CC BY
33Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право DOI 10.47643/1815-1329_2020_10_31
НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ ВЛАСОВ Валерий Александрович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного права и экологических экспертиз Красноярского государственного аграрного университета, доцент кафедры гражданского права и процесса Сибирского юридического института МВД России, действительный член РАЕН, член РАЮН, член Общественной палаты г. Красноярска, член Совета
Красноярского регионального отделения общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». E-mail: vav.70@mail.ru; МАШИСТОВА Дарья Андреевна,
магистрант кафедры земельного права и экологических экспертиз Красноярского государственного аграрного университета. E-mail: darMashinistova@gmail.ru
Краткая аннотация: В настоящей статье авторами рассматриваются отдельные доктринальные положения о земельных правонарушениях, а также отдельные теоретические и практические аспекты юридической ответственности за их совершение. Предлагается для обсуждения авторское понятие юридической ответственности за правонарушения в области рационального использования, управления и охраны земель.
Abstract: In this article, the authors consider certain doctrinal provisions on land offenses, as well as certain theoretical and practical aspects of legal responsibility for their commission. The author's concept of legal responsibility for offenses in the field of rational use, management and protection of lands is proposed for discussion.
Ключевые слова: доктрина земельного права, земельное правонарушение, правонарушители, правопорядок, земельный правопорядок, юридическая ответственность, виды ответственности, рациональное использования земель, охрана земель.
Keywords: doctrine of land law, land offense, offenders, law and order, land law and order, legal responsibility, types of responsibility, rational use of land, land protection.
Правонарушения любого вида - это явления для каждого социума всегда негативные, так как по своей сути они подрывают существующий правопорядок в любом государстве. К одним из самых эффективных средств обеспечения рационального землепользования следует отнести привлечение правонарушителей к различным видам юридической ответственности за совершенные правонарушения в данной сфере, поскольку она направлена на защиту субъективных прав и законных интересов правообладателей земельных участков. Применение на практике мер юридической ответственности за правонарушения в области рационального использования и охраны земель, традиционно, основывается на доктринальных положениях общей теории государства и права, которая раскрывает понятие, признаки, виды, основание юридической ответственности вообще. Большинство представителей правового сообщества ученых, юридическую ответственность рассматривают как меру государственного принуждения или отождествляют ее с наказанием за совершенное правонарушение. Вместе с тем необходимо учитывать также международно-правовые нормы, направленные на защиту прав и свобод человека,1 процессуально-правовые нормы отдельных отраслей современного законодательства Российской Федерации.2
1Курбатова С.М. Международное право и когнитивный подход как источники правового регулирования участия в уголовном судопроизводстве лиц с психическими расстройствами // Бизнес. Образование. Право. 2019. № 4 (49). С. 371 -377.
2Шитова Т.В. К вопросу о реализации прав истца и ответчика в условиях множе-
ственного состава сторон процесса // Право и государство: теория и практика.
В земельно-правовой доктрине, как правило, традиционно специалисты выделяют такие виды юридической ответственности, как: уголовно-правовую, административно-правовую, гражданско-правовую, и дисциплинарно-правовую. В.И. Ивакин верно указывает на то, что: «обособлению указанных выше четырех видов принуждения способствовало, в частности, наличие самостоятельных отраслей права, соответственно: уголовного, административного, гражданского и трудового».3
Земля является одним из важнейших природных ресурсов. Она играет важную роль как для выживания и процветания непосредственно как для самого человечества, так и для поддержания всех наземных экологических систем. При этом с развитием социума, с одной стороны, растет потребность в земельных ресурсах, с другой - наблюдается их истощение и ухудшение. Поэтому законодательство многих государств декларирует важность земельных ресурсов. В ст. 9 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) прямо закреплено, что: «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В то же время земля и другие природные ресурсы могут нахо-
2020. № 2 (182). С. 25-26.; Фастович Г.Г. Институт третьих лиц в гражданском процессе: теоретико-правовой подход // Право и государство: теория и практика. 2020. № 2 (182). С. 23-24.
3Ивакин В.И. К вопросу формирования концепции юридической ответственности за земельные экологические правонарушения // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2006. № 1 (9). С. 77-80.
диться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».1
Соответственно, государство стремится установить баланс между правами пользования земельными участками и необходимостью сохранения земельных ресурсов. Ведь, с одной стороны, осуществление государственной земельной политики, расширяющей права на доступ к природным ресурсам - это ключ к устойчивому и эффективному их использованию. С другой - использование земельных участков не может значить неограниченные права на землю, а должно осуществляться с учетом сохранения этого важного стратегического ресурса. Земельный правопорядок обеспечивается комплексом мер различных видов ответственности за земельные правонарушения.2
Земельный кодекс Российской Федерации3 (далее - ЗК РФ) в главе 13 «Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель» закрепляет за земельные правонарушения административную и уголовную ответственность (ст. 74), дисциплинарную ответственность (ст. 75), возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями (ст. 76). В доктрине земельного права ряд авторов, помимо традиционных видов юридической ответственности за земельные правонарушения стали выделять ее отдельный специальный вид, а именно, земельно-правовую ответственность. Речь идет о ст. 54 ЗК РФ и ст. ст. 284-287 Гражданского кодекса Российской Федера-ции4 (далее - ГК РФ), в которых законодатель предусмотрел санкцию за ненадлежащее использование земель, характеризующую принудительное прекращение у правообладателя права на земельный участок за совершение отдельных видов земельных правонарушений. Отдельные ученые предлагают свои собственные определения категории «земельно-правовую ответственность». Например, А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков пишут о том, что: «земельно-правовая ответственность - это принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования либо права пожизненного наследуемого владения земельным участком за совершенные нарушения земельного законодательства (в порядке, предусмотренном ЗК РФ)».5 К.Х.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 21.07.2014 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru
2Пашова М.С. Правовые основы юридической ответственности за земельные правонарушения // В сборнике: Конституционно-правовые основы ответственности в сфере экологии. Сборник материалов Международных научных конференций. 2019. С. 348-352.
3Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
4 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
5 Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства:
Монография. М.: Новый индекс, 2012. 192 с.
Ибрагимов считает, что: «под земельно-правовой ответственностью следует понимать признание обязанности лица, виновного в нарушении земельного законодательства, либо претерпевать соразмерные его правонарушению адекватные лишения личного или имущественного характера, либо совершать общественно полезные поступки».6 Е.А. Сухова полагает, что: «земельно-правовая ответственность - это специальный вид юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель, имеющий свои особые правовые основания; наступающий в не характерном для других видов ответственности порядке; применяемый особым кругом лиц; предусматривающий «собственные» неблагоприятные последствия, закрепленные в земельном законодательстве».7 Соответственно, перечисленные выше специалисты разделяют позицию о существовании особого вида земельно-правовой ответственности, но есть и те ученые, которые отрицают ее самостоятельное значение и характер (С.А. Боголюбов, Д.А. Липин-ский, М.С. Ромадин, Н.И. Таскин, Д.В. Якунин и др.).8
В целом, рассуждая о понятии «земельное правонарушение», многие ученые определяют его через общие представления о правонарушениях исходя из положений теории государства и права. Это верный подход, поскольку он является логичным и обоснованным. В частности, Е.С. Болтанова отмечает, что земельное правонарушение - это отклоняющееся от предусмотренного нормами земельного права поведение, нарушающее правопорядок в земельной сфере.9 Между тем, анализ положений действующего законодательства показывает, что ответственность за земельные деликты устанавливается значительным количеством нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности. Среди исследователей идут дискуссии о видах земельных правонарушений. В частности, А.П. Аниси-мов разграничивает все посягательства на землю на два вида:
1. Деликты, причиняющие ущерб землям и являющиеся одновременно экологическими правонарушениями, например, порча земель.
2. Нарушения, не имеющие экологического окраса, например, самовольный захват земельного участ-ка.10
Однако, «неэкологические» нарушения могут включать в себя и ряд совершенно разных по своей общественной опасности деяний, поэтому объединение их в одну
Ибрагимов К.Х. Вопросы земельно-правовой ответственности // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 102-107.
7Сухова Е.А. Значение земельно-правовой ответственности для обеспечения земельного правопорядка // Юрист. 2014. № 2. С. 16 - 20.
8Болтанова Е.С. Юридическая ответственность за земельные правонарушения // Журнал российского права. 2014. № 12. С. 88 - 97. 9Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 88-97.
10 Земельное право: Учебник / Под ред. А.П. Анисимова. М.: Юрайт, 2009. С. 251.
Земельное право; природоресурсное право; экологическое
право; аграрное право
группу - нецелесообразно. Предложенная классификация, по сути, объединяет административные правонарушения вроде снятия плодородного слоя и преступления, например, порчу земли, повлекшее гибель людей. Следовательно, указанная выше классификация не позволяет в полной мере дифференцировать нарушения земельного законодательства. В связи с этим, более актуальной представляется классификация земельных деликтов в зависимости от отраслевой принадлежности: земельные преступления, земельно-административные правонарушения, земельно-гражданские правонарушения, земельно-дисциплинарные проступки и собственно земельные правонарушения.1
Общеизвестно, что применение санкций по любому виду юридической ответственности к правонарушителю допустимо только при такой ситуации, когда все четыре элемента в составе правонарушения имеют место быть: объект земельного правонарушения - это общественные земельные отношения в сфере рационального использования и охраны земель, земельного правопорядка, прав и законных интересов; субъекты земельного правонарушения - это физические лица, юридические лица, должностные лица, в зависимости от вида юридической ответственности; объективная сторона правонарушения, включает в себя само противоправное деяние (действие или бездействие), негативные правовые последствия и причинно-следственные связи между деянием и наступившими негативными правовыми последствиями; субъективная сторона правонарушения - это вина правонарушителя.
Юридические санкции за нарушение правил землепользования также зависят от вида правонарушения. Хотя, учитывая, что большую часть земельных правонарушений составляют именно административные и гражданско-правовые, санкции обычно предусматривают штрафы или судебные запреты. Отметим, что правильность формулировки отдельной правовой категории играет ключевую роль в правоприменительной практике.2 Так, судья может принять решение, приостанавливающее деятельность коммерческой организации, загрязняющей почву. Кроме того, юридические санкции могут включать компенсацию за причиненный ущерб. Например, Арбитражный суд Самарской области взыскал с ООО «КонтейнерРемСервис» в пользу Управления Росприроднадзора по Самарской области денежные средства в сумме 7 847 400 рублей в качестве возмещения ущерба, причиненного загрязнением плодородного слоя почвы нефтепродуктами.3
1Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 88-97.
2Власов В.А., Сорокун П.В., Жулидов А.В. Некоторые актуальные аспекты правового регулирования земельных правоотношений: история, теория, законодательство // Право и государство: теория и практика. 2020. № 2 (182). С. 33-35. 3Решение Арбитражного суда Самарской области от 14 октября 2019 года. Дело № А55-23713/2019 http://ras.arbitr.ru
Например, длительное время существовала практика, когда земельным правонарушением считалось использование земельного участка без правоустанавливающих документов, на которых расположена недвижимость, находящаяся в собственности граждан и физических лиц. Позже судами была сформирована позиция, что такие действия не являются земельным правонарушением.4
Нередко надзорные органы не могут найти собственников земельных участков, поскольку юридически их права не оформлены. Так, по оценкам председателя Счетной палаты, 65% земель, находящейся в федеральной собственности не используется. Согласно данным проведенной в 2016 году Всероссийской сельскохозяйственной переписи 81 млн га земли не имеют собственника. Порядка 17 млн. га территорий не использовались.5 Таким образом, привлечь к ответственности за нецелевое использование земельных участков крайне затруднительно.
Так, В Управлении Росреестра по Красноярскому краю были утверждены планы проверок соблюдения земельного законодательства на 2020 год. В рамках осуществления государственного земельного надзора Управление Росреестра в 2020 году проверит 2777 собственников земельных участков.6
Другая проблема при реализации мер юридической ответственности - крайне сложно проводить изъятие земельных участков в порядке ст. 285 ГК РФ. Как отмечают исследователи, специально закрепленных правил рационального использования земли действующим законодательством не закреплено. Кроме того, законодательно закрепленные требования в области охраны земель не соотнесены с положениями ст. 285 ГК РФ.7 Неслучайно в базе решений арбитражных судов есть только два подобных дела. Причем в обоих случаях в иске было отказано.
И также возникают сложности с установлением лица, самовольно захватившего земельный участок. Например, Верховный Суд Чувашской республики оставил без изменения решение суда первой инстанции, который отменил постановление о привлечении лица к ответственности по ч. 1 ст. 7.1. КоАП РФ. В обоснование своей позиции судебные инстанции указали: факт превышения реальной площади земельного участка над декларируемой не доказывает, что захват участка совершил именно А.М., а не его наследодатель.8
4Росреестр: доклад о состоянии и использовании земель Красноярского края за 2018 год https://rosreestr.ru
5Аргументы и факты. А. Кудрин рассказал о доле неиспользуемых земель в РФ. URL: http://www.aif.ru
6 В 2020 году в Красноярском крае Росреестр проверит 2777 собственников земельных участков https://rosreestr.ru/site/press/news
7Авхимович В.Е. Проблемы правоприменения норм юридической ответственности за нарушение земельного законодательства. // Международный научно-исследовательский журнал. 2016. № 4. С. 142-144
8Решение Верховного суда Чувашской Республики от 26.04.2018 по делу № 21234/2018// https://sudact.ru
Кроме того, как указывает Н.И. Шагайда «Реестры
использования земель» изменить и изложить в следующей редакции «Ответственность за правонарушения в области использования, управления и охраны земель».
пустые. Единственное место, где можно узнать об обременении, - реестр (по-видимому, имеется в виду Росреестр). Люди, предприниматели - кто угодно совершают сделки, а потом узнают... что в 1975 году тут, оказывается, решили сделать зону, памятник. Памятник не зарегистрирован, зоны нет, люди, тысячи семей, получили участки, понастроили законным образом дома. Выясняется, что теперь им предписание - всё снести, что они построили» (Стенограмма парламентских слушаний на тему: «Тенденции и проблемы развития земельного законодательства» 14.11.2017 г. URL: http://council.gov.ru) Это приводит к тому, что граждане, пусть и невольно допускают нецелевое использование земельных участков, а это также может привести к судебным спорам.
правонарушения в области рационального использования, управления и охраны земель - это сложная комплексная категория юридической науки, представляющая собой совокупность правовых норм международного, конституционного, уголовного, административного, гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, направленная на реализацию государственного принуждения специально уполномоченными органами и должностными лицами государства, иными органами и должностными лицами в пределах их компетенции и обеспечение неотвратимого наказания правонарушителей законодательства в области рационального использования, управления и охраны земель в целях защиты частных и публичных интересов.
Таким образом, юридическая ответственность за
Целесообразно, с целью более точного и полного
содержания предлагаем наименование главы 13 ЗК РФ «Ответственность за правонарушения в области охраны и
Библиография:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 21.07.2014 опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
4. Авхимович В.Е. Проблемы правоприменения норм юридической ответственности за нарушение земельного законодательства. // Международный научно-исследовательский журнал. 2016. № 4. С. 142-144.
5. Аргументы и факты. Кудрин рассказал о доле неиспользуемых земель в РФ. URL: http://www.aif.ru
6. Анисимов А.П., Рыженков А.Я. Земельная функция современного государства: Монография. М.: Новый индекс, 2012. 192 с.
7. Болтанова Е.С. Юридическая ответственность за земельные правонарушения // Журнал российского права. 2014. №12 (216). С. 88-97.
8. В 2020 году в Красноярском крае Росреестр проверит 2777 собственников земельных участков https://rosreestr.ru/site/press/news
9. Власов В.А., Сорокун П.В., Жулидов А.В. Некоторые актуальные аспекты правового регулирования земельных правоотношений: история, теория, законодательство // Право и государство: теория и практика. 2020. № 2 (182). С. 33-35.
10. Земельное право: Учебник / Под ред. А.П. Анисимова. М.: Юрайт, 2009. С. 251.
11. Ивакин В.И. К вопросу формирования концепции юридической ответственности за земельные экологические правонарушения // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2006. № 1 (9). С. 77-80.
12. Курбатова С.М. Международное право и когнитивный подход как источники правового регулирования участия в уголовном судопроизводстве лиц с психическими расстройствами // Бизнес. Образование. Право. 2019. № 4 (49). С. 371-377.
13. Росреестр: доклад о состоянии и использовании земель Красноярского края за 2018 год https://rosreestr.ru
14. Пашова М.С. Правовые основы юридической ответственности за земельные правонарушения // В сборнике: Конституционно-правовые основы ответственности в сфере экологии. Сборник материалов Международных научных конференций. 2019. С. 348-352.
15. Стенограмма парламентских слушаний на тему «Тенденции и проблемы развития земельного законодательства» 14.11.2017 г. URL: http://council.gov.ru
16. Сухова Е.А. Значение земельно-правовой ответственности для обеспечения земельного правопорядка // Юрист. 2014. № 2. С. 16 - 20.
17. Фастович Г.Г. Институт третьих лиц в гражданском процессе: теоретико-правовой подход // Право и государство: теория и практика. 2020. № 2 (182). С. 23-24.
18. Шитова Т.В. К вопросу о реализации прав истца и ответчика в условиях множественного состава сторон процесса // Право и государство: теория и практика. 2020. № 2 (182). С. 25-26.
19. Решение Арбитражного суда Самарской области от 14 октября 2019 года. Дело № А55-23713/2019 http://ras.arbitr.ru
20. Решение Верховного суда Чувашской Республики от 26.04.2018 по делу № 21-234/2018 // https://sudact.ru
