CC BY
17Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
DOI 10.47643/1815-1337_2020_10_217
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ МЕДИАЦИИ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ СПОРАМ В КАЗАХСТАНЕ ДОСАНОВА Фатима Пулатовна,
старший научный сотрудник отдела конституционного, административного законодательства и государственного управления Института законодательства и правовой информации Министерства юстиции Республики Казахстан, магистр юридических наук, г. Астана, Республика Казахстан. E-mail: f.saidakhmetova@adilet.gov.kz
Краткая аннотация: В связи с принятием Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан публично-правовые споры могут быть разрешены с помощью медиации, тем самым существующее ограничение на распространение медиации на данную категорию споров будет снято с введения в действие данного кодекса с 1 июля 2021 года. Однако, вместе с этим актуализируются проблемные вопросы правовой регламентации медиации, на которые автор обращает внимание и приводит собственные доводы по их устранению.
Abstract: In connection with the adoption of the Administrative Procedure Code of the Republic of Kazakhstan, public legal disputes can be resolved through mediation, thereby the existing restriction on the extension of mediation to this category of disputes will be removed from the entry into force of this code from July 1, 2021. However, along with this, the problematic issues of legal regulation of mediation are actualized, to which the author draws attention and gives his own arguments for their elimination.
Ключевые слова: административная юстиция, публично-правовой спор, альтернативные способы разрешения конфликтов, медиация, обучение медиаторов
Keywords: administrative justice, public law dispute, alternative methods of conflict resolution, mediation, training of mediators
В Республике Казахстан 29 июня 2020 года был принят Административный процедурно-процессуальный кодекс, вступающий в действие с 01 июля 2021 года [1]. К его принятию Казахстан шёл долго, но неотступно добиваясь введения административной юстиции как особого механизма разрешения споров, нивелирующего разницу по возможностям граждан, как и юридических лиц несоизмеримыми с ресурсами госаппарата в тяжбе с ними. На необходимость устранения этого было обращено особое внимание Президента Республики Казахстан в его Послании народу «Конструктивный общественный диалог -основа стабильности и процветания Казахстана» [2]. Действительно, существующая практика применения законов «Об административных процедурах» и «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» не смогла устранить «стойкое отчуждение представителей государственной власти от собственно самого народа» [3, с.113] в том числе и в силу того, что действующее достаточно большое количество нормативных правовых актов относящихся к законодательству об административной юстиции Казахстана, не представляют собой обособленную группу административно-процессуальных норм, регулирующих порядок реализации материальных норм позитивной управленческой деятельности государственных органов. А гражданскому процессу был характерен, по мнению З.Х. Баймолдиной, «инквизиционный порядок рассмотрения дел по спорам, возникающим из публично-правовых отношений» [4, с.13]. В то время как наличие административной юстиции признается одним из фундаментальных требований к обществу, которое основывается на принципах верховенства права [5, с.11]. Франциско Кардона, международный эксперт по государственному управлению, отмечает, «если принцип законности должен иметь какую-то эффективность, это выражается в его применимости на практике. Административные процедуры на-
правлены на то, чтобы сделать принцип законности эффективным и применимым к действиям и решениям административной власти. Административные процедуры представляют правовой метод, позволяющий повысить эффективность уважения законности на практике» [6].
Таким образом, Административный процедурно-процессуальный кодекс стал долгожданным, поскольку более 10 лет ушло на то, чтобы закон обеспечивающий внедрение административной юстиции был принят. Данный кодекс является сам по себе новаторским по созданию законодательных возможностей обеспечения правовой безопасности физических и юридических лиц и их защите от незаконных действий (бездействия) административных органов или органов публичной власти. Но на отдельные его положения обратим особое внимание. Во-первых, понимание административного органа пересмотрено, исходя из специфики споров, возникающих из публично-правовых отношений. Специфика выражается, во-первых, в их публично-правовом характере, во-вторых, в субъектах, находящихся в отношениях власти - подчинения, т.к. одной стороной обязательно должен быть орган государственной власти. Основой спора является не частный, а публичный интерес по отношению государственного органа к правам и (или) обязанностям физического или юридического лица. Соответственно, данный спор изначально основывается на юридическом неравенстве сторон, поскольку одна сторона находится во властном подчинении другой стороны [7, с.11-12]. Теперь согласно новому Административному процедурно-процессуальному кодексу, к административным органам наряду с госорганами и органами местного самоуправления будут относиться государственные юридические лица, иные организации, которые наделены полномочиями по принятию административного акта, совершению административного действия (бездействия), что расширило по-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. №10(190)
нимание административного органа, усилив, тем самым, защиту физических и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) административных органов. Во-вторых, новый кодекс закрепляет обязательную досудебную процедуру обжалования действий (бездействия) административных органов и их должностных лиц. В-третьих, Административный процедурно-процессуальный кодекс предоставляет возможность применения примирительных процедур по административным спорам. Статья 120 нового кодекса не предусматривает применение только исключительно медиации как одного из целого ряда альтернативных способов разрешения споров [8, с.171; 9, с.163]. Это нисколько не принижает медиацию. Она была и есть одним из самых распространенных альтернативных способов разрешения конфликтов, но тем, не менее, не единственным [10, с.129-130; 11, с.72-73]. Кодекс предоставляет возможность сторонам права выбора как разрешить спор и закрепляет несколько таких способов разрешения спора - и примирением, и медиацией, и урегулированием спора в порядке партисипатив-ной процедуры, что очень важно. До этого законодательно медиация в отношении публично-правовых споров не была возможной. Согласно Закону РК «О медиации», процедура медиации не применяется к спорам (конфликтам), возникающим из гражданских, трудовых, семейных и иных правоотношений с участием физических и (или) юридических лиц, когда одной из сторон является государственный орган [12].
В данной связи, в силу ст. 120 Административного процедурно-процессуального кодекса и законодательно закрепленной возможностью применения медиации по административным спорам актуальными становятся проблемы, связанные с правовой регламентацией медиации, на которые уже не раз обращалось внимание [13, с.153; 14, с.113-115].
В частности, необходимо пересмотреть вопрос об обучении медиаторов. На сегодняшний день при том, что единого образовательного центра медиаторов на государственном уровне нет, а обучение по утвержденным Правительством программам необходимо только для профессиональных медиаторов, проблемы обучения медиаторов остаются актуальными. Соответственно, можно сомневаться в том насколько непрофессиональные медиаторы, которых в Казахстане количественно несравнимо больше, чем профессиональных, будут состоятельны в проведении медиации по одним из сложных споров - публично-правовым спорам. В то время как, например, в
Библиография:
Белоруссии даже при том, что медиатором может быть лицо, получившее свидетельство медиатора, выдаваемое Министерством юстиции Республики Беларусь на основании решения Квалификационной комиссии по вопросам медиации, предъявление общих требований к медиаторам критикуется в силу того, что «специфика споров предусматривает градацию по образованию и навыкам медиатора, исходя из специфики спора, который предстоит урегулировать» [15, с.284], которая при подготовке медиаторов не обеспечивается из-за разного образования будущего медиатора. Действительно, нельзя не согласиться с И.И. Шматковым в том, что «медиатор, имеющий образование педагога или психолога, не может эффективно осуществлять свою деятельность в хозяйственном процессе, так же как и медиатор, имеющий образование экономиста, не может достичь высоких результатов в некоторых гражданских спорах» [15, с.284]. Соответственно, в Казахстане необходимо открытие на государственном уровне соответствующей структуры по обучению медиаторов с учётом специфики различных споров, который помимо обучения координировал работу всех медиаторов по Казахстану. Целесообразнее такой, возможно, центр открыть при Министерстве юстиции.
Вопрос об ответственности медиаторов остается также открытым. Хотя, он требует своей детальной проработки. В настоящее время вопрос об ответственности можно ставить только в отношении профессионального медиатора, так как Закон РК «О медиации» просто не предусматривает ответственность для непрофессиональных медиаторов, что, по нашему мнению, является пробелом, который необходимо устранить.
Не менее важным вопросом для широкой востребованности медиации по публично-правовым спорам является её бесплатность. Поэтому мы поддерживаем мнение С.Г. Пен о том, что оплату можно было бы производить из бюджета в целях обеспечения беспристрастности медиации и независимости медиатора от какой-либо из сторон правового конфликта [16, с.69].
Таким образом, несмотря на то, что принятие Административного процедурно-процессуального кодекса направлено на усиление защиты прав и свобод физических и юридических лиц, в отношении применения медиации есть ряд проблемных вопросов, касающихся её правовой регламентации, решение которых непосредственно и напрямую способно повысить востребованность медиации по публично-правовым спорам и обеспечить ее законодательные гарантии.
1. Кодекс Республики Казахстан от 29 июня 2020 года № 350-VI «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан». URL: https://online.zakon.kz/ (дата обращения 12.08.2020).
2. Послание Президента Рк К.-Ж. Токаева «Конструктивный общественный диалог - основа стабильности и процветания Казахстана» народу Казахстана от 2 сентября 2019 г. URL: http://www.akorda.kz (дата обращения 12.08.2020)
3. Мицкая, Е.В. Как не пустить плохих чиновников в Таможенный союз (Анализируя отчеты Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан)// Евразийская интеграция: экономика, право, политика. - 2012. - №12. - С.112-118.
4. Баймолдина, З.Х. Административная юстиция в Республике Казахстан: современное состояние и перспективы реформирования //Вопросы теории и практики применения административной юстиции в европейских странах и странах Центральной Азии: Материалы III-й международной школы (научно-практической конференции) административного права, г. Астана, 2-3 ноября 2012 г. / Под общ. ред. д.ю.н., проф. А.А. Смагулова,
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
к.ю.н. А.Б. Габбасова. - Астана: ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан, 2013. - С.11-15.
5. Ленарчич, Я., Сёдер, С.-Э. Руководство по мониторингу административной юстиции. ОБСЕ (БДИПЧ). - Варшава, 2012. - 152 с.
6. Кардона, Ф. Система административной юстиции: сравнительный обзор ситуации в странах-членах ОЭСР. URL: https://online.zakon.kz (дата обращения 12.08.2020)
7. Досанова, Ф.П. О внутренних административных процедурах проекта Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан // Вестник Казахского гуманитарно-юридического инновационного университета. - 2019. - № 4 (44). - С.11-16.
8. Досанова, Ф.П. Альтернативные формы досудебного урегулирования споров, вытекающих из публичных правоотношений: зарубежный опыт и перспективы использования в Республике Казахстан // Вестник Института законодательства РК. - 2018. - №5 (54). - С.167-173.
9. Мицкая, Е.В. Об альтернативных формах разрешения уголовно-правовых конфликтов// Юридическая мысль. - 2020. - Т. 1. - № 117. - С. 162172.
10. Аракелова, М.В. Альтернативные формы досудебного урегулирования споров, вытекающих из налоговых правоотношений: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2017. - 282 с.
11. Мицкая, Е.В. Досудебная медиация по уголовным делам: состояние и перспективы развития// Вестник Института законодательства РК. - 2019. -№4 (58). - С.71-80.
12. Закон Республики Казахстан от 28 января 2011 года № 401-IV «О медиации» // Ведомости Парламента РК. - 2011. - № 2 (2579). - ст. 27.
13. Мицкая, Е.В. К вопросу о примирении по уголовным делам посредством медиации// Теория государства и права. - 2018. - №4. - С.149-156.
14. Мицкая, Е.В. Медиация в уголовном процессе Республики Казахстан // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. - 2018. - Т. 18. - № 3. - С. 103-121.
15. Шматков, И.И. Медиация как современный способ урегулирования споров// Примирительные процедуры в цивилистическом праве и судопроизводстве / Сборник материалов Международной научно-практической конференции 26-27 апреля 2019 года, Санкт-Петербург. Часть 1 / Под общ. ред. В.П. Очередько, А.Н. Кузбагарова, С.Ю. Катуковой / Северо-Западный филиал ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия». - СПб.: Астерион, 2019. - С.281-285.
16. Пен, С.Г. Перспективы законодательного регулирования института медиации и организации медиационных услуг в уголовном судопроизводстве //Состояние и перспективы развития института медиации в условиях социальной модернизации Казахстана: Материалы международной научно-практической конференции 19 октября 2012 года - Астана: Гу «Институт законодательства Республики Казахстан», 2012. - С.65-70.
