CC BY
129
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). С. 247-252. © Н.В. Антипьева, 2008
УДК 349.3
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ИСЧИСЛЕНИИ ПЕНСИЙ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
Н.В. АНТИПЬЕВА
Рассматриваются вступившие в силу с 1 января 2008 г. изменения законодательства о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу по контракту, в части исчисления пенсий и их пересмотра.
Лица, проходившие военную службу по контракту, обеспечиваются пенсиями по закону РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» (далее - Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих) [1], который долгое время оставался во многом не согласованным с законодательными актами, принятыми в 2001 г. в связи с проведением пенсионной реформы. Это вело к нарушениям прав граждан и в целом негативно отражалось на правоприменительной деятельности. В конце 2007 г. в Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих были внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2008 г.
Новые нормы можно разделить на две группы. В первую группу войдут положения, принятые в целях приведения Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих в соответствие с решениями Конституционного Суда РФ, обеспечения единообразия в правовом регулировании аналогичных общественных отношений, устранения неточностей и недостатков юридической техники в указанном законе.
В частности, ст. 1 названного закона определяется круг субъектов, имеющих право на получение пенсий. Согласно первоначальной редакции этой нормы в пункте «а» ст. 1 речь шла лишь о тех лицах, которые проживали на территории Российской Феде-
рации. Определением Конституционного Суда РФ от 1 марта 2001 г. по жалобе гражданина С.Я. Быховского на нарушение его конституционных прав положением п. «а» ст. 1 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих было указано на то, что данная норма противоречит Конституции РФ и не подлежит применению. Изначально такая позиция была сформулирована в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июня 1998 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 2, 5 и 6 закона РФ от 2 июля 1993 г. «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан [2].
Можно привести и другие примеры. В ст. 2 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих было ошибочно указано, что назначение пенсий военнослужащим-при-зывникам и членам их семей осуществляется по нормам Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в РФ» (далее
- Закон о трудовых пенсиях) [3], тогда как в действительности на указанных граждан распространяются положения Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (далее - Закон о государственном пенсионном обеспечении) [4].
Разделы Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих, посвящённые пенсиям по инвалидности и по случаю потери кормильца, содержали упоминание о врачебнотрудовых экспертных комиссиях (ст. 20, ст. 42), хотя с принятием Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О социальной защи-
те инвалидов в РФ» [5] их функции стали выполнять учреждения медико-социальной экспертизы. В настоящее время эти неточности устранены.
Во вторую группу можно включить нормы, изменяющие правовое регулирование отношений по пенсионному обеспечению лиц, проходящих военную службу по контракту. В значительной степени они направлены на сближение норм Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих с положениями Закона о государственном пенсионном обеспечении и Закона о трудовых пенсиях по отдельным направлениям. Это касается исчисления пенсий и корректировки их размеров с учётом повышения стоимости жизни. То, как отразятся эти нововведения на развитии пенсионных отношений, представляет существенный интерес и нуждается в анализе.
До проведения в 2001 г. пенсионной реформы в отечественном законодательстве применялся универсальный минимальный стандарт, позволяющий гарантировать определённый уровень пенсионного обеспечения. Согласно закону РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в РФ» [6], в качестве такового выступала категория «минимальный размер пенсии по старости», упразднённая с введением нового механизма исчисления трудовых пенсий. В то же время понятие «минимальный размер пенсии по старости» оставалось в Законе о пенсионном обеспечении военнослужащих. По существу, эта величина сохраняла своё наименование в силу недостатков юридической техники и использовалась для определения размеров минимальных пенсий, надбавок к пенсиям, увеличений и повышений пенсий гражданам, проходившим военную службу по контракту.
С 1 января 2008 г. исчисление минимальных размеров пенсий, надбавок и повышений к ним по Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих должно осуществляться исходя из величины расчётного размера пенсии. Это новая категория, которая предусмотрена взамен минимального размера пенсии по старости. Согласно новой редакции ст. 46 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих, расчётный размер пенсии равен базовой части трудовой пенсии по старости, предусмотренной для лиц,
не имеющих права на её повышение в связи с наличием иждивенцев, установлением ограничения способности к труду или достижением возраста 80 лет. Несмотря на то, что введение расчётного размера пенсии позволит повысить уровень пенсионного обеспечения, появление дополнительной величины, сущность которой чрезвычайно близка базовой части трудовой пенсии, вряд ли можно считать целесообразным.
Характеризуя изменения, происшедшие в правилах исчисления надбавок и повышений к пенсиям лиц, проходивших военную службу по контракту, и членов их семей, необходимо остановиться на преобразованиях, коснувшихся правил установления самих надбавок и повышений к таким пенсиям.
Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих (ст. 17. ст. 24, ст. 38) предусматривается установление надбавок на уход за пенсионером, на иждивенцев, а также надбавок для участников Великой Отечественной войны. К пенсиям по случаю потери кормильца предусмотрена надбавка для детей-сирот и сирот из числа инвалидов с детства.
До 2002 г. трудовые пенсии исчислялись в соответствии с Законом о государственных пенсиях в РФ, поэтому к ним устанавливались надбавки, аналогичные тем, что сохранились в Законе о пенсионном обеспечении военнослужащих. С принятием Закона о трудовых пенсиях увеличение размера трудовых пенсий за счёт надбавок не осуществляется, так как величина базовой части уже дифференцирована в зависимости от юридически значимых обстоятельств, ранее дававших гражданину право на надбавку. К ним относятся достижение пенсионером возраста 80 лет; инвалидность, сопряжённая с установлением гражданину III степени ограничения способности к труду [7]; наличие нетрудоспособных иждивенцев. При назначении пенсии по случаю потери кормильца детям-сиротам базовая часть устанавливается в более высоком размере, чем иным иждивенцам умершего. Надбавки к пенсиям для участников Великой Отечественной войны были учтены в размере страховой части пенсии данной категории граждан на основании п. 6 ст. 30 Закона о трудовых пенсиях при осуществлении оценки пенсионных прав застрахованных лиц. Надбавки к пенсиям по случаю
потери кормильца для детей-инвалидов и инвалидов с детства при вступлении в силу Закона о трудовых пенсиях не сохранились.
С внесением изменений в Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих в положениях, регулирующих установление надбавок к пенсиям, появилось много общего с нормами Закона о трудовых пенсиях, касающимися определения размера базовой части пенсии. При этом в правовом регулировании названных институтов сохраняются и различия.
Так, согласно Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих, надбавка на уход за пенсионером предоставляется теперь не только лицам, признанным инвалидами
I группы, но и гражданам, имеющим III степень ограничения способности к труду, которая может устанавливаться также при
II группе инвалидности. Базовая часть трудовой пенсии увеличивается лишь в том случае, если пенсионер имеет III степень ограничения способности к труду. Следовательно, условия пенсионирования лиц, проходивших военную службу по контракту, и членов их семей являются более льготными, что объясняется особенностями военнослужебной деятельности, выступающей в качестве критерия дифференциации регулирования отношений по социальной защите населения в целом. Другим важнейшим фактором дифференциации правового регулирования в системе пенсионного обеспечения военнослужащих является способ поступления на военную службу. Военнослужащие-призывники получают пенсии по Закону о государственном пенсионном обеспечении, по нормам которого размер пенсий зависит только от степени ограничения способности к труду. Новая редакция Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих позволила частично нивелировать различия в правилах исчисления пенсий призывникам и контрактникам. Вместе с тем, размер пенсии по инвалидности по Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих по-прежнему различается с учётом группы инвалидности, причём инвалиды I и II группы получают пенсию в равном размере. Это означает, что граждане, которым установлена II и III степень ограничения способности к труду, имеют равный объём пенсионных прав, если они проходили службу по контракту. В отноше-
нии лиц, проходивших службу по призыву, критерий дифференциации выдержан более чётко: размер пенсии последовательно повышается при увеличении степени ограничения способности к труду.
С этой точки зрения также представляют интерес правила увеличения пенсий за выслугу лет по ст. 16 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих бывшим во-еннослужащим-контрактникам, признанным инвалидами. С учётом причины (военная травма или заболевание, полученное в период военной службы) и группы инвалидности пенсии названным лицам увеличиваются пропорционально расчётному размеру пенсии. В данном случае критерием дифференциации служит группа инвалидности, а не степень ограничения способности к труду, и чем обусловлены такие различия в правовом регулировании установления надбавок и увеличений к пенсиям, остаётся неясным.
Возвращаясь к характеристике правил предоставления надбавок по Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих, необходимо отметить, что при установлении надбавки на иждивенцев возраст пенсионера, претендующего на её получение, более не учитывается, хотя прежде предусматривалась выплата такой надбавки лишь лицам, достигшим пенсионного возраста. Скорректированы и правила определения размера надбавки, которая теперь исчисляется из величины расчётного размера пенсии и повышается в зависимости от числа нетрудоспособных членов семьи, находящихся на иждивении пенсионера. Максимальный размер надбавки, предусмотренной при наличии трёх иждивенцев, составляет 100 % расчётного размера пенсии. Ранее надбавка устанавливалась пропорционально минимальному размеру трудовой пенсии по старости на каждого иждивенца гражданина, причём в том случае, если иждивенец являлся инвалидом III группы, надбавка назначалась в меньшем размере. Таким образом, как и в Законе о трудовых пенсиях, количество иждивенцев пенсионера-военнослужащего, учитываемых при осуществлении пенсиониро-вания, в настоящее время ограничено.
С внесением изменений в Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих были уточнены основания пересмотра пенсий, ми-
нимальных размеров пенсий, надбавок к пенсиям, увеличений и повышений к ним. В системе пенсионного обеспечения лиц, проходивших службу по контракту, институт пересмотра пенсий фактически выполняет функции индексации. Насколько такой подход соответствует интересам военнослужащих и позволяет обеспечить защиту уровня пенсионного обеспечения от инфляции?
Как сказано в действующей редакции ст. 49 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих, пенсии подлежат пересмотру исходя из уровня увеличения учитываемого при исчислении пенсий денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих одновременно с его увеличением.
Минимальные размеры пенсий, надбавки к пенсиям, увеличения и повышения пенсий при увеличении расчётного размера пенсии подлежат пересмотру одновременно с увеличением указанного расчётного размера пенсии.
Таким образом, в настоящее время существует два основания пересмотра пенсий. Первое из них связано с повышением денежного довольствия лиц, проходящих военную службу, второе - с увеличением расчётного размера пенсии, установленного в ст. 46 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих.
Обоснованность пересмотра пенсий в связи с увеличением денежного довольствия военнослужащих вызывает некоторые сомнения, несмотря на то, что такой механизм повышения уровня пенсионного обеспечения государственных служащих является традиционным.
Отношения по установлению и выплате денежного довольствия военнослужащим регулируются Федеральным законом от 6 марта 1998 г. «О статусе военнослужащих» (далее - Закон о статусе военнослужащих) [8] и Порядком обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил РФ [9]. Эти нормативные акты не содержат легального определения понятия «денежное довольствие», определяя лишь его структуру. Согласно п. 1 ст. 12 Закона о статусе военнослужащих, денежное довольствие военнослужащих состоит из месячного оклада в соответствии с занимаемой воинской должностью и месячного оклада в соответствии с
присвоенным воинским званием, которые составляют оклад месячного денежного содержания военнослужащих, а также месячных и иных дополнительных выплат.
В соответствии со ст. 10 Закона о статусе военнослужащих, право на труд реализуется военнослужащими посредством прохождения ими военной службы, в силу чего денежное довольствие вполне справедливо следует считать вознаграждением за воинский труд. В его состав входит большое число различных дополнительных выплат, часть которых с оплатой по труду непосредственно не связана (выплаты на обзаведение имуществом первой необходимости, в связи с переездом и др.), но для целей настоящего исследования это не имеет определяющего значения, так как в денежное довольствие для исчисления пенсий из дополнительных выплат входит лишь процентная надбавка за выслугу лет (ст. 43 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих).
Логично предположить, что рост оплаты воинского труда обусловливается необходимостью: 1) преодолеть последствия инфляции; 2) привлечь для прохождения военной службы по контракту квалифицированных специалистов; 3) обеспечить соответствие вознаграждения за воинский труд требованиям, предъявляемым к его качеству. К сожалению, обстоятельства, послужившие причиной увеличения денежного довольствия военнослужащих, не указываются в правовых актах Правительства РФ, устанавливающих размер повышения [10], поэтому остаётся неясным, является ли инфляция единственной причиной роста оплаты воинского труда.
Тем не менее вопрос о том, насколько факторы, влияющие на повышение денежного довольствия военнослужащих, актуальны для системы пенсионного обеспечения, нуждается в изучении.
Пенсия представляет собой выплату, призванную компенсировать доход, утраченный её получателем в результате прекращения трудовой деятельности. Пересмотр размеров пенсий, установленных бывшим военнослужащим, после увеличения денежного довольствия лиц, фактически проходящих военную службу, в определённой мере означает отождествление их правового положения. Рост денежного довольствия, которое
пенсионер мог бы получать, оставаясь на военной службе, порождает рост установленной ему пенсии. Однако пенсия должна замещать доход, имевшийся у гражданина в момент увольнения с военной службы, поэтому увеличение денежных доходов военнослужащих, продолжающих исполнять свои обязанности, совершенствующих свою квалификацию, осваивающих новые виды техники, не может связываться с обеспечением пенсионеров.
При этом сложно согласиться с тем, что в состав денежного довольствия для исчисления пенсий не включаются дополнительные выплаты, установление которых обусловлено выполнением обязанностей военной службы. В то же время размер пенсии за выслугу лет гражданских государственных служащих исчисляется из их среднемесячного заработка, размер которого не может превышать 2,3 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения) по замещавшейся должности федеральной государственной службы (ст. 21 Закона о государственном пенсионном обеспечении). Изменение правового регулирования в этой части позволило бы сделать важный шаг на пути повышения уровня пенсионного обеспечения военно-служащих-контрактников.
На сегодняшний день рост пенсий после увеличения денежного довольствия в результате инфляции позволяет оградить доходы пенсионеров от последствий, обусловленных ростом цен. Уровень гарантий защиты пенсий бывших военнослужащих от инфляции сопоставим с гарантированностью роста трудовых пенсий, хотя механизм закрепления таких гарантий в законодательстве чрезвычайно сложен. Поскольку пенсии пересматриваются после увеличения денежного довольствия воен-нослужащих-контрактников, необходимо обратиться к Закону о статусе военнослужащих, где закрепляется, что размеры окладов по типовым воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, устанавливаются не ниже размеров должностных окладов и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд соответствующих категорий государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. При повышении (индексации) размеров денежного
содержания федеральных государственных служащих одновременно в той же пропорции повышаются (индексируются) размеры денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по контракту (п. 2 ст. 12).
Как сказано в п. 11 ст. 50 Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе в РФ» [11], размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с Федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Закон о трудовых пенсиях устанавливает различные правила индексации базовой и страховой части пенсии. Размер базовой части трудовой пенсии индексируется с учетом темпов роста инфляции в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда РФ на соответствующий финансовый год. Коэффициент индексации размера страховой части трудовой пенсии определяется Правительством РФ исходя из уровня роста цен за тот или иной период (п. 6, п. 7 ст. 17).
Сказанное позволяет констатировать, что изменения, внесённые в Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих, направлены на совершенствование его норм и сближение правового регулирования выплаты трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению лицам, проходившим военную службу по контракту, и членам их семей. Вместе с тем, отдельные проблемы пока не нашли своего разрешения. К примеру, нуждаются в уточнении положения закона, определяющие состав денежного довольствия для целей пенсионного обеспечения и закрепляющие институт пересмотра пенсий, который мог бы быть заменён механизмом их индексации. Кроме того, установление единого коэффициента индексации для заработной платы, денежного довольствия, пенсий и иных социальных выплат позволило бы наиболее полно реализовать принцип
равенства в сфере защиты доходов граждан от инфляции.
1. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1993. - № 9. -Ст. 328; СЗ РФ. - 1995. - № 49. - Ст. 46; 1997.
- № 51. - Ст. 5719; 1998. - № 30. - Ст. 3613; 1999. - № 23. - Ст. 2813; 2001. - № 17. -Ст. 1646; 2002. - № 2. - Ст. 129; № 10. -Ст. 965; № 22. - Ст. 2029; № 24. - Ст. 2254;
2003. - № 2. - Ст. 154; Российская газета. -
2004. - 1 июля, 31 августа; 2006. - 15 февраля; 2007. - 10 января.
2. Вестник Конституционного Суда РФ. - 1998.
- № 5.
3. СЗ РФ. - 2001. - № 52 (ч. I). - Ст. 4920; 2002.
- № 30. - Ст. 3033; 2003. - № 1. - Ст. 13; 2004. - № 35. - Ст. 3607; 2005. - № 8. -Ст. 605; Российская газета. - 2006. - 8 июня; 2007. - 7 ноября, 5 декабря.
4. СЗ РФ. - 2001. - № 51. - Ст. 4831; 2002. -№ 30. - Ст. 3033; Российская газета. - 2003. -1 июля; СЗ РФ. - 2003. - № 46 (ч. I). -Ст. 4437; 2004. - № 19 (ч. I). - Ст. 1835; 2004.
- № 35. - Ст. 3607; Российская газета. - 2007.
- 12 апреля.
5. СЗ РФ. - 1995. - № 48. - Ст. 4563; 1998. -№ 31. - Ст. 3803; 1999. - № 2. - Ст. 232; № 29. - Ст. 3693; 2000. - № 22. - Ст. 2267; 2001. - № 24. - Ст. 2410; № 33. - Ст. 3426; № 53 (ч. I). - Ст. 5024; 2003. - № 2. - Ст. 167; № 43. - Ст. 4108; 2004. - № 35. - Ст. 3607;
Российская газета. - 2004. - 30 декабря; 2005.
- 31 декабря; 2007. - 7 ноября.
6. БМТ. - 2000. - № 7, 8, 11; 2001. - № 1, 5, 7; СЗ РФ. - 2001. - № 33 (ч. I). - Ст. 3425.
7. До проведения пенсионной реформы тяжесть инвалидности определялась с учётом группы инвалидности, а не степени ограничения способности к трудовой деятельности.
8. СЗ РФ. - 1998. - № 22. - Ст. 2331; 2000. -№ 1. - Ст. 12; № 26. - Ст. 2729; № 33. -Ст. 3348; 2001. - № 31. - Ст. 3173; 2002. -№ 19. - Ст. 1794; № 21. - Ст. 1919; 2003. -№ 46 (ч. I). - Ст. 4437; 2004. - № 18. -Ст. 1687; 2004. - № 35. - Ст. 3607; 2005. -№ 17. - Ст. 1483; Российская газета. - 2005. -29 декабря; 2006. - 11 мая, 14 июля, 12 декабря; 2007. - 10 января, 6 марта, 8 декабря.
9. Утв. приказом Министра обороны РФ от 30 июня 2006 г. № 200 // Российская газета. -2006. - 27 сентября; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2007. - № 15, № 42.
10. См., например: Постановление Правительства РФ от 31 января 2008 г. «О повышении в 2008 г. денежного довольствия военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. - 2008. - 5 февраля.
11. СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215; Российская газета. - 2006. - 8 февраля; 2007. - 6 марта, 5 декабря.
