Научная статья на тему 'Некоторые проблемы организации исполнительной деятельности по вопросам совместного ведения России и субъектов Федерации'

Некоторые проблемы организации исполнительной деятельности по вопросам совместного ведения России и субъектов Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
138
42
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
КОНСТИТУЦИЯ РФ / CONSTITUTION OF THE RF / ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО / СОВМЕСТНОЕ ВЕДЕНИЕ РОССИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ / JOINT CONDUCT OF RUSSIA AND ITS SUBJECTS / ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ / FEDERATIVE STRUCTURE / EXECUTIVE CHAIN OF COMMAND

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Аникин Сергей Борисович

В статье рассматривается современная российская федеративная модель исполнительной власти. Анализируется материально-правовая структура предмета совместного ведения России и её субъектов. Исследуется взаимосвязь структуры государственного управления и материально-правовой структуры предмета совместного ведения.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Аникин Сергей Борисович

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Some Problems of Organization of Executive Activities on Issues of Joint Jurisdiction Of Russia and Subjects of Federation

The questions of construction of structure of government control of joint conduct of Russian FEDERATION and subjects of Russian FEDERATION an object are examined in the article. Intercommunication of structure of state administration is probed with the financial legal structure of the article of joint conduct. International experience of forming of analogical institutes of state administration, and also features of functioning of structures of public legal character, is analysed in different historical periods of the Russian state system.

Текст научной работы на тему «Некоторые проблемы организации исполнительной деятельности по вопросам совместного ведения России и субъектов Федерации»

С.Б. Аникин

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ВОПРОСАМ СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ РОССИИ И СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

В статье рассматривается современная российская федеративная модель исполнительной власти. Анализируется материально-правовая структура предмета совместного ведения России и её субъектов. Исследуется взаимосвязь структуры государственного управления и материально-правовой структуры предмета совместного ведения.

Ключевые слова: Конституция РФ, федеративное устройство, совместное ведение России и ее субъектов, исполнительная власть.

S.B. Anikin

SOME PROBLEMS OF ORGANIZATION OF EXECUTIVE ACTIVITIES ON ISSUES OF JOINT JURISDICTION OF RUSSIA AND SUBJECTS OF FEDERATION

The questions of construction of structure of government control of joint conduct of Russian FEDERATION and subjects of Russian FEDERATION an object are examined in the article. Intercommunication of structure of state administration is probed with the financial legal structure of the article of joint conduct. International experience of forming of analogical institutes of state administration, and also features of functioning of structures of public legal character, is analysed in different historical periods of the Russian state system.

Keywords: Constitution of the RF, federative structure, joint conduct of Russia and its subjects, executive chain of command.

Василий Михайлович Манохин — крупный русский ученый-юрист, основатель и научный организатор саратовской школы административного права, автор многих фундаментальных научных работ и учебников по административному праву, широко известных не только научной общественности, но и практикам как в нашей стране, так и за рубежом.

Научно-педагогическую деятельность Василия Михайловича характеризи-рует высокий уровень научно-теоретического потенциала, глубокое понимание механизма функционирования исполнительной власти и практических проблем её организации в условиях федеративного государства. Богатейший жизненный опыт позволил В.М. Манохину активно включиться в исследование и осмысление современной федеративной организации исполнительной власти в России, получившей юридическое оформление принятия Конституции 1993 г. При его непосредственном руководстве и участии был подготовлен и издан один из первых учебников по административному праву, отражающий новые реалии государственного управления в Российской Федерации. Теоретические выводы профессора В.М. Манохина, изложенные в монографиях и других научных работах, получили широкую поддержку среди ученых и практиков.

Одним из важных и актуальных научно-теоретических и практических направлений творчества Василия Михайловича является анализ проблем фе-

© Аникин Сергей Борисович, 2013

Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия), e-mail: anikinsb@yandex.ru

деративной организации исполнительной власти как в советский период1, так и в современной России2. Научные разработки В.М. Манохина дали мощный импульс исследованию проблем административно-правового регулирования государственно-правового института совместного ведения России и субъектов Федерации3.

При непосредственном и активном участии Василия Михайловича в середине 90-х гг. были подготовлены проекты уставов Тамбовской, Астраханской, Пензенской и Саратовской областей, ряд проектов законов субъектов Федерации об административной ответственности, нормативных правовых актов субъектов России и органов местного самоуправления. Правовые позиции по вопросам формирования органов исполнительной власти субъектов Федерации, обоснованные и сформулированные В.М. Манохиным, явились новеллой для новейшей организации исполнительной власти на федеративном уровне. Они были успешно защищены ученым в Конституционном Суде России, который сделал вывод, что органы исполнительной власти, реализующие данные полномочия, фактически имеют двойственную природу (федеральную и региональную)4.

Системная особенность совместного ведения России и субъектов Федерации состоит в обобщённости закрепления полномочий законодательных и исполнительных органов государственной власти. Именно данное свойство отличает российскую модель федеративной организации взаимодействия центра и территорий от зарубежных федераций (Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия, Индия, Бразилия и др.). Однако суммарность совместного ведения проявляет себя не только в указанных сферах государственного управления. Это качество обнаруживается непосредственным образом и при организации государственной исполнительной деятельности по реализации предмета совместного ведения как в целом, так и по его отдельным вопросам.

В.М. Манохин подчеркивает, что предмет совместного ведения имеет материальную и отраслевую составляющие. Организация любой системы или комплекса управления базируется на объективной основе как изначальном факторе построения последующих структур. В организации государственного управления такой основой служит отрасль, сложившаяся в процессе общественного развития в материальном понимании и получившая признание государства5.

Таким образом, основой публично-правового регулирования предмета совместного ведения служит его материально-правовая структура позитивно-правового содержания, преломляющаяся в соответствии с действующим законодательством в категорию иного государственно-управленческого и юридического содержания, именуемую в административно-правовой науке «отраслью».

Профессор В.М. Манохин выделяет три фактора, характеризующие публично-правовое содержание категории «отрасль». Это: а) комплекс материально-правовых однородных, объединенных общим профилем деятельности отношений (промышленное и с/х производство, образование, культура, здравоохранение и т.п.); б) социально-полезная и государственно-важная сфера жизни общества; в) самостоятельное направление государственного управления6.

Говоря об отраслевой базе построения структуры государственного управления предметом совместного ведения, представляется верной научно-теоретическая модель отраслевого управления, обоснованная В.М. Манохиным, включающая следующие элементы:

материальную основу отраслей государственного управления (оказание услуг населению, безопасность личности, общества и т.д.);

возложение полномочий по руководству отраслью государственного управления на соответствующие органы исполнительной власти;

обеспечение единства системы отрасли и органов внутриотраслевого управления;

наличие внутриотраслевых административно-правовых отношений по организации управления отраслью7.

Такой подход дает возможность для всестороннего и объективного анализа отрасли как юридической категории в ее взаимосвязи с другими структурными элементами системы совместного ведения.

Таким образом, материально-правовая структура предмета совместного ведения (как и каждый ее элемент в отдельности) имеет многоцелевое позитивно-правовое значение:

во-первых, она представляет собой объективную основу предмета правового регулирования органов государственной исполнительной власти федерального и регионального уровней;

во-вторых, в ее объеме осуществляется распределение полномочий между федерацией и ее субъектами (подготовка и издание федеральных и региональных норм, наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц полномочиями по их реализации);

в-третьих, она лежит в основе формирования и функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ);

в-четвертых, ее элементы и составные части в распределенном состоянии на федеральном и региональном уровнях выступают в качестве самостоятельных объектов публично-правового воздействия;

в-пятых, она выступает объективной основой формирования исключительных полномочий субъектов РФ в соответствии со ст. 73 Конституции РФ;

в-шестых, в детализированном виде она является базой для формирования полномочий органов местного самоуправления.

Анализ федерального законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ и материально-отраслевой структуры совместного ведения в настоящее время дает основание говорить о том, что материально-правовое содержание предмета совместного ведения, вытекающее из федерального законодательства, шире конституционно закрепленного. Данное обстоятельство выводит полномочия органов исполнительной власти в сфере совместного ведения за конституционные границы и проявляется в качестве сдерживающего фактора для системного функционирования государственной исполнительной деятельности по реализации предмета совместного ведения, т.к выводит ее по целой совокупности вопросов за конституционно-правовые границы. Тем самым порождаются и тиражируются коллизионное правовое регулирование и государственная исполнительная деятельность по всей федеративной вертикали.

Очевидно, для корректировки такого положения необходимо увеличение правовой емкости предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Осуществить ее возможно двумя способами. Первый способ, широко используемый в ФРГ и Индии, - это максимальная детализация предмета совместного ведения и внесение в конституцию новых вопросов, отнесенных к ре-

гулированию данного государственно-правового института. Однако такой подход требует внесения частых поправок в действующую Конституцию. Второй способ прямо вытекает из положений по регулированию вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных Федеративным договором. Он заключается в принятии федеральных Основ законодательства РФ непрямого действия по наиболее объемным вопросам совместного ведения. Данный вариант потребует однократного видоизменения норм ст. 72, 76 Конституции РФ. В норме ст. 72 Конституции РФ необходимо закрепить вопросы совместного ведения в наиболее общем виде по направлениям правового регулирования. Например, в сфере экономики это вопросы развития промышленности, капитального строительства, сельского хозяйства и агропромышленного комплекса, хозяйственного обслуживания и т.д. В свою очередь ст. 76 Конституции РФ следует дополнить нормой, содержащей перечень направлений правового регулирования, по которым принимаются федеральные Основы законодательства РФ, а субъектами РФ - конкретизирующие законы.

В административно-правовой науке идею внедрения в практику правового регулирования Основ законодательства высказывал и профессор В.М. Манохин применительно к нормативному регулированию государственной службы. Им, в частности, обосновывается, что государственная служба является отражением общественных процессов, происходящих в современной России, в т.ч. процессов, связанных с необходимостью нормативного урегулирования многих специальных направлений в рамках единого общего. Такую возможность дают Основы законодательства. Важным положительным моментом в рассуждениях ученого а является идея включения в единое нормативное регулирование посредством л. Основ законодательства всех уровней правового регулирования (федерального, ~ регионального, муниципального)8.

? Представляется, что потенциально высокий юридический ресурс основ в

| реализации предмета совместного ведения в целом и по каждой сфере право-| вого регулирования в отдельности на сегодняшний день используется весьма | незначительно. При этом более широкое внедрение Основ законодательства в ¥ практику правового регулирования по вопросам совместного ведения позволит | без изменения конституционно-правовой материи практически решать многие ® проблемы административно-правового регулирования предмета совместного | ведения. В частности, это позволит:

| а) детализировать материальную структуру сфер управления, создавая тем

| самым условия для специального правового регулирования, не выходя за кон-| ституционные рамки;

0

1 б) конкретизировать распределение законодательных и исполнительных

0

| полномочий между органами государственной власти федерального и регио-

го

1 нального уровней, по каждой сфере правового регулирования в рамках предмета | совместного ведения;

в) встроить в материально-правовую структуру совместного ведения полномочия органов местного самоуправления.

Кроме того, принятие Основ законодательства создаст предпосылки разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в полном объеме и обеспечит оптимальное соотношение федерального и регионального зако-12 нодательства9.

И.В. Панова • Административный порядок рассмотрения дел

В то же время повышение юридической емкости предмета совместного ведения позволит в дальнейшем без вмешательства в Конституцию РФ варьировать объем предмета совместного ведения в зависимости от потребностей общества и государства, путем внесения изменений и дополнений в соответствующие основы.

Таким образом, научно-теоретические разработки и практическая законопроектная деятельность профессора В.М. Манохина по вопросам федеративной организации исполнительной власти в России, базирующиеся на её объективных конституционных предпосылках, определяют их безусловную научную и практическую значимость и ценность в долгосрочном периоде.

1 См.: Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М., 1963.

2 См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Саратов, 2000.

3 См., например: Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование совместного ведения России и ее субъектов: понятие и предмет / под ред. В.М. Манохина. Саратов, 2010; Он же. Организация исполнительной деятельности по предмету совместного ведения России и ее субъектов / под ред. В.М. Манохина. Саратов, 2011.

4 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5877.

5 См.: Манохин В.М. Отраслевой принцип в организации государственного управления // Административное право и процесс. 2008. № 1. С. 3.

6 См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 127.

7 См.: Там же. С. 138.

8 См.: Манохин В.М. Нужны Основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 9. С. 5-11.

9 См.: Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 289.

И.В. Панова

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ

В статье затрагиваются вопросы досудебного и внесудебного порядка обжалования, рассмотрения административных дел. Рассматриваются актуальные проблемы административного порядка, текущего законодательного регулирования; предлагаются варианты их решения.

Ключевые слова: административный порядок, административная реформа, административная палата, административное дело, жалоба, внесудебное рассмотрение, досудебное рассмотрение.

I.V. Panova

ABOUT AN ADMINISTRATIVE ORDER

The paper addresses the issues of pre-trial and extra-judicial appeal, review of administrative affairs. The urgent problems of the administrative order, identifies problems in the current legislative regulation, offered options for their solutions.

Keywords: administrative procedures, administrative reform, the administrative chamber, the administrative case, the complaint out of court review, pre-trial investigation.

В ходе проведения судебной и административной реформ перед отечественными теоретиками и практиками неизбежно возникают сложнейшие проблемы административно-правового регулирования, которые связаны, прежде всего, с отсутствием необходимого механизма реализации установленных норм права, в частности, когда административное судопроизводство, упомянутое в Кон-

©Панова Инна Викторовна, 2013

Судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой административного права (Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»); e-mail: ipanova@arbitr.ru 19

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.