CC BY
298
Кичко Александр Иванович
соискатель кафедры гражданского права Кубанского государственного аграрного университета (тел.:89184402800)
Некоторые проблемы принудительного изъятия земельного участка )ля государственных и муниципальных нужд
Аннотация
В научной статье исследуется вопрос правового регулирования изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд, поскольку в законодательстве России отсутствуют четкие основания изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа.
Annotation
In the scientific article the question of legal regulation of withdrawal (redemption) of the ground areas for the state and municipal needs as in the legislation of Russia there are no accurate bases of withdrawal of the ground areas, including by the redemption is researched.
Ключевые слова: земельный участок, земельные участки, прекращение права собственности на земельный участок, государственные и муниципальные нужды, прекращение права собственности, изъятие земельного участка.
Keywords: the ground area, the ground areas, the ownership right termination on the ground area, the state and municipal needs, the ownership right termination, ground area withdrawal.
Особую актуальность для науки гражданского права в настоящее время приобретает проблема принудительного прекращения прав на земельные участки, изымаемые для государственных и муниципальных нужд. В литературе [1] по вопросу принудительного прекращения права собственности на земельные участки при их изъятия (выкупе) для государственных и муниципальных нужд отмечается наличие множества серьезных проблем, возникающих при применении данного способа прекращения права собственности. В целом, отечественное правовое регулирование изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд находится сегодня на этапе становления и нуждается в тщательной проработке. Такая проработка будет успешной при комплексном подходе к обозначенной проблеме,
когда задачи решаются не только на основе собственного опыта, но и с учетом опыта иностранных государств [2]. Рассмотрим некоторые из наиболее актуальных первостепенных проблем, представляющих для науки гражданского права и практики ее применения наиболее значимыми.
Во-первых - это проблема оснований изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. В соответствии со ст. 235 ГК РФ право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.
Принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме определенных законом случаев.
В соответствии с п. 1 ст. 49 ЗК РФ изъятие, в
_90
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 4 (31)
том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с:
выполнением международных обязательств Российской Федерации;
размещением определенных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
Приведенный выше перечень обстоятельств не является исчерпывающим. Иные обстоятельства могут быть предусмотрены федеральным законом.
В законодательстве России отсутствуют четкие основания изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд. При этом критерии отнесения размещаемых объектов к объектам государственного или муниципального значения законодательством не определены.
Практика применения ст. 49 ЗК РФ показывает, что государственные и муниципальные нужды толкуются органами государственной и муниципальной власти неоднозначно. Причиной к изъятию земельных участков является не только строительство конкретных объектов электроэнергетики или газового хозяйства, но и такие многозначительные и неопределенные по объему и содержанию основания, как "реконструкция города", "комплексная реконструкция", "застройка муниципального образования" и т.п.[3].
Анализ зарубежного опыта правового регулирования принудительного прекращения права собственности на землю показывает, что принципы исследуемого правового института и источники правового регулирования отличаются разнообразием.
По праву США основанием изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности выступает публичное использование. Для обоснования потребности в публичном использовании необходимо доказать разумную необходимость изъятия земельного участка, которое действительно необходимо для достижения поставленных государством целей. Кром того, принудительное прекращение права собственности должно удовлетворять "разумно обозримые потребности". Органы власти должны обосновать общественные потребности, для реализации которых требуется изъятие земельного участка.
Ряд выработанных судебной практикой США правил изъятия земельного участка представляются весьма интересными и могут быть приняты во внимание российским законодателем для дальнейшего совершенствования механизма
правового регулирования изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд.
В частности, по праву США изъятие земельного участка будет правомерным, если: 1) после изъятия земля передается публичному собственнику для размещения социально значимых объектов; 2) после изъятия земля передается для оказания социально значимых услуг; 3) изъятый земельный участок передается частному лицу, но для публичного использования.
Важным является то, что в США земельные участки действительно изымаются для публичных нужд, однако могут использоваться в частном порядке. Этот принцип представляет определенный интерес для отечественной практики регулирования рассматриваемых отношений. Данный принцип пока не нашел четко закрепления в российском законодательстве.
На наш взгляд нет серьезных препятствий к тому, чтобы изъятый для государственных или муниципальных нужд земельный участок мог использоваться частными лицами при условии удовлетворения публичных нужд.
Оправданным представляется установление в ЗК РФ ограничений изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. По этому пути пошел казахстанский законодатель. К преимуществам казахстанского законодательства следует отнести установление ограничения изъятия земель отдельных категорий.
Согласно ст. 90 Земельного кодекса Республики Казахстан изъятие орошаемых сельскохозяйственных угодий, земель опытных полей научно-исследовательских и учебных заведений сельскохозяйственного, биологического и ирри-гационно-мелиоративного, рыбохозяйственного профиля, лесного и водного фондов допускается только в исключительных случаях, связанных с созданием и расширением особо охраняемых природных территорий, выполнением международных обязательств, обнаружением под участком месторождения ценных полезных ископаемых, строительством дорог, линий электропередачи, линий связи и магистральных трубопроводов, инженерно-коммуникационных сетей общего пользования населенных пунктов, а также объектов, имеющих государственное значение, при отсутствии других вариантов возможного их размещения.
Во-вторых, проблема регламентации порядка изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Согласно п. 3 ст. 55 ЗК РФ порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника; порядок определения выкупной
91
цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд; порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством. В правилах ст.ст. 279-282 ГК РФ данные положения получили свое закрепление.
Порядок подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд определяются федеральным земельным законодательством.
Проблемой сегодняшнего дня является неопределенность механизмов взаимодействия органов государственной власти, уполномоченных на изъятие земельных участков, с другими органами власти и заинтересованными организациями при принятии решений об изъятии земельных участков.
В России, следуя проверенному практикой опыту правового регулирования изъятия земли в США, Великобритании и Германии, регламентация деятельности государственных и муниципальных органов по изъятию земельного участка для государственных и муниципальных нужд должна основываться на государственном и муниципальном планировании использования изымаемых земель. Результаты такого планирования должны быть доступны для общего сведения. Гласность планирования изъятия земли обеспечивает собственникам изымаемой недвижимости возможность своевременно внести изменения в планы развития земельных участков их застройки и тем самым снизить убытки от такого изъятия.
Государственное и муниципальное планирование принудительного изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд должно осуществляться в долгосрочном периоде. Планирование изъятия земли должно стать неотъемлемым элементом планирования жилищного строительства, развития городской инфраструктуры.
Думается, что документы территориального планирования и градостроительного обоснования должны рассматриваться судом в совокупности с другими доказательствами при оценке законности и обоснованности решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
В-третьих, проблема определения размера выкупной цены земельного участка, изымаемого для государственных и муниципальных нужд. В проблеме принудительного изъятия земельного
участка для государственных и муниципальных нужд серьезные трудности и конфликты сторон вызывает решение вопроса о выплате собственнику изымаемого земельного участка предварительного и равноценного возмещения стоимости участка и находящейся на нем недвижимости.
Данный вопрос нашел отражение в нормах федеральных законов, прежде всего Земельном кодексе Российской Федерации (статьи 49, 55, 57 и 63) и Гражданском кодексе Российской Федерации (статьи 279-283).
В настоящее время остается неразрешенным вопрос о том, подлежит ли возмещению рыночная стоимость земельного участка, изымаемого для государственных нужд, который не принадлежит лицу на праве собственности, а находится в его постоянном (бессрочном) пользовании, - так, как это установлено для прекращения права собственности. Либо вытекающая из статьи 35 Конституции Российской Федерации обязанность произвести предварительное и равноценное возмещение при изъятии земельного участка, находящегося в постоянном (бессрочном) пользовании, не предполагает его выкуп по рыночной стоимости, а лишь предусматривает обязанность произвести возмещение, равноценное прекращаемому праву (а не объекту данного права). То есть суть проблемы состоит в том полагается ли обладателю земельного участка его выкупная стоимость или только возмещение убытков, причиненных изъятием земельного участка и тем самым - прекращением права постоянного (бессрочного) пользования им.
Лицо, земельный участок которого изымается, может претендовать не только на получение выкупной цены земельного участка, но в определенных случаях также на получение взамен изымаемого участка другого, равноценного участка без выплаты выкупной цены изымаемой земли. В связи с этим весьма интересно сравнить нормы п. 3 ст. 281 ГК РФ и п. 1 ст. 63 ЗК РФ с п. 4 ст. 351 ГК Украины [4]. В п. 4 ст. 351 ГК Украины закреплено право лица, право собственности которого прекратилось, требовать предоставления ему другого, равноценного по качеству, земельного участка в черте данного населенного пункта.
Российский законодатель предоставляет собственнику изымаемого земельного участка больше гарантий его прав, чем украинский законодатель, так как равноценный земельный участок должен быть предоставлен собственнику изымаемого участка до прекращения права собственности на него. В тоже время в украинском ГК содержится весьма полезная ссылка на то, что равноценный земельный участок должен находится в черте "данного населенного пункта". Такое правило отсутствует в ГК РФ.
92
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2010 • № 4 (31)
1. Земельное право /Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2002; Попов М. Комментарий главы 17 Гоажданского кодекса Российской Федерации // Хозяйство и право. 2001. № 7; Рухтин С.А. Принудительное изъятие земли и другой недвижимости в России, США и Великобритании / Под научн. ред. доктора юридических наук, профессора В.П. Камышанского. Монография. - М.: "Арктика 4Д", 2007.
2. См.: Бутаева Э.С. Прекращение права собственности помимо воли собственника: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 123.
3. См.: Рухтин С.А. Принудительное изъятие земли и другой недвижимости в России, США и Великобритании / Под научн. ред. доктора юри-дическихнаук, профессора В.П. Камышанского. Монография М.: "Арктика 4Д", 2007. С. 25.
4. См.: Гоажданскийкодекс Украины (с изменениями и дополнениями по состоянию на 1 сентября 2003 года). Х.: ООО "Одиссей", 2003. С. 127.
93
