CC BY
179
УДК 349.2
ББК Х401.125+Х400.532.22+Х400.32
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ В СФЕРЕ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
М. С. Сагандыков
Южно-Уральский государственный университет, г. Челябинск
В работе поднимается проблема разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов в сфере трудовых отношений. Предпринята попытка проанализировать полномочия субъектов Российской Федерации в данной области правового регулирования. Рассмотрены основные направления правотворческой компетенции субъектов РФ. В частности, отмечено, что повышение уровня трудовых прав и свобод человека и гражданина является полномочием субъектов РФ, но должно осуществляться в отношении общего субъекта, то есть всех лиц, работающих на территории субъекта РФ. Также, несмотря на различные мнения ученых, в статье высказано положительное отношение к опережающему правотворчеству субъектов РФ в сфере трудовых отношений.
Ключевые слова: Конституция РФ, разграничение полномочий, трудовые отношения.
В соответствии со ст. 6 Трудового кодекса РФ к ведению Российской Федерации в области трудовых и непосредственно с ними связанных отношений отнесено тринадцать вопросов. Как отмечает М. В. Молодцов, анализ содержания указанных полномочий показывает, что к их числу отнесены все важнейшие аспекты регулирования трудовых отношений - «от основных направлений государственной политики в области трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений до особенностей правового регулирования труда отдельных категорий работников» [3, с. 45].
А. Л. Шведов выделяет несколько оснований для отнесения того или иного вопроса к полномочиям органов власти федерального уровня: системообразующая роль (абз. 2, 3, частично 6, частично 8 ч. 1 ст.6 ТК РФ); институциональная значимость (абз. 4 в части формализации института гарантий и компенсаций, 5, частично 6, 7, частично 8, 9-12 ч. 1 ст. 6 ТК РФ), общесистемная значимость (абз. 4 ч.1 ст. 6 ТКРФ в его неинституциональной части) и атрибутивная значимость (абз. 14 ч. 1 ст. 6 ТК РФ) [6, с. 24].
На наш взгляд, полномочия Российской Федерации в сфере трудовых и непосредственно связанных с ними отношений по содержанию можно разделить на две группы.
Первая группа связана с установлением основополагающих принципов и норм трудового права, а также стандартов трудовых прав граждан. Обращаем внимание - не перечня прав, поскольку конкретные трудовые права могут быть определены и законами субъектов РФ, а стандартов, минимального уровня трудовых прав человека и гражданина. Эта группа полномочий выражена в абз. 3 и 4 ч. 1 ст. 6 ТК РФ: основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (включая определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности); обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). В рамках указанных полномочий федеральный законодатель реализует социальную и защитную функции трудового права. Это наиболее важные вопросы, определяющие общую направленность и методологию правового регулирования отношений в сфере труда.
Вторая группа полномочий касается некоторых институтов трудового права, субинститутов или даже их отдельных аспектов. Законодатель выделил наиболее значимые общественные отношения в сфере труда, за-
трагивающие важнейшие права граждан в трудовых отношениях (например, порядок заключения, изменения и прекращения трудового договора) или относящиеся к сфере публичного права (например, порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров), и указал на необходимость их централизованного регулирования.
А. Л. Шведов считает, что «существующей моделью разграничения полномочий закрепляется система ярко выраженного преобладания нормативных правовых актов федерального уровня в системе законодательных источников трудового права» [7].
В целом с автором можно согласиться, но говорить о том, что у субъектов РФ отсутствуют сколько бы то ни было серьезные полномочия в сфере регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений, нельзя.
Можно выделить несколько направлений правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках предоставленных им полномочий.
1. Правовое регулирование нормативными актами органов государственной власти субъектов РФ отдельных общественных отношений, возникающих на региональном уровне. Регулирование указанных отношений связано с наличием их региональной специфики, сопутствующего регионального (не только трудового) законодательства и других факторов. А. Ф. Нуртдинова определяет это направление правового регулирования, как «установление правового режима институтов, создаваемых на региональном уровне» [5, с. 68]. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 35 ТК РФ в субъектах Российской Федерации могут образовываться трехсторонние комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, деятельность которых осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
2. Правотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве «условного работодателя», регламентирующего вопросы труда работников учреждений региональной бюджетной сферы [7].
3. Установление более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми
актами Российской Федерации. Это может привести к увеличению бюджетных расходов, а потому при необходимости обеспечивается за счет регионального бюджета.
В абз. 4 ч. 1 ст. 6 ТК РФ говорится, что к ведению Федерации относится обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Абзацем 14 ч. 1 ст. 6 ТК РФ особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников также отнесены к числу полномочий Российской Федерации.
Однако ч. 2 ст. 6 ТК РФ, по сути, указывает на принципиальную возможность установления на региональном уровне более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Логично, что минимальные стандарты прав и свобод человека и гражданина, основные гарантии должны быть установлены на общероссийском уровне. В то же время субъекты РФ должны иметь возможность повышать уровень указанных гарантий за счет имеющихся у них средств. Данное полномочие полностью сочетается с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, позволяющим субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование прав личности. Однако, как указывает А. В. Авдеева, «такое регулирование
должно производиться исключительно в целях защиты прав и свобод, включая установление дополнительных гарантий реализации прав и свобод» [1].
Приведем пример из судебной практики. Определением Верховного Суда РФ от 22 февраля 2012 г. № 34-Г12-1 установлено, что в соответствии с п. 9 ст. 9.1 Закона Мурманской области № 652-01-ЗМО «О государственных должностях Мурманской области» лицу, замещающему государственную должность, высвобождаемому в связи с выходом на трудовую пенсию, при наличии не менее пяти лет стажа трудовой деятельности, определяемого в соответствии со ст. 10 и п. 3 ст. 13 указанного Закона, производится единовременная компенсационная денежная выплата в размере пятикратной среднемесячной заработной платы данного лица, фактически начисленной ему за последние 12 календарных месяцев (с 1-го до 1-го числа) до дня его
высвобождения. По мнению суда, из анализа норм ст. 6, 164 и 165 ТК РФ в их системной взаимосвязи следует, что вопросы установления дополнительных гарантий отдельным категориям работников отнесены к ведению федеральных органов государственной власти и регулируются ТК РФ и иными федеральными законами, в связи с чем законодатель субъекта РФ осуществлять правовое регулирование в данной сфере не вправе. Аналогичная позиция была зафиксирована Определением Пермского краевого суда от 26 декабря 2011 г. по делу № 33-13260 и другими судебными постановлениями.
Как мы видим, суды отрицательно относятся к возможности предоставления дополнительных гарантий отдельным категориям работников. Действительно, повышение уровня прав одних работников по сравнению с другими является дискриминацией, если это не обусловлено свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите.
Материалы судебной практики свидетельствуют, что региональный законодатель склонен предоставлять дополнительную правовую защиту преимущественно государственным и муниципальным служащим. Трудно согласиться с тем, что данные категории работников нуждаются в особой заботе государства, кроме той, что им оказана федеральным законодателем.
Можно сделать вывод, что повышение уровня трудовых прав и свобод человека и гражданина является полномочием субъектов РФ, но должно осуществляться в отношении общего субъекта, т.е. всех лиц, работающих на территории субъекта РФ. Предоставление дополнительных гарантий отдельным категориям работников может осуществляться только в силу специального указания в законе. В частности, это касается работников Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.
4. Принятие органами государственной власти нормативных правовых актов при отсутствии соответствующего федерального регулирования. Данная норма соответствует ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
М. В. Молодцов указывает на то, что «такая практика сложилась еще до принятия ТК РФ в связи с необходимостью урегулирования новых отношений в сфере труда, сложившихся в условиях перехода к рыночной экономике. Федеральное законодательство в самом начале 90-х годов XX века не успевало за темпами социально-экономических преобразований, и это отставание стимулировало развитие законодательства субъектов Федерации в сфере труда» [3, с. 46].
Ряд авторов, в частности Е. А. Ершова, считают «опережающее правотворчество» субъектов Российской Федерации по меньшей мере спорным с позиции Конституции РФ. Автор обосновывает это тем, что ч. 2 ст. 76 Конституции РФ установила: «...по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации» [2]. Таким образом, законы субъектов РФ по предмету совместного ведения, по мнению Е. А. Ершовой, должны приниматься только при наличии соответствующих федеральных законов.
В свою очередь В. М. Платонов отмечает, что «когда на уровне Федерации по тем или иным причинам не решен жизненно важный для субъекта вопрос по предметам совместного ведения или решение его затягивается, субъект вправе опережать правовое регулирование Федерации» [4, с. 46].
Судебная практика относится к опережающему правотворчеству положительно. Иллюстрацией этому является Определение Верховного Суда РФ от 1 августа 2007 г. № 34-Г07-10. Суд признал правомерным принятие субъектом РФ закона, предусматривающего установление в качестве мер социальной поддержки повышенных окладов и тарифных ставок отдельным категориям граждан, проживающим в сельской местности и поселках городского типа и являющимся специалистами государственных областных и
муниципальных организаций социально-культурной сферы, бытового обслуживания, здравоохранения, образования, ветеринарной службы, физической культуры и спорта, связи, поскольку отсутствовало соответствующее федеральное правовое регулирование данного вопроса.
Важное для положительного решения вопроса о применении субъектами РФ «опережающего» правового регулирования определение Конституционного Суда РФ было принято в 1998 году. В Определении отмечено, что «по смыслу ст. 72 и 76 (ч. 2 и 5) Конституции Российской Федерации, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом» (Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»).
Отметим также, что в соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Уместно предположить, что полнота государственной власти подразумевает и принятие законов субъектами РФ.
Приведем пример. Статьей 11 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» предусмотрено, что «в соответствии с законодательством Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют мероприятия по обеспечению профессиональной ориентации, профессиональной подготовки детей, достигших возраста
14 лет». При этом никаких конкретных мер,
связанных с квотированием рабочих мест для несовершеннолетних, не предусмотрено.
В свою очередь региональными законами предусматриваются конкретные правила и процедуры квотирования рабочих мест для молодежи. Примером может служить Закон г. Москвы от 22 декабря 2004 г. № 90 «О квотировании рабочих мест». Таким образом, субъект РФ восполняет пробел в правовом регулировании отношений, связанных с квотированием рабочих мест для молодежи.
Литература
1. Авдеева, А. В. Регулирование социальных прав личности: проблема реализации положений Конституции РФ о разграничении предметов ведения / А. В. Авдеева // Конституционное и муниципальное право. - 2010. -№ 6.
2. Ершова, Е. А. Российской Федерации как основополагающий источник трудового права / Е. А. Ершова // Трудовое право. -2006. - № 11.
3. Молодцов, М. В. Трудовое право России: учебник для вузов / М. В. Молодцов, С. Ю. Головина. - М., 2003. - 640 с.
4. Платонов, В. М. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами как принцип российского федерализма: автореферат дис. ... д-ра юрид. наук / В. М. Платонов. - М., 2010. -60 с.
5. Трудовое право России: учебник / отв. ред. Ю. П. Орловский, А. Ф. Нуртдинова. -М., 2011. - 648 с.
6. Шведов, А. Л. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, регулируемых трудовым правом: автореферат дис. ... канд. юрид. наук / А. Л. Шведов. - Екатеринбург, 2006. - 32 с.
7. Шведов, А. Л. Система источников трудового права России: основные проблемы функционирования и тенденции развития / А. Л. Шведов // Российский ежегодник трудового права. - 2008. - № 4.
Сагандыков Михаил Сергеевич - кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры трудового и социального права, Южно-Уральский государственный университет, г. Челябинск. E-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 30 сентября 2013 г.
Bulletin of the South Ural State University
Series "Law”
_______________2014, vol. 14, no. 1, pp. 94-98
TO THE QUESTION OF JURISDICTION S EPARATION BETWEEN THE RUSSIAN FEDERATION AND ITS CONSTITUENT ENTITIES IN THE SPHERE OF LABOUR RELATIONS
M. S. Sagandykov
South Ural State University, Chelyabinsk, Russian Federation
The article analyzes some problems connected with jurisdiction separation between the Russian Federation and its constituent entities in the sphere of labor relations. There is an attempt to analyze the powers of the Russian Federation in the field of legal regulation. Basic directions of the law-making competence of the constituent entities of the Russian Federation are considered. In particular, it is noted that improving labor rights and freedoms of man and citizen is the authority of the Russian Federation constituent entities, but it must be for a common subject, for all persons working in the entity of the Russian Federation. Despite of different opinions of scientists the article expresses a positive attitude toward advanced law-making of the entities of the Russian Federation in the field of labor relations.
Keywords: Constitution of Russian Federation, jurisdiction separation, labor relations.
References
1. Avdeeva A. V. [Social regulation of individual rights: the challenge of implementing the provisions of the Constitution of the Russian Federation on the division of]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo [Constitutional and municipal law], 2010, no. 6. (in Russ.)
2. Ershova E. A. [Constitution of the Russian Federation as a fundamental source of labor law]. Tru-dovoe pravo [Labor law], 2006, no. 11. (in Russ.)
3. Molodtsov M. V., Golovina S. Yu. Trudovoe pravo Rossii: uchebnik dlya vuzov [Russian Labor Law]. Moscow, 2003, 640 p.
4. Platonov V. M. Razgranichenie predmetov vedeniya i polnomochiy mezhdu Rossiyskoy Federat-siey i ee sub"ektami - kakprintsip rossiyskogo federalizma: avtoref. dis. ... d-rayurid. nauk. [Delineation of powers between the Russian Federation and its subjects as the principle of Russian federalism. Author’s abstract Diss. Dr. (Law)]. Moscow, 2010, 60 p.
5. Orlovskiy Yu. P., Nurtdinova A. F. Trudovoe pravo Rossii: Uchebnik [Russian Labor Law]. Moscow, 2011, 648 p.
6. Shvedov A. L. Razgranichenie polnomochiy mezhdu federal'nymi organami gosudarstvennoy vlas-ti i organami gosudarstvennoy vlasti sub "ektov Rossiyskoy Federatsii v sfere otnosheniy, reguliruemykh trudovym pravom: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Delimitation of powers between the federal authorities and state authorities of the Russian Federation in the sphere of relations governed by labor law. Author’s abstract Diss. Kand. (Law)]. Ekaterinburg, 2006, 32 p.
7. Shvedov A. L. Sistema istochnikov trudovogo prava Rossii: os-novnye problemy funktsionirova-niya i tendentsii razvitiya [Sources of labor law system in Russia: basic problems of functioning and development trends]. Rossiyskiy ezhegodnik trudovogo prava [Russian Yearbook of labor law]. 2008, no. 4. (in Russ.)
Mikhail Sergeevich Sagandykov - Candidate of Science (Law), Associate Professor of the Labour and Social Law Department, South Ural State University, Chelyabinsk, Russian Federation. E-mail: [email protected].
Received 30 September 2013.
