марта 2003 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» [7], а аналогичные вопросы относительно иных видов государственной службы регулируются значительным объемом законодательных актов, не связанных между собой.
Как справедливо отмечал В.М. Манохин, в системе государ-„о ственной службы имеется явная тенденция к увеличению ее видов го [2]. Однако единый закон, который бы устанавливал основы правового статуса государственных служащих «иных видов» (правоохра-№ нительной службы), в настоящее время не принят. Таким образом, § построение единой системы государственной службы так и не было § завершено.
2 Действительно, нормативно не закреплено определение госу-^ дарственной службы иных видов, не установлены ее признаки и ис-— черпывающий перечень таких видов. Это напрямую противоречит § необходимости «законодательного закрепления единого подхода 5 к организации государственной службы», что является содержанием § принципа единства ее организационных и правовых основ.
В.М. Манохин подчеркивал, что задачи государственной службы определяются задачами и функциями государства [8, с. 17]. о Правоохранительная функция государства является одной из важней-^ ших, в связи с чем представляется необходимой надлежащая правовая С регламентация государственной службы, ее обеспечивающей.
Официальной причиной отказа от законодательного термина 32 «правоохранительная служба» и замены на неопределенный термин ^ «иные виды государственной службы» явилось отсутствие четкого (V толкования понятия «правоохранительный орган», а также критериев ® и признаков, которым такие органы должны отвечать и, соответствен-^ но, их перечня [9].
Вместе с тем нельзя не отметить, что критерии отнесения деятельности государственных органов к правоохранительной сфере достаточно четко разработаны в юридической науке. Существуют определенные дискуссии в этом направлении, однако их наличие
не свидетельствует о невозможности обращения законодателя к достижениям доктрины административного права.
В числе причин неприменения понятия «правоохранительная "
служба» также иногда называется «учет зарубежного опыта, идущего §
по пути создания актов, посвященных каждому виду правоохрани- §
тельной службы, а не общих законов» [10, с. 115]. В то же время §
обозначенная позиция не выглядит обоснованной, поскольку наличие 5
других подходов в зарубежных государствах вовсе не свидетельствует -
об их эффективности и применимости в реалиях нашей страны. § ®
Кроме того, существуют и прямо противоположные примеры. | §
Так, на постсоветском пространстве основополагающий нормативный § §
акт в сфере государственной службы иных видов (правоохранитель- ^ §
ной службы) существует в Республике Казахстан. Закон от 6 января | "§
2011 г. № 380-1У «О правоохранительной службе» [11] регулирует 3 §
общественные отношения, связанные с поступлением на право- ■§ -
охранительную службу, ее прохождением и прекращением, а также | §
определяет правовое положение (статус), материальное обеспечение Ц
и социальную защиту сотрудников правоохранительных органов. |
Закреплен и исчерпывающий перечень данных органов, к которым | §
по состоянию на 2023 г. отнесены органы прокуратуры, внутренних § |
дел, государственной противопожарной службы, антикоррупционная § I
служба и служба экономических расследований. Стоит отметить, что |
нормативное определение правоохранительного органа как «госу- |
дарственного органа, обеспечивающего соблюдение и защиту прав о §
и свобод человека и гражданина, законных интересов физических | §
и юридических лиц, государства; реализующего политику по противо- 3 |
действию преступности и иным правонарушениям; наделенного 5 ^
специальными полномочиями по обеспечению законности и под- | I
держанию общественного порядка, выявлению, предупреждению, I. ?
пресечению, расследованию правонарушений, исполнению судебных ^ | решений по уголовным делам» имеет сходство с соответствующим О доктринальным пониманием таких органов.
В отдельных отечественных законодательных и подзаконных актах 33
имеются термины, сходные с ранее существовавшим определением ^
понятия «правоохранительная служба». Так, ч. 3 ст. 5 Федерального а:
закона от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе рос- ■|1
сийского казачества» [12] предусматривает, что помимо гражданской Ц
и военной службы, российское казачество проходит федеральную ^ государственную службу, связанную с правоохранительной деятельностью. Приказ Росстата от 1 марта 2022 г. № 98 «Об утверждении форм федерального статистического наблюдения с указаниями по их запол-
нению для организации Федеральной службой по труду и занятости федерального статистического наблюдения за деятельностью по содействию занятости населения» [13] раскрывает определение понятия «граждане, уволенные с правоохранительной службы». В качестве таковых рассматриваются «незанятые граждане, имевшие последнее место профессиональной деятельности в государственном органе, службе или учреждении, осуществляющем функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина и замещавшие в нем должности правоохранительной службы».
Приказ МВД России от 24 сентября 2015 г. № 933 «Вопросы привлечения пенсионеров к работе в системе МВД России» [14] указывает на необходимость «продолжить практику приема на работу в установленном законодательством Российской Федерации порядке ветеранов органов, в которых законодательством Российской Федерации предел усмотрено прохождение военной или федеральной государственной службы, связанной с правоохранительной деятельностью, для работы в органах внутренних дел Российской Федерации».
Кроме того, несмотря на отказ от официального определения термина «правоохранительная служба», органы власти, в которых 2 имеются должности государственной службы иных видов, и в настоящее время осуществляют деятельность, признаки которой позволяют — говорить о ее правоохранительной направленности. § По мнению авторов, такая государственная служба «непосред-5 ственно реализует правоохранительную функцию государства, обеспе-§ чивает безопасность, законность и правопорядок, противодействует ^ преступности, защищает права и свободы человека и гражданина» § [10, 15].
со
о В данном аспекте вряд ли можно согласиться с позицией ^ С. П. Матвеева о невозможности разработки единого закона о право-С охранительной службе, поскольку «имеются существенные различия между функциями и задачами правоохранительных органов» 34 [16, с. 135]. В рамках и гражданской, и военной службы имеется специфика, обусловленная различием функций органов власти, ус-(V ловий прохождения службы. Однако это не препятствует принятию ® основополагающих нормативных актов в обозначенных сферах. ^ Неясно, в связи с чем государственная служба иных видов (правоохранительная служба) является исключением.
Несмотря на наличие объективных различий, иные виды государственной службы имеют ряд общих черт. Это не только общность целевой направленности - правоохранительная деятельность, но и такие
признаки, как повышенный риск несения служебной деятельности; наличие у сотрудников права на применение мер административного
принуждения. Помимо данных признаков, С. Е. Чаннов выделяет «не- 3
прерывность несения службы; особый режим ее несения и особый §
режим конфиденциальности» [17, с. 66], подчеркивая, что «лишь §
наличие всей совокупности признаков позволяет говорить об от- §§
несении государственной службы к правоохранительной» [Там же]. 5
Э. С. Карпов также указывает на «наличие повышенных требований -
к состоянию здоровья сотрудников, их морально-психологическим § ®
качествам, уровню физической подготовки; дополнительных огра- | §
ничений и запретов; широкий перечень мер поощрения и дисципли- § §
нарных взысканий» [18, с. 76]. ^ §
Имеются и определенные проблемы, которые может повлечь | о
принятие основополагающего закона в сфере правоохранительной 3 §
службы. Так, по мнению А.В. Ольшевского и Е.Д. Заяева, это повле- I -
чет «увеличение финансовой нагрузки на федеральный бюджет, так | §
как необходимо выровнять уровень гарантий для государственных ^ °
служащих всех правоохранительных органов, что пришлось бы осу- 1 >3
||
ществлять по высшей планке в целях сохранения социального уровня | ■§
сотрудников» [19]. Данная позиция заслуживает поддержки. Однако § |
примеры отдельных актов, например Федерального закона от 23 мая § I
2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе | 3
Государственной противопожарной службы и внесении изменений |
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [20] о §
и Федерального закона от 1 октября 2019 г. № 328-ФЗ «О службе в ор- | §
ганах принудительного исполнения Российской Федерации и вне- 3 |'
сении изменений в отдельные законодательные акты Российской 2 '5
о &
Федерации» [21] свидетельствуют о том, что основные термины, | г
принципы государственной службы, нормальная продолжительность I ? служебного времени, виды отпусков имеют между собой
и в настоящее время. Целесообразность данного дублирования |>о в различных законах выглядит сомнительной. В связи с этим нет
препятствий для принятия единого акта, в котором был бы уста- 35
новлен общий перечень социальных гарантий правоохранительных ^
служащих. а
Что касается термина «правоохранительная служба», нельзя ^
в полной мере возвратиться к ранее существовавшему ее определению Ц как «вида федеральной государственной службы, осуществляемого в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека
и гражданина». Данное определение требует некоторой доработки. Следует конкретизировать, что речь идет не об абстрактной категории «безопасность», а именно о безопасности личности, общества и государства. Речь также должна идти не только о борьбе с преступностью, но и о противодействии ей средствами предупредительного характера, полномочиями по реализации которых обладают правоохранительные органы. Поэтому корректно использовать термин «противодействие преступности».
Таким образом, в целях обеспечения соответствия правового регулирования государственной службы иных видов (правоохранительной службы) принципу единства организационных и правовых основ государственной службы представляется возможным закрепление нормативного определения такой службы, а также принятие основополагающего акта, в котором были бы установлены ее собственные „о принципы, перечислены виды правоохранительных органов, общие го ограничения и запреты для государственных служащих, общие для всех виды дисциплинарных взысканий и мер поощрения, общий пере-№ чень социальных гарантий. При этом положения данного акта могут § быть конкретизированы существующими федеральными законами § о видах государственной службы.
2 Подводя итог, следует подчеркнуть, что принятие основополага-^ ющего нормативного правового акта о правоохранительной службе — не является самоцелью. Построение ее правового регулирования § в соответствии с принципом единства организационных и правовых 5 основ государственной службы посредством принятия данного акта § могло бы иметь позитивный эффект, выраженный в определении места ^ субъектов правоохранительной деятельности в структуре механизма государства. Правоохранительная функция государства является одной о из ключевых, в связи с чем вопрос об организации согласованного ^ функционирования органов, ее реализующих, не теряет своей акту-С альности. Однако в отсутствие нормативного определения такой деятельности, а также определений понятий «государственная служба» и «государственный служащий» в правоохранительных органах вряд ли можно говорить о возможности выработки единого направления
СЧ государственной политики в данной сфере. О
36
о
«V о «V
Список литературы:
1. Административное право Российской Федерации : учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2018. - 352 с.
2. Манохин, В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование / В. М. Манохин. - М. : Юристъ, 1997. - 295 с.
а
3. Манохин, В.М. Советская государственная служба / В.М. Манохин.
- М. : Юрид. лит., 1966. - 194 с.
4. Манохин, В.М. О реформировании государственно-служебного законодательства / В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин // Административное и административно-процессуальное право. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2004. 5
- С. 64-74. §
5. Манохин, В.М. К вопросу о понятии службы и служащих / 5 В.М. Манохин // Вестник Сарат. гос. юрид. акад. - 2012. - № 85. - С. 85-89. 2
6. О государственной гражданской службе Российской Федерации
л
федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 13 июня 2023 г.) а
■Ü 0
а е
и
// Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 31, ст. 3215; 2023 - № 25, ст. 4447. Л 1
7. О воинской обязанности и военной службе : федеральный за-
8 £
3 I
§ §
кон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. от 24 июня 2023 г.) // Собр. за- Л
конодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 13, ст. 1475; 2023. - № 26, 5 |
ст. 4677. I |
8. Манохин, В.М. Конституционные основы законодательства о госу- I о дарственной службе / В.М. Манохин // Известия высших учебных заведений. | § - Серия : Правоведение. - 1983. - № 4. - С. 11-18.
9. Разъяснение Комитета об исключении из системы государственной
0е о
службы «правоохранительной службы» и включении в нее «государствен- | | ной службы иных видов». - URL: http://komitet4.km.duma.gov.ru/Voprosy- = 0
•5
X S
i-otvety/Razyasneniya-po-otdelnym-voprosam/item/154902 (дата обращения: р U 08.07.2023). 0 0
10. Каляшин, А.В. Организационно-правовые аспекты формирова- | 5 ния государственной службы иных видов, связанных с правоохранитель- С р ной деятельностью / А.В. Каляшин // Учен. записки Крым. федер. ун-та о -3 им. В.И. Вернадского. - Серия : Юридические науки. - 2017. - Т. 3. - № 4. " О - С. 115-120. ||
11. О правоохранительной службе : закон Республики Казахстан р S от 6 января 2011 г. № 380-1У. - URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_ - б
О ^ О и
S. 0
id=30916594 (дата обращения: 07.07.2023)
12. О государственной службе российского казачества : федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ (в ред. от 21 декабря 2022 г.) // Собр. 3 О законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 50, ст. 5245; 2022. - № 48, ^ § ст. 8327. 1 0
13. Об утверждении форм федерального статистического наблюдения 37
с указаниями по их заполнению для организации Федеральной службой _
по труду и занятости федерального статистического наблюдения за деятельностью по содействию занятости населения : приказ Росстата от 1 марта 2022 г. № 98. - Документ опубликован не был. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.07.2023).
14. Вопросы привлечения пенсионеров к работе в системе МВД России : приказ МВД России от 24 сентября 2015 г. № 933. - Документ опубликован не был. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.07.2023).
s i ь
15. Головко, А.Г. Взаимодействие органов внутренних дел с другими субъектами правоохранительной системы в сфере обеспечения прав и свобод граждан России (вопросы теории) : дис. ... канд. юрид. наук / А.Г. Головко.
- Ростов-н/Д, 1999. - 232 с.
16. Матвеев, С.П. Система государственной службы: проблемы развития и совершенствования / С.П. Матвеев // Вестник Воронеж. ин-та МВД России.
- 2016. - № 1. - С. 131-137.
17. Чаннов, С.Е. Государственная правоохранительная служба: быть или не быть? / С.Е. Чаннов // Журнал российского права. - 2016. - № 11. - С. 6-71.
18. Карпов, Э.С. К вопросу о правовом регулировании государственной службы иных видов в системе государственной службы Российской Федерации / Э.С. Карпов // Пенитенциарная наука. - 2023. - Т. 17. - № 1.
- С. 72-81.
19. Ольшевский, А. В. Законодательные предпосылки для возвращения на современном этапе к вопросу о правоохранительной службе / А.В. Ольшевский, Е.Д. Заяев // Административное право и процесс. - 2019.
.а - № 10. - С. 59-62.
20. О службе в федеральной противопожарной службе Государственной § противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законо-* дательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 23 мая ^ 2016 г. № 141-ФЗ (в ред. от 13 июня 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. § Федерации. - 2016. - № 22, ст. 3089; 2023. - № 25. - ст. 4447.
® 21. О службе в органах принудительного исполнения Российской
Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты ^ Российской Федерации : федеральный закон от 1 октября 2019 г. № 328-ФЗ (в ред. от 13 июня 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2019. 2 - № 40, ст. 5488; 2023. - № 25, ст. 4447.
5
