CC BY
212
Н.П. Алешкова*
Некоторые проблемы правового регулирования организации территориального общественного самоуправления в городах
Аннотация.Территориальное общественное самоуправление, заняв определенное место в системе местного самоуправления РФ, тем не менее до сих пор не стало тем институтом гражданского общества, который смог бы реально влиять на принятие органами муниципальной власти управленческих решений и позволял бы эффективно реализовывать собственные инициативы населения. Статья посвящена анализу некоторых проблем, препятствующих достижению данных целей. Ключевые слова: территориальное общественное самоуправление, институт гражданского общества, местное самоуправление, общественная организация, вопросы местного значения.
Впервые территориальное общественное самоуправление (далее — ТОС) в качестве самостоятельного института было установлено в Законе РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»1, в котором провозглашалась общественная природа этого явления.
Статья 27 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 отнесла регулирование ТОС к законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования и другим нормативно-правовым актам местного самоуправления.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 (далее — ФЗ № 131) продолжил реформы, направленные на его привлечение населения к управлению территориями, определив ТОС в качестве одной из форм участия населения в решении вопросов местного значения, и отнес правовое регулирование ТОС к полномочиям органов местного самоуправления, уставу муниципального образования. Это обстоятельство стало основной причиной чрезвычайно разнородного регулирования на местах вопросов ТОС и привело к тому, что на одних территориях ТОС создаются и активно развиваются, а на других территориях для их
1 Ст. 80-86, п. 6 ст. 95, ст. 96 Закона РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
2 Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 1 сент.
3 Федеральный закон от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 окт.
существования не созданы элементарные правовые условия.
Кроме того, разное правовое регулирование вопросов ТОС на муниципальном уровне создает препятствия на различных этапах создания и осуществления ТОС, в частности при регистрации ТОС в органах юстиции РФ.
Возможным решением проблемы могло бы стать принятие закона об общих принципах организации ТОС, который регулировал бы принципиальные составляющие системы ТОС. По своей сути этот закон, не регулируя властные отношения, должен определить форму осуществления двух конституционных прав человека в их единстве: право на объединение по месту жительства и право на осуществление местного самоуправления (в том числе на участие в решении вопросов местного значения).
Следует отметить, что принятие отдельного закона — это не единственно возможный вариант решения возникающих в деятельности ТОС проблем. Вполне возможно расширить и упорядочить правовое регулирование ТОС в рамках действующего ФЗ № 131.
Согласно ст. 27 ФЗ № 131, под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. В связи с этим ТОС является особой формой общественной активности в специфической сфере деятельности — деятельности по решению вопросов местного значения, то есть в сфере муниципального управления.
Однако статус ТОС до настоящего времени четко не определен. Так, вопросы организации деятельности ТОС регламентированы сегодня всего одной статьей в ФЗ №131, которая опреде-
© Алешкова Н.П., 2015
* Алешкова Наталья Павловна — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права Сургутского государственного университета, заместитель главы Администрации города Сургута. [aleshkova@admsurgut.ru] 628400, Россия, г. Сургут, ул. Энгельса, д. 8.
ляет, что ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Таким образом, собственно ТОС со всеми присущими ему особенностями данная самоорганизация граждан становится только после прохождения указанной процедуры, не имеющей ничего общего с государственной регистрацией организации.
Далее, согласно ст. 27 ФЗ № 131, в соответствии с уставом, ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. В соответствии с ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О некоммерческих организациях»4, некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), общин коренных малочисленных народов РФ, казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами. Данная формулировка об организационно правовой форме ТОС является не вполне некорректной, так как каждая из предусмотренных законодательством форм некоммерческих организаций не учитывает особенности ТОС, предусмотренные в ФЗ №131.
Ситуация усугубилась, после того как с 01.01.2014 г. вступила в силу новая редакция ст. 50 ГК РФ5 с изменениями внесенными Федеральным законом от 05.05.2014 № 99-ФЗ6, согласно которой ТОС могут создаваться в организационно-правовой форме общественной организации. По смыслу указанной нормы других вариантов организационно правовых форм для ТОС вообще больше не существует. При этом если четко придерживаться требований Федерального закона от 19.05.1995 №82-ФЗ «Об общественных объединениях»7 (согласно ст. 7 общественная организация является одной из организационно-правовых форм общественного объединения), то на ТОС как на специфическом институте местного самоуправления можно ставить жирный крест. Его просто больше не будет существовать. Почему? Чтобы ответить на этот вопрос, достаточно
4 Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О некоммерческих организациях» // Российская газета. 1996. 24 янв.
5 Гражданский кодекс РФ (ч. 1) от 30.11.1994 № 51-ФЗ с изменениями и дополнениями //Российская газета. 1994. 8 дек.
6 Федеральный закон от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в гл. 4 части первой Гражданского кодекса РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ» // Российская газета. 2014. 7 мая.
7 Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Российская газета. 1995. 25 мая.
провести даже беглое сравнение норм закона «Об общественных объединениях» (далее — ФЗ № 82) и ФЗ № 131 (см. таблицу на с. 97).
Таким образом, многие нормы рассматриваемых законов являются не просто конкурирующими, а взаимоисключающими. Придание ТОС статуса общественной организации полностью выхолащивает смысл этого института и делает его заурядно-формальным придатком местной власти и официальным призраком местного самоуправления. Можно предположить, что избрание данной организационно-правовой формы для ТОС является недоразумением, а не осознанным желанием его полного уничтожения. Ведь более логичным было бы отнести данную форму активности населения к органам общественной самодеятельности, которые согласно ст. 12 ФЗ № 82 являются не имеющими членства общественными объединениями, цель которых — совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. Однако ст. 50 ГКРФ органы общественной самодеятельности также отнесла к общественным организациям, смешав, по сути, две самостоятельные организационно-правовые формы (теперь это одновременно самостоятельная разновидность некоммерческой организации и разновидность общественной организации, также являющейся самостоятельной формой некоммерческой организации).
На практике уже возникают первые проблемы, связанные с отказами органов юстиции в государственной регистрации вновь создаваемым ТОС, а также во внесении изменений в уставы действующих ТОС, если в уставах содержатся нормы, предусмотренные ст. 27 ФЗ № 131, а не ФЗ № 82 об общественных организациях.
Довольно серьезной проблемой в связи с отнесением ТОС к общественным организациям является также вопрос финансирования их деятельности за счет средств местного бюджета, поскольку такой возможности в ФЗ № 82 не предусмотрено.
Так, согласно ч. 2 ст. 17: государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в рамках выполнения различных государственных программ у неограниченного круга общественных объединений в
№ п/п
Нормы ФЗ № 82
Нормы ФЗ № 131
Часть 3 ст. 3: граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Часть 3 ст. 3: граждане также имеют право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов.
Часть 2 ст. 6: членами общественного объединения являются физические лица и юридические лица — общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава оформляется соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения.
Часть 6 ст. 19: условия и порядок приобретения, утраты членства, включая условия выбытия из членов общественных объединений по возрасту, определяются уставами соответствующих общественных объединений.
Часть 1 ст. 27 ФЗ № 131: границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.
Часть 5 ст. 27 предусматривает, что ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
Таким образом, у органов местного самоуправления есть прямая возможность влиять на решения о создании ТОС.
По смыслу ч. 1, 3, 6 ст. 27 членами ТОС становятся «автоматически» все лица, проживающие на соответствующей территории и достигшие 16-летнего возраста. Необходимость оформления индивидуальных заявлений для вступления в ТОС законом не предусмотрена.
Часть 1 ст. 8: общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.
Часть 5 ст. 14: под местным общественным объединением понимается объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления.
Часть 3 ст. 18: решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом.
Часть 1 ст. 19: учредителями, членами и участниками общественных объединений могут быть граждане, достигшие 18 лет, и юридические лица — общественные объединения, если иное не установлено настоящим Федеральным законом, а также законами об отдельных видах общественных объединений.
Часть 4 ст. 19: членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет.
Часть 5 ст. 19: членами и участниками детских общественных объединений могут быть граждане, достигшие 8 лет.
Часть 9 ст. 27 предусматривает перечень вопросов, подлежащих отражению в уставе ТОС. Подобные требования она не содержит. Согласно ч. 10 ст. 27, дополнительные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления устанавливаться не могут.
Часть 1 ст. 27: под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения
Часть 3 ст. 27: ТОСможет осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.
Часть 5 ст. 27 предусматривает, что ТОС считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.
Часть 6 ст. 27: в ТОС принимают участие жители соответствующей территории, достигшие 16-летнего возраста.
1
4
5
порядке, предусмотренном законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В источниках формирования имущества общественного объединения средства местного бюджета также отсутствуют. Часть 1 ст. 31 ФЗ № 82 предусматривает формирование его имущества на основе вступительных и членских взносов, если их уплата предусмотрена уставом; добровольных взносов и пожертвований; поступлений от проводимых в соответствии с уставом общественного объединения лекций, выставок, лотерей, аукционов, спортивных и иных мероприятий; доходов от предпринимательской деятельности общественного объединения; гражданско-правовых сделок; внешнеэкономической деятельности общественного объединения; других не запрещенных законом поступлений.
В то же время п. 3 ч. 8 ст. 27 ФЗ № 131 устанавливает, что органы ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территориикак за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. При этом порядок организации и осуществления ТОС, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч. 11 ст. 27 ФЗ № 131).
Таким образом, с 2015 г. возможности финансовой поддержки ТОС ничем не отличаются от таких возможностей в отношении всех иных общественных организаций, то есть ее практически не будет.
Для решения обозначенных выше проблем в первую очередь необходимо как можно быстрее исключить из ст. 50 ГК РФ упоминание о ТОС в качестве общественных организаций.
Представляется правильным, закрепить в законодательстве «органы территориального общественного самоуправления» в качестве самостоятельной организационно-правовой формы, а нормы ФЗ № 131 в части регулирования вопросов организации и деятельности ТОС воспринимать как специальные нормы по отношению к нормам гражданского законодательства.
Хотелось бы обратить внимание еще на одну проблему, создающую практическую невозможность реализации норм ст. 27 ФЗ № 131 об участии в ТОС лиц, достигших 16-летнего возраста.
Так, согласно ч. 6 ст. 27 собрание граждан по вопросам организации и осуществления ТОС счи-
тается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста, а конференция граждан по тем же вопросам считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.
При проверке легитимности принимаемых на собраниях и конференциях решений граждан по вопросам ТОС (в том числе при подготовке решений представительного органа муниципального образования об установлении или изменении границ ТОС либо распоряжения местной администрации о регистрации устава ТОС) органы местного самоуправления не в состоянии установить или опровергнуть данный факт, поскольку не располагают информацией о количестве лиц, проживающих в соответствующих территориальных границах, достигших 16-летнего возраста. Понятно, что не имеют такой возможности и инициаторы создания ТОС или сформированные органы ТОС, осуществляющие проведение этих собраний и конференций. Такую информацию не могут предоставить в силу прямого запрета в законе или отсутствия необходимых сведений ни органы миграционной службы, ни управляющие компании, ни соответствующие избирательные комиссии. В связи с этим можно констатировать, что представляемые в органы местного самоуправления документы по результатам проведения собраний (конференций) граждан — это, по сути, даже не «решения, подогнанные под ответ», а решения с произвольным ответом, любой из которых правильный.
Данная проблема особо остро стоит в городах. В небольших по численности поселениях, где «все друг друга знают», установить возраст каждого участника ТОС не представляет особых трудностей. В городах, где один ТОС может состоять из нескольких десятков тысяч человек8, установить численность несовершеннолетних участников ТОС практически невозможно.
В качестве вероятного выхода из данной ситуации необходимо разрешить органам местного самоуправления доступ к информации федеральной миграционной службы о регистрации по месту жительства граждан РФ с возможностью проведения необходимых территориальных и возрастных выборок.
В заключение хотелось бы отметить, что из всех предусмотренных законом форм участия граждан в решении вопросов местного значения
8 Например, в городе Сургуте в настоящее время создано 30 ТОС с численностью от 1500 до 20000 чел. Общая численность населения территорий, на которых осуществляется деятельность ТОС — 258089 чел. (в городе проживает 325000 чел.).
именно у ТОС есть все шансы стать не только инструментом повышения конструктивной активности населения или площадкой для реализации гражданских инициатив, но и эффективным и оперативным механизмом общественного контроля за деятельностью органов власти. Однако
для этого необходимо сбалансированное правовое регулирование, учитывающее сущность и специфические особенности осуществления ТОС гражданами.
Материал поступил в редакцию 16 декабря 2014 г.
Some problems of legal regulation of territorial self-government organization in cities
ALESHKOVA, Natalia Pavlovna — Deputy Head of the Surgut City Administration, PhD in Law, Associate Professor
of the State and Municipal Law Department of the Surgut State University.
[aleshkova@admsurgut.ru]
628400, Russia, Surgut, ul. Engelsa, 8.
Review. Territorial self-government, which has a definite place in local authority system of the Russian Federation, is still not one of those civil institutions, which are able to influence management decisions of any local authority as well as to allow citizens to exercise its own law initiative. The article contains analysis of several problems, which interfere to achieve those goals.
Keywords: territorial self-government, civil institution, local authority, social entity, matters of local significance.
