CC BY
40
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
ОПРЕДЕЛЕНИЯ ТЕРМИНА «НАЛОГОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ»*
АЛЕКСЕЙ СЕРГЕЕВИЧ ГРИГОРЬЕВ
Преподаватель кафедры финансового права Уральской государственной юридической академии
Исследуются актуальные вопросы формирования налогового потенциала административно-территориальных единиц Российской Федерации. Автор рассматривает понятие «налоговый потенциал» с экономической и правовой точек зрения, его элементы и отмечает его большое практическое значение для бюджетной системы.
The article analyses recent issues of formation the tax capacity of territorial units of the Russian Federation. The author consideres the concept «tax capacity» from the economical and legal perspectives, stresses its components and proves its practical importance for the budgetary system.
Ключевые слова: налоговый потенциал, налогоспособность, налоговая база
Key words: tax capacity, taxable base
Любая финансовая деятельность публично-территориальных образований направлена прежде всего на эффективное формирование доходной части бюджета в целях финансирования публичных расходов. Потребность государства в расширении числа источников налоговых поступлений с сохранением при этом необходимого баланса между частными и публичными интересами формирует новые усовершенствованные пути решения актуальных вопросов финансового развития регионов. Эффективным способом оценки перспектив и направлений развития бюджетной политики публично-территориального образования становится такой показатель, как налоговый потенциал. В связи с этим научные исследования по вопросам оценки и определения налогового потенциала, формирования подходов к прогнозированию и развитию налогового потенциала, выявления негативных факторов воздействия на него, а также обоснованные предложения по совершенствованию существующих в настоящий момент бюджетной и налоговой систем становятся особенно актуальными.
Формирование единых методик прогнозирования и оценки налогового потенциала
* По материалам 2011 г.
представляется наиболее затруднительным по объективным причинам. В частности, наличие большого количества территориальных единиц с различными природно-географиче-скими и социально-экономическими условиями делает безуспешными попытки разработать относительно простые критерии определения налогового потенциала территории при существовании единых правил налогообложения. Однако разные исследователи предлагают те или иные определения, признаки налогового потенциала, методики его расчета, а также условия его развития.
Так, поскольку «потенциал» (лат. poten-йа - сила) обозначает возможности либо средства, которые могут быть использованы, одни авторы налоговый потенциал характеризуют как возможность привлечения налогов в бюджет1. Другие ученые рассматривают его как экономический показатель, характеризующий максимально возможные налоговые ресурсы общества для удовлетворения социальных потребностей населения, сформированные при минимально допустимых изъятиях части доходов у хозяйствующих субъектов и физических лиц2.
В издании Всемирного банка «Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализ-
О
CQ <
О.
О
CQ
О и
< а.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
ма» (1993 г.) налоговый потенциал определяется следующим образом: «это способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений (но не фактическая сумма поступлений как таковых)... К факторам местного налогового потенциала относится любая местная база налогообложения, находящаяся в пределах компетенции местных органов государственной власти»3.
В литературе выделяются два подхода к понятию «налоговый потенциал региона»: теоретико-методологический и конкретно-практиче-ский4.
центром и субъектами РФ при формировании доходов бюджетов всех уровней5.
Прототипом российского понятия «налоговый потенциал» является зарубежный термин «tax capacity» - налогоспособность. Ряд исследователей отмечают, что наиболее интенсивно проблема оценки налогового потенциала территории разрабатывалась совместно канадскими и американскими экономистами и финансистами в 1980-1999 гг. В результате исследований налоговым потенциалом обозначили размер налоговых доходов территории при применении единых по всему государству налоговых ставок по всем налогам.
прототипом российского понятия «налоговый потенциал» является
ЗАРУБЕЖНЫЙ ТЕРМИН «TAX CAPACITY» - НАЛОГОСПОСОБНОСТЬ
Теоретико-методологический подход отражает научно обоснованное представление о налоговом потенциале как экономическом явлении. На данном уровне налоговый потенциал рассматривается как понятие науки региональной экономики и представляет собой совокупность финансовых ресурсов, которая может быть эффективно мобилизована через налогообложение в системе «население - хозяйство - территория», характеризующей основные процессы жизнедеятельности общества в границах региона.
Конкретно-практический подход предполагает измерение налогового потенциала определенными методами. Здесь налоговый потенциал понимается как финансовые ресурсы, подлежащие аккумулированию в бюджет через налоговые платежи в соответствии с действующей в стране системой налогообложения. Налоговый потенциал рассматривается
При единстве налоговых ставок налоговый потенциал определяется величиной налогооблагаемых баз каждого из регионов. Данное определение, применимое для условий США, достаточно уязвимо при использовании в России. Это связано с тем, что централизация регионов РФ значительно выше, поэтому у региональных властей появляются стимулы для занижения налогооблагаемой базы региона посредством искажения информационно-статистической базы с целью получения трансфертов из федерального бюджета6.
С практической точки зрения налоговый потенциал рассматривают как совокупную налоговую базу территории7. Так, в Бюджетном кодексе РФ понятие «налоговый потенциал» употребляется в гл. 16 «Межбюджетные трансферты», где речь идет о дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных единиц. В постановлении Правительства РФ от
РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА ЯВЛЯЕТСЯ ОДНИМ ИЗ НАИБОЛЕЕ ДЕЙСТВЕННЫХ И ЭФФЕКТИВНЫХ МЕХАНИЗМОВ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
как налогооблагаемая база с учетом конкретной налоговой региональной политики.
Принципиальное отличие этих двух подходов заключается в том, что финансовые ресурсы в первом случае могут быть эффективно мобилизованы, во втором случае - подлежат аккумулированию в бюджет. Выбор того или иного концептуального подхода при анализе налогового потенциала региона зависит от решаемой задачи.
Кроме того, понятие налогового потенциала используется в контексте изучения налогового федерализма как критерий, характеризующий отношения между федеральным
22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации»8 приведена методика расчета индекса налогового потенциала и отмечено, что индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с учетом уровня развития и структуры налоговой базы субъекта РФ. Этот индекс применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и не является прогнозируемой величиной налого-
О
CQ <
О.
О
CQ
О и
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
вых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере.
Как отмечается в постановлении Правительства Свердловской области от 14 сентября 2009 г. № 1068-ПП9, налоговый потенциал не является планируемым или рекомендуемым показателем доходов бюджетов городских округов и используется только для расчета индекса налогового потенциала и сопоставления бюджетной обеспеченности городского округа в целях межбюджетного регулирования.
Как известно, налоговые поступления представляют собой наиболее значимую и существенную доходную часть бюджета. В связи с этим развитие налогового потенциала является одним из наиболее действенных и эффективных механизмов бюджетного регулирования финансовых отношений. Особенно актуальными эти процессы становятся на уровне регионов в период применения антикризисных мер, направленных на стабилизацию основных социально-экономических показателей региона.
Представляется обоснованным предложение использовать показатель налогового потенциала не только в рамках межбюджетных отношений (в качестве экономической осно-
ятий, характеризующие общий рост экономической активности муниципального образования;
меры, принимаемые налоговыми органами и органами местного самоуправления для сбора налогов.
При расчете налогового потенциала используются различные инструменты:
нормативные - содержат набор основных параметров налогового законодательства, отражающих формирование налогооблагаемой базы и налоговой ставки;
экономические - аккумулируют параметры экономического развития реального сектора экономики, формирующие налоговую базу, отражающие показатели налоговой нагрузки;
бюджетные - объединяют объемные показатели зачисления налоговых поступлений по уровням бюджетной системы.
При расчете налогового потенциала также учитываются нормативы распределения налогов по уровням бюджетов.
Расчетный объем налоговых доходов (налоговый потенциал) является оценкой доходов, которые могут быть собраны в бюджет из налоговых источников, закрепленных за бюдже-
К ФАКТОРАМ, ВЛИЯЮЩИМ НА НАЛОГОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ, МОЖНО ОТНЕСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ РАБОТЫ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ, И УРОВЕНЬ НАЛОГОВОЙ ДИСЦИПЛИНЫ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ
вы для распределения средств из Фонда финансовой поддержки регионов), но и в региональных бюджетно-налоговых системах (как информационную основу планирования и прогнозирования налоговых доходов, новое направление в аналитической деятельности налоговых органов), и в системе регионального экономического анализа (в качестве одного из индикаторов социально-экономического развития региона, связанного с макроэкономическими характеристиками и отраслевой структурой региона, и основы для построения типологических группировок регионов по уровню бюджетных доходов)10.
На данный момент существуют различные методики расчета налогового потенциала, а также выявлен ряд факторов, влияющих на его развитие и рост.
Так, в Республике Дагестан при анализе налогового потенциала муниципальных образований учитываются следующие факторы:
уровень экономического развития и отраслевая структура экономики муниципального образования (экономический потенциал); государственная налоговая политика; удельный вес рентабельных предприятий и средний уровень рентабельности предпри-
том в соответствии с законодательством. При расчете этой величины следует применять по -казатели, объективно характеризующие возможность получения налоговых доходов с имеющейся налоговой базы.
При расчете налогового потенциала нужно принимать во внимание: показатели налоговых баз и ставок налогов в соответствии с законодательством и прогнозами по его изменению; показатели прогноза социально-экономического развития; индексы-дефляторы (индексы потребительских цен); показатели уровня собираемости налогов и сборов; показатели объемов недоимок по налогам и сборам11.
К факторам, влияющим на налоговый потенциал, можно отнести и результативность работы налоговых органов, и уровень налоговой дисциплины налогоплательщиков.
В любом случае при определении налогового потенциала региона важную роль играют следующие показатели:
место и роль региона в общей системе хозяйства России;
специализация региона по отраслям хозяйства, особенности размещения и функционирования основных отраслей хозяйства;
о
со <
О со
О и
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
численность населения региона, доля городского населения (коэффициент урбанизации);
валовой региональный продукт основных отраслей;
объем выпуска промышленной продукции в физическом и денежном выражении по основным отраслям промышленности;
финансово-экономическое состояние предприятий основных отраслей региона, количество прибыльных и убыточных предприятий;
уровень и динамика заработной платы (информация о задолженности по заработной плате позволяет определить «выпадающие» доходы бюджета по подоходному налогу);
наличие крупных налогоплательщиков в регионе;
объемы экспортных поставок по отраслям экономики региона (для прогноза сумм возмещения НДС предприятиям-экспортерам).
Приведенные показатели должны составить основу информационной базы расчета совокупного дохода региона, его экономического, финансового и налогового потенциала.
высокая степень дифференциации муниципальных образований;
наличие научной базы и научно-технологических наработок не только для саморазвития, но и для превращения наукоемких высокотехнологичных производств в отрасли специализации.
К конкурентным преимуществам региона можно отнести экономический, экспортный и финансовый потенциал. Слабыми сторонами являются низкий уровень территориального развития, сильная дифференциация социально-экономических параметров муниципальных образований, что подтверждает необходимость решения острой проблемы - выравнивания их бюджетной обеспеченности12.
Как справедливо отмечают экономисты, налоговый потенциал относится к числу основных макроэкономических категорий. От масштаба налогового потенциала страны и его полной реализации практически всецело зависит предоставление государством общественных благ, а также их качество и количество13.
НАЛОГОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ МОЖЕТ СЫГРАТЬ НЕМАЛОВАЖНУЮ РОЛЬ В СОКРАЩЕНИИ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ РЕГИОНОВ ПО УРОВНЮ РАЗВИТИЯ
Эта информационная база будет свидетельствовать о возможностях экономического роста региона и соответствующего роста объемов налоговых поступлений.
На основе анализа рассмотренных показателей конкретного региона представляется возможным усовершенствовать систему бюджетного регулирования. Так, экономисты отмечают, что в Камчатском крае, основу экономики которого составляют добыча и переработка морских биоресурсов, лесная и деревообрабатывающая промышленность, основные социально-экономические показатели региона за последние три года имеют положительную динамику развития. Кроме того, сохраняется многоотраслевой характер экономики края и продолжают формироваться основные показатели бюджета. Главным источником доходов региона являются налоговые доходы, доля которых составляет 89 %.
В результате изучения административно-территориального устройства Камчатского края можно выделить следующие его черты:
сложная административная структура различных по статусу муниципальных образований;
ярко выраженная сезонная транспортная доступность отдаленных территорий;
В связи с этим сформулированы следующие выводы:
налоговый потенциал может стать основой для прогнозирования налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, а следовательно, в федеративном государстве может сыграть немаловажную роль в сокращении дифференциации регионов по уровню развития, поскольку определяет настоящие и перспективные финансовые возможности территориальных единиц;
оценку налоговой политики региональных властей и в первую очередь оценку собираемости налогов в отдельных регионах и сопоставление регионов по этому показателю целесообразно базировать на исследовании налогового потенциала региона с использованием конкретно-практического подхода;
при решении масштабных задач, связанных с совершенствованием налоговой системы, а также при формировании бюджетной и кредитно-финансовой политики центра в отношении регионов необходимо основываться на оценке налогового потенциала регионов исходя из принципов теоретико-методологического подхода;
в объективной оценке налогового потенциала главным образом заинтересованы региональные органы власти, так как это позволяет
О
со <
О со
О и
< о.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
строить взаимовыгодные отношения с федеральным центром на экономической основе;
неопределенность налогового потенциала, собираемости налогов и сборов, а также методики расчета налоговой базы, на основе которых определяются задания по поступлению доходов в бюджетную систему, снижает эффективность налогово-бюджетного процесса. Именно поэтому показатели налогового потенциала и собираемости налогов, методы их оценки должны рассматриваться в качестве полноправных инструментов бюджетно-налогового планирования и статистического учета.
1 Алехин С. Н. Методика оценки налогового потенциала территорий // СПС «Консультант-Плюс».
2 Осипова Е. С. Налоговый потенциал в системе налоговых отношений // Налоги. 2006. № 3; СПС «КонсультантПлюс».
3 Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма. М., 1993.
4 Саранова С. Г. Развитие налогового потенциала в системе государственной региональной политики: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Волгоград, 2007.
5 Маглакелидзе Т. О налоговом федерализме // Налоговый вестн. 2003. № 1; Энциклопедический словарь. М., 1997; Кураков Л. П., Кураков В. Л. Большой толковый словарь экономических и юридических терминов. М., 2001.
6 Попенков Д. Р. Налоговый потенциал субъекта федерации: оценка и прогнозирование по комплексным макроэкономическим показателям: автореф. дис. . канд. экон. наук. Владивосток, 2006.
7 См., например: Пешин Н. Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18; СПС «КонсультантПлюс».
8 О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (вместе с Методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации): постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 (ред. от 2 ноября 2009 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
9 Об утверждении методик, применяемых для расчета дотаций из областного бюджета местным бюджетам на выравнивание бюджетной обеспеченности городских поселений (за исключением городских округов), сельских поселений, городских округов и муниципальных районов (городских округов) и межбюджетных субсидий из местных бюджетов областному бюджету на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов: постановление Правительства Свердловской области от 14 сентября 2009 г. № 1068-ПП // СПС «КонсультантПлюс».
10 Саранова С. Г. Указ. соч.
11 Рекомендации по расчету налогового потенциала муниципальных образований: распоряжение Правительства Республики Дагестан от 21 мая 2007 г. № 101-р // СПС «КонсультантПлюс».
12 Слободчиков Д. Н. Оценка налогового потенциала муниципальных образований Камчатского края // Налоги и налогообложение. 2009. № 12. С. 12-22.
13 Улыбина Л. В. Формирование налогового потенциала региона и закономерности его развития: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Чебоксары, 2006.
о
со <
О со
О и
< о.
