CC BY
17НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА НА ЗЕМЛЯХ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ (РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ)
ГРИГОРЬЕВА Милана Валентиновна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного права и экологических экспертиз Юридического института Красноярского государственногоаграрного университета. E-mail: grigorjeva_mila@mail.ru;
ПЛОТНИКОВА Вероника Валерьевна,
магистрант Юридического института Красноярского государственного аграрного университета. E-mail: grigorjeva_mila@mail.ru
Краткая аннотация: в статье анализируются правовые основы землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения. Уделяется особое внимание историческому опыту развития правового регулирования землеустройства в России, а также приводится сравнительно - правовой анализ российского и зарубежного законодательства. Автор рассматривает современные проблемы землеустройства и пути реформирования действующего законодательства в свете подготовленного Правительством РФ проекта нового федерального закона «О землеустройстве».
Abstract: the article analyzes the legal basis of land management on agricultural land. Special attention is paid to the historical experience of the development of legal regulation of land management in Russia, also provides a comparative analysis of Russian and foreign legislation. The author considers modern problems of land management and ways of reforming the current legislation in the light of the draft of the new Federal law "On land management" prepared by the Government of the Russian Federation.
Ключевые слова: землеустройство, земли сельскохозяйственного назначения, рациональное использование, охрана земель, земельная политика.
Keywords: land management, agricultural land, rational use, land protection, land policy.
Земли сельскохозяйственного назначения представляют собой одну из важнейших категорий земель в составе земель Российской Федерации, от количественного и качественного состояния которой зависит не только экологическое благополучие населения, но и обеспечение продовольственной безопасности государства.
По данным Государственного национального доклада о состоянии и использовании земель в РФ общая площадь таких земель неуклонно сокращается, а также ухудшается их качественное состояние [1].
Землеустройство как комплекс мероприятий, направленных на организацию рационального использование и охрану земель, в отношении земель сельскохозяйственного назначения имеет особо важное значение.В различные исторические периоды российское государство всегда уделяло внимание землеустройству и осуществляло его правовое регулирование. Так, к концу XVIII в. в России все больше внимания стали уделять росту культуры земледелия и поземельному устройству, особенно в крупных помещичьих хозяйствах, т.к. большие территории, разнообразие природных и экономических условий, климата и почв требовали учета особенностей земель и рациональной организации их использования. В конце XIX - начале XX вв. стали появляться первые проекты внутрихозяйственного землеустройства, касавшиеся в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения.
В полной мере землеустройство в России ста-
ло развиваться в период проведения Столыпинской аграрной реформы. Теперь в него включали не только определение границ (как при межевании), но также организацию землевладения и землепользования с учетом отраслевой специализации хозяйств, расселения, организации производства и инфраструктуры (дороги, скотопрогоны, водопои и т. д.). В практику межевых работ стали входить проекты землеустройства, на основании которых проводились разделение общинных земель, устройство хуторов и отрубов, переселение крестьян. Землеустройство приобрело политическую направленность, а также оказалось тесно связанным с аграрной реформой, переселением и т.д.
Несмотря на то, что сама Столыпинская реформа вызывала недовольство среди крестьян и была прервана революцией, термин «землеустройство» прочно прижился в российской науке, приобретя свое новое значение. После Октябрьской революции основной задачей землеустройства стала передача земель в пользование трудовому крестьянству. Важнейшее значение приобрели Декрет о земле, принятый 26 октября (8 ноября) 1917 г., Декрет ВЦИК «О социализации земли», опубликованный 19 февраля 1918 г., и Положение о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию, утвержденное ВЦИК 14 февраля 1919 г.
В Положении о социалистическом землеустройстве была поставлена задача способствовать обобществлению единоличного землепользования.
Прежде всего, намечался отвод земель совхозам и коллективным хозяйствам, государственным учреждениям и предприятиям. В еще большей степени возросла роль землеустройства в период экономических и политических реформ 1920-х гг. Согласно Земельному Кодексу 1922 г., отдельный раздел которого были посвящены землеустройству, главной его задачей считались упорядочение существующих землепользований и образование новых соответственно правам на землю и требованиям хозяйственного-технической целесообразности.
В период коллективизации землеустройство уже проводилось упрощенными методами и носило название землеуказаний, т.е. простейшего вида землеустройства, проект которого составлялся на самых простых данных и должен был отвечать потребностям текущих сельскохозяйственных кампаний. Землеука-зания предназначались для быстрого оформления землепользования вновь образуемых колхозов и совхозов [2]. После завершения процесса коллективизации в конце 1930-х годов межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство практически полностью вытеснило межселенное и внутриселенное, потребность в которых сошла на нет в силу практически полного отсутствия единоличных хозяйств.
Новым этапом проведения крупных землеустроительных работ стало освоение целинных и залежных земель в 1954-1965 гг. В общем объеме землеустроительных работ в этот период преобладало межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство. Производились и другие работы - наземные съемки, дешифрование сельскохозяйственных угодий, корректировка планов, составление сводных планов и карт МТС, районов и областей.
Несмотря на увеличение объемов производства зерна за счет освоения целинных земель, к середине 1960-х годов стали очевидны пробелы экстенсивного метода ведения сельского хозяйства. В связи с этим на мартовском Пленуме ЦК КПСС 1965 года было принято решение об осуществлении мер по подъему сельского хозяйства и его интенсификации. Основными правовыми актами в этот период стали Программа развития мелиорации земель 1966 года и постановление правительства «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии» 1967 года, Основные положения землеустройства 1968 года, а также утвержденные Верховным Советом СССР в 1968 году Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик.
В 1970-1980-е годы задачи землеустройства
дополнительно усложнились, т.к. была начата разработка схем использования земельных ресурсов на перспективу, причем не только для Союза ССР в целом, но и по союзным республикам, областям, краям и административным районам.
Проекты внутрихозяйственного землеустройства приобрели более комплексный характер и послужили основой для последующего составления рабочих проектов на конкретные участки земель, требующих рекультивации, повышения плодородия почв, коренное улучшение сельскохозяйственных угодий и т.д.
Таким образом, к началу 1990-х годов сложилась определенная система землеустройства, способная выполнять задачи, связанные с планированием, прогнозированием и проектированием использования земель, организацией территорий, осуществлением комплекса мероприятий по защите и повышению плодородия почв [3]. Однако четкий и тщательно выверенный комплекс землеустроительных мероприятий, разработанный в советский период, был во многом утрачен в период поведения земельной реформы 1990-х гг. Практически не велись работы по планированию и зонированию земель, резко сократились объемы работ по внутрихозяйственному землеустройству, не разрабатывались проекты организации рационального использования и охраны земель, усилились процессы деградации продуктивных земель и сокращение их площадей, многие сельскохозяйственные земли были изъяты для нужд промышленности, связи, транспорта и т.д. Были утрачены значительные площади земельных угодий, в том числе, мелиорированные.
Новая нормативно-правовая база была сформирована в начале 2000-х годов, основу которой составили Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001, Федеральный закон «О землеустройстве» от 18.06.2001, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24.07.2002 и некоторые другие нормативно-правовые акты, позволившие урегулировать вопросы земельных отношений в целом, и землеустройства, в том числе и на землях сельскохозяйственного назначения.
Однако основной федеральный закон «О землеустройстве» к настоящему времени уже морально устарел, требуется разработка нового законопроекта, соответствующего уровню развития общественных отношений. При разработке подобного нормативного акта требуется учесть не только богатый российский опыт, но и по мере возможности зарубежный.
За рубежом правовое регулирование данной
области во многом отличается от российского законодательства. В первую очередь необходимо отметить тот факт, что в зарубежной практике не существует термина "землеустройства", вместо него используется ряд отдельных понятий, обозначающих те или иные мероприятия, которые в нашей стране относят к землеустроительным. Так, например, может быть учтен опыт США как страны, наиболее близкой к России по уровню обеспеченности земельными ресурсами, количеству сельскохозяйственных земель и видов форм собственности на них, а также ведущей наиболее эффективную аграрную политику.
В США существует целенаправленное государственное управление земельными ресурсами на все территориальных уровнях, основным принципом которого является практичное распоряжение сельскохозяйственными и лесными угодьями страны. Основная работа по организации и созданию рационального использования и охраны земель возложена на Службу охраны природных ресурсов Министерства сельского хозяйства США. Федеральное министерство сельского хозяйства в США осуществляет следующие направления деятельности: проведение мероприятий по обследованию сельских земель государства, таких как земельный кадастр, определение местоположения и оценка качества почв и земель, исследование территорий в бассейнах рек и др.; разработка и осуществление федеральных программ по управлению земельными ресурсами и их сохранению; разработка проектов и планов ландшафтного и природоохранного землеустройства; стимулирование экономики в области рационального землепользования.
Для получения и постоянной актуализации сведений о состоянии земель каждые 5 лет, начиная с 1982 г., Отделом инвентаризации природных ресурсов NRCS (ResourceInventoryDivision) проводится инвентаризация земель и других природных ресурсов, с целью изучения изменения площадей и качества почв, оценки последствий и условий ветровой и водной эрозии, установления количества и определение качества воды, оценки растительных условий, животного мира и параметров, определяющих здоровье населения[4]. Данные мероприятия охватывают все сельские территории за исключением земель, находящихся в федеральной собственности. Государство владеет достоверными данными о площадях, границах, видах использования каждого земельного участка. Полученные данные о количестве и качестве территорий сельскохозяйственного назначения интегрируются в единую государствен-
ную географическую информационную систему.
Полученные в ходе инвентаризации данные позволяют проводить эффективную аграрную и земельную политику, своевременно принимать меры по сохранению земель сельскохозяйственного назначения. По сути, данные мероприятия представляют собой первую часть комплекса землеустроительных действий, второй частью которого являются мероприятия по организации рационального использования и охране земель (Land Managment). Сюда входит, помимо прочего, проведение совершенствования системы управления землепользования на всех уровнях с целью охраны территорий фермеров и их финансирования, выявление наиболее ценных сельскохозяйственных угодий, разработка и обновление планов землеустройства, изменение правового статуса и вида разрешенного использования участков сельскохозяйственного назначения, подготовка нормативных актов по сохранению сельскохозяйственных районов, изъятию определенных земель из интенсивного пользования, разработка рекомендаций для фермеров.
Основу правового регулирования землеустроительных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения в США представляет собой Закон о сельском хозяйстве, являющийся основой не только сельскохозяйственной, но и продовольственной политики страны. Данный Закон касается не только сельского хозяйства, но и всех сфер, находящихся в ведении Министерства сельского хозяйства США. Закон о сельском хозяйстве обновляется каждые пять лет (соразмерно с проведением инвентаризации земель), что позволяет обеспечивать гибкость земельной политики и управления ресурсами, а также принимать своевременные меры по сохранению земель сельскохозяйственного назначения.
Одним из важных аспектов, регулируемых данным законом, является предоставление государственных субсидий фермерским хозяйствам. Этот инструмент способен оказывать сильное влияние на многие сферы, начиная от благосостояния сельских общин и заканчивая международной торговлей и продовольственной безопасностью страны.
Кроме того, в ходе финансирования мероприятий, проводимых в рамках аграрной политики, государство применяет дополнительную систему поощрений и взысканий: в случае проведения штатом эффективной земельной политики государственное финансирование увеличивается, в случае невыполнения властями штата работ по установленным государством программам финансирование может быть урезано.
Наиболее распространенным на штатном и местном уровнях инструментом земельно-ресурсной политики является контроль над использованием земель. На сельскохозяйственные земли составляются персональные проекты землеустройства.
В целом земельная политика США в отношении земель сельскохозяйственного назначения представляет собой комплекс мероприятий и программ, позволяющий одновременно регулировать широкий спектр вопросов - от экологических до экономических. Благодаря наработанной за длительный период времени базе знаний о состоянии земель и регулярному проведению инвентаризации, а также периодическому обновлению сельскохозяйственного законодательства, государство имеет возможность постоянно оценивать эффективность используемых инструментов и механизмов и своевременно вносить коррективы в проводимую политику.
Распоряжением Правительства РФ от 8 ноября 2018 года был утвержден План мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений, который предусматривает широкий печень нормативных актов, подлежащих изменению в соответствии с целями данного плана, в том числе, по вопросам землеустройства. Особое внимание в плане уделено именно правовому регулированию управления, оборота и охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Одним из важных мероприятий в этой сфере является принятие в новой редакции федерального закона «О землеустройстве», внесение проекта которого в Правительство Российской Федерации было запланировано на декабрь 2018 года. В целом, проект Федерального закона «О землеустройстве» (далее Проект) построен именно вокруг проведения землеустроительных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначение. На это указывает уже само обновленное понятие землеустройства, как взаимосвязанных мероприятий по обеспечению надлежащего использования земель, используемых в сельском хозяйстве, содержащееся в ст. 1 Проекта. Перечень видов землеустроительных действий также претерпел существенные изменения в соответствии с новой концепцией закона. Согласно ст. 12, землеустройство состоит из следующих работ: изучение состояния земель; планирование использования земель; подготовка плана землеустройства; исполнение плана землеустройства; наблюдение за состоянием земель.
В новой редакции данного закона планируется также уточнить требования к порядку проведения
работ по землеустройству, а также требования к подготовке и составу землеустроительной документации.
Помимо перечисленного, новая редакция закона «О землеустройстве» будет иметь еще одно принципиальное отличие от действующего закона, а именно установит обязанности для правообладателей земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения проводить землеустроительные работы по охране таких земель и организации их рационального использования. Проведение землеустройства будет обязательным только в ряде случаев: 1) в случаях борьбы с уклонением или с несвоевременным проведением рекультивацией или кон-серваций земельных участков; 2) когда изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков, используемых в сельском хозяйстве существенным образом нарушает имеющиеся севообороты или работу мелиоративных сетей; 3) для устранения существенных недостатков во владении и использовании земель, освоения земель в целях развития сельского хозяйства, признаки которых определяются субъектами Российской Федерации с учетом местных условий ведения сельского хозяйства; 4) с необходимостью строительства мелиоративных сооружений на двух и более земельных участках; 5) землеустройства земель, подвергшихся порче, либо плодородие которых ухудшилось, если это необходимо для соблюдения нормативов землеустройства [5]. Более того, законопроектом предусмотрено субсидирование землеустройства из средств регионального и местного бюджета, проводимого как по заказу органа местного самоуправления, так и по заказу граждан и юридических лиц.
Основными землеустроительными документами станут сельскохозяйственный регламент и план землеустройства. Сельскохозяйственный регламент будет определять разрешенные виды использования всех земель, на которых проводится землеустройство. План же землеустройства будет подготавливаться по ходатайству заинтересованного правообладателя земельного участка или по решению органа исполнительной власти или местного самоуправления и будет являться основным документом, определяющий содержание, перечень, последовательность и сроки выполнения землеустроительных мероприятий, принимаемый на срок от 5 до 30, а в случае проведения обязательного землеустройства - на срок не менее 10 лет. При наличии и до завершения действия утвержденного плана землеустройства сельскохозяйственный регламент устанавливаться не будет.
До вступления в законную силу нового закона «О землеустройстве» планируется также провести це-
лый ряд мероприятий, направленных на правовое регулирование земельных отношений в целом, и земель сельскохозяйственного назначения в частности.
Остановимся более подробно на анализе мероприятий, касающихся правового регулирования земель сельскохозяйственного назначения, т.к. учитывая узкую направленность проекта закона «О землеустройстве» и его направленность на проведение землеустройство исключительно на сельскохозяйственных землях, рассмотрения именно данной категории представляется наиболее целесообразным. В первую очередь планируется принятие ряда законодательных актов, которые будут регулировать создание единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставляемых для ведения сельского хозяйства, в составе земель иных категорий. С этой целью предусматривается внесение изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и отдельные законодательные акты РФ. Планируется усовершенствовать систему учета земель сельскохозяйственного назначения, в том числе провести их инвентаризацию; ввести институт паспортизации земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, целью которого будет обеспечение учета сведений о состоянии и свойствах почвы; создать ведомственные информационные ресурсы текущего состояния и использования земель сельскохозяйственного назначения. Наличие объединеной базы данных, содержащей актуальные сведения о состоянии сельскохозяйственных земель, позволит в дальнейшем проводить эффективную земельную и аграрную политику.
Другие законопроекты предполагают внесение изменений в Земельный Кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию. Данная группа мероприятий является следующим шагом после аккумуляции сведений о сельскохозяйственных землях. Так, планируется выделить в отдельную территориальную зону особо ценные сельскохозяйственные земли и установить критерии отнесения к таким землям; выполнить работы по определению местоположения границ особо ценных сельскохозяйственных земель и включить соответствующие сведения в Единый государ-
ственный реестр недвижимости; ограничить изменение видов разрешенного использования особо ценных сельскохозяйственных земель и запретить добычу общераспространенных полезных ископаемых открытым способом на сельскохозяйственных угодьях. Таким образом, из общего числа земель будут выделены особо ценные земли, которые будут дополнительно охраняться и использоваться в сельскохозяйственном производстве.
Мероприятия следующей группы планируется направить в основном на работу с землями, которые не получили статус особо ценных, и нуждаются в проведении различного рода действий, направленных на повышение плодородия почв. В данную группу войдет в первую очередь разработка и утверждение стратегии развития мелиорации земель сельскохозяйственного назначения в России до 2025 г. и на период до 2030 г., направленной на увеличение объемов производства основных видов продукции растениеводства за счет гарантированного обеспечения урожайности сельскохозяйственных культур вне зависимости от природных условий путем ввода в эксплуатацию мелиорируемых земель и вовлечения в оборот выбывших сельскохозяйственных угодий. Планируется также усовершенствовать порядок вовлечения в оборот долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе невостребованных. Проведение данных мероприятий позволит значительно увеличить и качество, и количество сельскохозяйственных угодий.
Помимо вышеперечисленного, запланировано принятие нормативно-правовых актов, направленных на охрану земель сельскохозяйственного назначение, в том числе, утверждение критериев ненадлежащего использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения для каждого вида сельскохозяйственных угодий и методик, позволяющих фиксировать факт нарушения законодательства, для обеспечения объективности принимаемых решений, а также ограничение случаев размещения объектов, не связанных с сельскохозяйственным производством, на сельскохозяйственных угодьях.
Таким образом, в случае успешного проведения всего комплекса запланированных мероприятий будут решены наиболее острые и значимые проблемы землеустройства земель сельскохозяйственного назначения.
Список литературы:
1. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации // https://nosreestr.ru/site/activity/sostoyanie-zemel-ossii/gosudarstvennyy-natsionalnyy-doklad-o-sostoyanii-i-ispolzovanii-zemel-v-rossiyskoy-federatsii/ (дата обращения: 06.05.2019)
2. Зырянов Н.Е. Землеуказания: учеб.пособие. М.: Сельхозгиз, 1931. С. 25.
3. Волков С.Н. Теоретические основы землеустройства. Том 1. М.: Колос, 2001. С. 254.
4. Волков С.Н. Опыт землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения в США и Канаде. Доклад на заседании Совета по организации рационального использования и мониторингу земель сельскохозяйственного назначения Министерства сельского хозяйства РФ. М., 2012.
5. Проект Федерального закона «О землеустройстве». // http://vishagi23.ru/news/federalnyj-zakon-o-zemleustrojstve (дата обращения: 06.05.2019).
