CC BY
11
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
УДК 342.9 ББК 67.401
© 2022 г. Вербицкая Мария Александровна,
доцент кафедры предпринимательского и коммерческого права Северо-Кавказского
социального института, кандидат юридических наук.
E-mail: verbickaya.77@yandex.ru
Ткаченко Наталья Николаевна,
старший преподаватель кафедры уголовного процесса Ростовского юридического института
МВД России, кандидат юридических наук.
E-mail: nn.tkachenko@mail.ru
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕНАДЛЕЖАЩЕЕ СОДЕРЖАНИЕ УЛИЧНО-ДОРОЖНОЙ СЕТИ
В статье освещаются проблемные вопросы, связанные с привлечением к административной ответственности лиц за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений (по ст. 12.34 КоАП РФ). Выявляются и анализируются пробелы и противоречия административного законодательства, с которыми сталкиваются правоприменители при привлечении к административной ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ. Обосновывается необходимость совершенствования отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Ключевые слова: административные правонарушения в области дорожного движения, требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, проблемные вопросы квалификации.
Tkachenko Natalia Nikolaevna - Senior Lecturer of the Criminal Procedure Department of the Rostov Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences.
Verbitskaya Maria Alexandrovna - Associate Professor of the Department of Business and Commercial Law
of the North Caucasus Social Institute, Candidate of Legal Sciences.
SOME ISSUES OFADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR IMPROPER MAINTENANCE
OF THE ROAD NETWORK
The article highlights the problematic issues associated with bringing to administrative responsibility of persons for non-compliance with the requirements to ensure road safety during the construction, reconstruction, repair and maintenance of roads, railway crossings or other road structures (under Article 12.34 of the CAO RF). Identifies and analyzes the gaps and contradictions of administrative legislation, which are faced by law enforcement officers when bringing to administrative responsibility under article 12.34 of the CAO RF. The need to improve certain provisions of the Code on Administrative Offences of the Russian Federation is substantiated.
Keywords: administrative offenses in the field of road traffic, requirements to ensure road safety in the construction, reconstruction, repair and maintenance of roads, railroad crossings or other road structures, problematic issues of qualification.
В Российской Федерации наблюдается снижение количества дорожно-транспортных происшествий (далее - ДТП) и количества пострадавших в них людей, однако количество ДТП все еще остается достаточно высоким. В 2020 г. зафиксировано 145,1 тыс. ДТП, в результате которых погибли более 16,1 тыс. и получили ранения 183 тыс. человек [1].
Как отмечают А.Ю. Бессмертных и М.Г. Михайлов, в 2020 г. в трети всех ДТП, в результате которых погибли люди, сотрудниками Госавтоинспекции на месте происшествия выявлены и зафиксированы недостатки эксплуатационного состояния улично-дорож-ной сети [2, с. 51].
Согласно статистическим данным основными видами неудовлетворительных дорожных
условий, сопутствующих возникновению ДТП, являются отсутствие или плохая различимость горизонтальной и вертикальной разметки (56,3 %), отсутствие дорожных знаков в необходимых местах (22,3 %), неправильное применение, плохая видимость дорожных знаков (10,1 %), отсутствие пешеходных ограждений в необходимых местах (9,4 %), отсутствие тротуаров (7,5 %), отсутствие освещения (7,1 %) [2, с. 52; 3, с. 86].
За ненадлежащее обслуживание улично-дорожной сети ст. 12.34 КоАП РФ установлена административная ответственность, которая уже четыре раза редактировалась. Так, в 2017 г. в соответствии с Федеральным законом от 07.03.2017 № 26-ФЗ была добавлена ч. 2 ст. 12.34 - существенной корректировке подвергалась не только диспозиция, но и санкция - прописаны более высокие штрафы за совершение предусмотренных деяний. В соответствии с данным законом дела по этой статье стали рассматривать мировые судьи и судьи районных судов (при проведении административного расследования) [4].
Обозначенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности данной проблематики. Спорные вопросы административной ответственности за ненадлежащее содержание улично-дорожной сети в сфере безопасности дорожного движения освящались в работах С.Н. Антонова, А.Ю. Бессмертных, С.Н. Братановского, Н.В. Галиц-кой, В.В. Головко, А.В. Коркина, В.И. Майорова, М.Г. Михайлова, Н.А. Морозовой, В.В. Кретова, Б.В. Россинского, В.Е. Сев-рюгина, С.И. Шелехова и др.
Анализ правоприменительной практики по ст. 12.34 КоАП РФ также свидетельствует об отсутствии единообразия в применении субъектами административной юрисдикции правовых норм, регламентирующих спорные правоотношения, в том числе при квалификации содеянного [5, с. 22-23]. Затруднения в квалификации правонарушений по рассматриваемой статье обусловлены сложной конструкцией ее диспозиции, которая является бланкетной. Для уяснения всех признаков объективной стороны необходимо обращаться более чем к 10 нормативным правовым актам (федеральным законам, техническому регламенту, различным ГОСТам и т. д.).
Многочисленные процессуальные нарушения по стране допускаются также при возбуждении дела об административном правона-
рушении, объектом которого являются общественные отношения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения [6; 7].
В теории административного права нет единства мнений по поводу определения объекта посягательства по ст. 12.34 КоАП РФ. Нельзя не согласиться с мнением В.В. Кретова и В.Е. Севрюгина о том, что действующие нормативные правовые акты в области дорожного хозяйства имеют пробелы и противоречия и нуждаются в диверсификации [8, с. 382]. Указанные авторы предлагают ввести в КоАП РФ дополнительную главу «Административные правонарушения в области автомобильных дорог» [8, с. 383].
К.М. Конджакулян, например, полагает, что правонарушение, предусмотренное ст. 12.34 КоАП РФ, направлено против общественных отношений в сфере безопасного и безаварийного функционирования автомобильного транспорта, и поэтому должно быть закреплено в гл. 11 КоАП РФ [9, с. 50].
Ближе всего точка зрения В.И. Майорова и А.В. Коркина, что нет необходимости разграничивать в КоАП РФ административные правонарушения на транспорте и в области дорожного движения, а также дополнительно создавать новую главу об административных правонарушениях в области дорожного хозяйства [10, с. 48].
На практике также возникают проблемы при определении объекта посягательства (характера спорных отношений) по ст. 12.34 КоАП РФ.
При квалификации признаков объекта административного правонарушения по ст. 12.34 КоАП необходимо доказать: 1) что деяние совершено в сфере безопасности дорожного движения и именно на автомобильной дороге (понятие «автомобильная дорога» раскрывается в Федеральном законе № 257-ФЗ) [11]; 2) распространяется ли на них действие соответствующих ГОСТов.
Однако в рамках административного расследования не всегда определяется, относится ли дорога к автомобильным. Следует отметить, что в сельской местности редко осуществляется строительство автомобильных дорог местного значения. Там зачастую имеются засыпанные гравием или щебнем полосы земли - дороги без твердого покрытия, не отвечающие требованиям ГОСТа об автомобильных дорогах [12; 13]. Игнорирование данного обстоятельства должностным лицом
ГИБДД при вынесении постановления по ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ впоследствии повлекло его отмену [14].
Возникают на практике проблемы и с определением характера спорных отношений. Так, Управление Ространснадзора по Свердловской области направило в арбитражный суд дело по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ в отношении организации «Свердловскавтодор».
Арбитражный суд усмотрел в материалах дела квалификационную ошибку и указал, что выявленное нарушение должно быть квалифицировано по ст. 12.34 КоАП РФ. Производство по делу было прекращено 11 января 2017 г., т. к. оно не относилось к подведомственности арбитражного суда. Семнадцатый арбитражный апелляционный суд 9 марта 2017 г. данное определение оставил без изменения.
Арбитражный суд при квалификации допущенных организацией нарушений требований технических регламентов по ст. 12.34 КоАП РФ основывался на том, что указанная статья является специальной нормой по отношению к ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ. Объектом посягательства по ст. 12.34 КоАП РФ признаются общественные отношения в сфере безопасности дорожного движения, связанные с несоблюдением технических регламентов в области дорожного движения при ремонте дорог.
Верховный Суд РФ определением от 14.09.2017 № 309-АД17-7671 признал такие выводы арбитражных судов ошибочными и указал, что квалификация деяния организации Управлением Ространснадзора по Свердловской области по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ является надлежащей, а также, что в содеянном имеет место идеальная совокупность правонарушений - ч. 1 ст. 14.43 и ст. 12.34 КоАП РФ [15].
Считаем, что в рассматриваемом деле надлежащую квалификацию правонарушения дал арбитражный суд, а потому в целях устранения подобных коллизий в будущем в КоАП РФ по аналогии со смежной отраслью уголовного права (ч. 3 ст. 17 УК РФ) необходимо закрепить правило квалификации при конкуренции общей и специальной нормы.
На практике встречаются ошибки при определении подведомственности жалоб по делам об административных правонарушениях по ст. 12.34 КоАП РФ. Так, судья одного районного суда Свердловской области направил защитника для обжалования постановления по
ст. 12.34 КоАП в арбитражный суд. Оно бос-новывал свою позицию тем, что производство осуществляется в отношении юридического лица, занимающегося предпринимательством. Впоследствии данная позиция судьи была признана противоречащей закону [7].
Субъектами рассматриваемых административных деликтов могут быть как должностные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, так и юридические.
Из числа зарегистрированных ДТП в 2020 г. в России более 70 % совершается на территории муниципальных образований, протяженность и состояние улично-дорожной сети которых за период с 2016 по 2020 г. значительно не изменились [5, с. 52].
Из анализа правовых норм следует, что муниципалитет ответственен за автомобильные дороги местного значения, поэтому сам по себе факт делегирования им (муниципалитетом) данных полномочий специально учрежденному для этих целей юридическому лицу не освобождает его от обязанности соблюдать нормативы по обеспечению безопасности дорожного движения и от ответственности за их невыполнение. Данное положение подтверждается примерами из судебной практики [7].
Дефицит бюджетных средств также не освобождает муниципалитеты от ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ, но данное обстоятельство может быть учтено при индивидуализации административного наказания [13].
Коммерческие организации аналогично могут быть признаны субъектами административной ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ.
Объективная сторона совершенного правонарушения коммерческой организацией, как правило, выражается в невыполнении требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте дорог и дорожных сооружений либо в бездействии по своевременному устранению помех на дороге.
Субъектами административного правонарушения по рассматриваемой статье КоАП РФ могут быть признаны лица, являющиеся подрядчиками по государственному (муниципальному) контракту, обязывающему их содержать обслуживаемые дороги в нормативном состоянии.
Так, одно акционерное общество по государственному контракту взяло на себя обязательство обеспечить безопасность дорожного
движения при обслуживании автодороги Екатеринбург - Тюмень (участок с 290 по 296 км). Субъект правоотношения, даже будучи проинформированным государственным заказчиком о дорожной ситуации, не убрал лед с проезжей части. С учетом данных обстоятельств общество было привлечено к ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ. Обжалование защитником этого постановления в суд не дало никаких результатов [7].
Таким образом, хотелось бы обратить внимание, что для правильной квалификации содеянного при исследовании признаков субъекта судьям следует проводить тщательный анализ всех имеющихся обстоятельств дела.
Изучение судебной практики показывает, что наиболее типичными ошибками, повлекшими возвращение протоколов, являются: описание события не в полном объеме; отсутствие информации о собственнике автомобильной дороги; непредставление документов, подтверждающих полномочия муниципалитета или должностного лица [6; 16].
Достаточно распространены ситуации, когда протоколы об административных правонарушениях по ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ несколько раз без достаточных оснований возвращались судьями должностным лицам ГИБДД для «доработки», когда недостатки, указанные в определениях, могли быть устранены при рассмотрении дел. В результате чего постановление о назначении наказания выносилось за пределами срока давности или
Литература
1. Уточненный годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» за 2020 г. [Электронный ресурс]. URL: Ы1р:мвд.рф (дата обращения 11.11.2021).
2. Бессмертных А.Ю. Динамика показателей аварийности и количества возбужденных дел об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения в отношении лиц, уполномоченных по содержанию автомобильных дорог и улиц // Безопасность дорожного движения. 2021. № 3.
3. Шелехов С.И. О скрытых причинах неудовлетворительного содержания улично-до-рожной сети муниципальных образований // Научный компонент. 2019. № 3.
производство по делу прекращалось ввиду истечения 3-месячного срока давности привлечения к ответственности [11; 14].
По ч. 2 ст. 12.34 КоАП РФ срок давности привлечения к ответственности также составляет всего 3 месяца, что не позволяет в полной мере качественно провести административное расследование, тем более что для правонарушений, предусмотренных в ст. 12.24 и 12.30 КоАП РФ и сопряженных с причинением легкого и средней тяжести вреда здоровью потерпевшего, срок давности привлечения к ответственности составляет 1 год. Таким образом, следует увеличить срок давности привлечения к ответственности по ч. 2 ст. 12.34 КоАП РФ также до одного года.
Для обеспечения эффективного и безопасного функционирования улично-дорожной сети необходима корректировка нормативно-правовой базы в области дорожного хозяйства, в том числе и норм об административной ответственности. В целях устранения квалификационных ошибок в КоАП РФ по аналогии с ч. 3 ст. 17 УК РФ следует закрепить правило квалификации при конкуренции общей и специальной нормы. Для эффективной реализации предусмотренных задач производства по делам об административных правонарушениях необходимо увеличить срок давности привлечения к ответственности по ч. 2 ст. 12.34 КоАП РФ до одного года, внеся соответствующие изменения в ст. 4.5 КоАП РФ.
Bibliography
1. Updated annual report on the implementation and evaluation of the effectiveness of the state program «Ensuring public order and combating crime» for 2020 [Electronic resource]. URL: http: mvd.rf (date of access: 11.11.2021).
2. Bessmertnykh A.Yu. Dynamics of accident rates and the number of initiated cases of administrative offenses in the field of road safety in relation to persons authorized to maintain highways and streets // Road safety. 2021. № 3.
3. Shelekhov S.I. On the hidden causes of unsatisfactory maintenance of the municipal road network // Scientific component. 2019. № 3.
4. On Amendments to the Code of Administrative Offences of the Russian Federation: feder. law of 07.03.2017 № 26-FL // URL: http:www. consultant.ru (date of access: 11.01.2022).
4. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 07.03.2017 № 26-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http:www. consultant.ru (дата обращения: 11.01.2022).
5. Братановский С.Н. Отдельные аспекты административной ответственности в сфере безопасности бизнеса в России // Безопасность бизнеса. 2016. № 1.
6. Обобщение рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 12.34 КоАП РФ за 2018 г. // Волгоградский областной суд [Электронный ресурс]. URL: http: oblsud.vol. sudrf.ru (дата обращения 11.01.2022).
7. Справка по итогам обобщения практики привлечения юридических лиц к административной ответственности по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за 2015 г. // Свердловский областной суд. URL: http: oblsud.svd.sudrf.ru (дата обращения 11.01.2022).
8. Кретов В.В. О необходимости установления административной ответственности в области дорожного хозяйства // Административное и муниципальное право. 2015. № 4.
9. Конджакулян К.М. Основания административной ответственности за нарушения Правил дорожного движения: понятие и сущность // Административное право и процесс. 2018. № 2.
10. Майоров В.И. Административная ответственность в области дорожного хозяйства // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2016. № 1(35).
11. Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ (ред. от 02.07.2021) [Электронный ресурс]. URL: http: www.consultant.ru (дата обращения: 11.01.2022).
12. ГОСТ Р 50597-2017. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля: национальный стандарт Российской Федерации: издание официальное: утвержден и введен Приказом Росстандарта от 26.09.2017 № 1245-ст [Электронный ресурс]. URL: http:www.consultant.ru (дата обращения: 11.01.2022).
13. ГОСТ Р 52766-2007. Дороги автомобильные общего пользования, элементы обу-
5. Bratanovsky S.N. Certain aspects of administrative responsibility in the field of business security in Russia // Business security. 2016. № 1.
6. A generalization of consideration of cases on administrative offences, provided for by article 12.34 administrative code for 2018. The Volgograd regional court [Electronic resource]. URL: http: oblsud.vol.sudrf.ru (date of access: 11.01.2022).
7. The information on results of the generalization of the practice of attracting legal entities to administrative responsibility under article 12.34 code of the Russian Federation on administrative offences for 2015. Sverdlovsk regional court [Electronic resource]. URL: http: oblsud.svd.sudrf.ru (date of access: 11.01.2022).
8. Kretov V.V. On the need to establish administrative responsibility in the field of road management // Administrative and municipal law. 2015. № 4.
9. Konjakulyan K.M. Grounds of administrative responsibility for violations of traffic rules: concept and essence // Administrative law and process. 2018. № 2.
10. Mayorov V.I. Administrative responsibility in the field of road management // Legal science and law enforcement practice. 2016. № 1(35).
11. On highways and road activities in the Russian Federation and on Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation: feder. law of 08.11.2007 № 257-FL (ed. from 02.07.2021) [Electronic resource]. URL: http: www.consultant.ru (date of access: 11.01.2022).
12. GOST R 50597-2017. Highways and streets. Requirements for the operational condition permissible under the conditions of road safety. Methods of control: national standard of the Russian Federation: official publication: approved and introduced by Order of Rosstandart dated 26.09.2017 № 1245-st [Electronic resource]. URL: http: www.consultant.ru (date of access: 11.01.2022).
13. GOST R 52766-2007. Public roads, elements of arrangement. General requirements: National Standard of the Russian Federation: official publication: approved and put into effect by Order of the Federal Agency for Technical Regulation and Metrology dated 23.10.2007 № 270-st (ed. from 04.15.2020) [Electronic resource]. URL: http: www.consultant.ru (date of access: 11.01.2022).
14. Judicial practice of bringing OMSU to administrative responsibility under Article 12.34 of the Administrative Code of the Russian Federation // Institute of State and Municipal Administration under the Government of the Krasnoyarsk Territory. URL: http:krasimr.ru (date of access: 11.01.2022).
стройства. Общие требования: Национальный стандарт Российской Федерации: издание официальное: утвержден и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 23.10.2007 № 270-ст (ред. от 15.04.2020) [Электронный ресурс]. URL: http:www.consultant.ru (дата обращения: 11.01.2022).
14. Судебная практики привлечения ОМСУ к административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ // Институт государственного и муниципального управления при Правительстве Красноярского края. URL: http: krasimr.ru (дата обращения 11.01.2022).
15. Определение Верховного Суда РФ от 14.09.2017 № 309-АД17-7671 по делу № А60-54434/2016 [Электронный ресурс]. URL: http:www.consultant.ru (дата обращения: 11.01.2022).
16. Справка по результатам изучения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 12.34, ч. 27 и 28 ст. 19.5 КоАП РФ, рассмотренных судами Курской области в 2017 - первом полугодии 2018 г. Курский областной суд [Электронный ресурс]. URL: http:oblsud.krs.sudrf.ru (дата обращения 11.01.2022).
17. ГОСТ Р 52289-2004. Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств: Национальный стандарт Российской Федерации: издание официальное: утвержден и введен в действие приказом Ростехрегулирования от 15.12.2004 №120-ст (ред. от 09.12.2013) [Электронный ресурс]. URL: http:www.consultant.ru (дата обращения: 11.01.2022).
15. Ruling of the Supreme Court of the Russian Federation of 14.09.2017 № 309-AD17-7671 in case № A60-54434/2016 // URL: http:www. consultant.ru (date of access: 11.01.2022).
16. Reference on the results of the study of cases of administrative offenses under Articles 12.34, parts 27 and 28 of Article 19.5 of the Administrative Code of the Russian Federation, considered by the courts of the Kursk region in 2017 - the first half of 2018 Kursk Regional Court [Electronic resource]. URL: http:oblsud.krs.sudrf.ru (date of access: 11.01.2022).
17. GOST R 52289-2004. Technical means of traffic management. Rules for the use of road signs, markings, traffic lights, road fences and guiding devices: National Standard of the Russian Federation: official publication: approved and put into effect by Order of Rostec Regulation dated 15.12.2004 № 120-st (ed. dated 09.12.2013) [Electronic resource]. URL: http:www.consultant.ru (date of access: 11.01.2022).
