CC BY
5
DOI 10.24412/2227-7315-2023-4-148-154 УДК 342.55
Е.Ю. Комлев
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ИСПАНИИ
Введение: вопрос территориальной организации является одним из наиболее важных с точки зрения выстраивания системы функционирования местных властей в государстве. Наделение территории статусом муниципального образования влечет возникновение множества правовых последствий. Задача отечественного законодателя в этом вопросе довольно непростая — необходимо на федеральном уровне обеспечить определенные гарантии организации местного самоуправления и одновременно предоставить субъектам федерации возможность учесть при регламентации вопроса те или иные региональные особенности. Исследование релевантного зарубежного опыта позволяет выявить перспективные направления правового регулирования по рассматриваемому вопросу. Цель — исследовать российский и испанский опыт по вопросу территориальной организации местного самоуправления для определения возможности заимствования последнего в отечественный правопорядок. Методологическая основа: использованы методы анализа, синтеза, а также системный, формально-юридический, сравнительно-правовой методы. Результаты: выявлены особенности территориальной организации местного самоуправления в России и Испании. Выводы: опыт Испании в части наделения отдельных территорий различным статусом может быть использован отечественным законодателем в рамках продолжающейся муниципальной реформы.
Ключевые слова: местное самоуправление, территориальная организация, муниципальное образование, Россия, Испания.
E.Yu. Komlev
SOME FEATURES OF THE TERRITORIAL ORGANIZATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA AND SPAIN
Background: the issue of territorial organization is one of the most important from the point of view of building a system of functioning of local authorities in the state. The granting of the status of a municipality to a territory entails the emergence of many legal consequences. The task of the domestic legislator in this matter is quite difficult — it is necessary to ensure certain guarantees of local self-government organization at the federal level and at the same time to provide the subjects of the federation with an opportunity to take into account certain regional peculiarities when regulating the issue. The study of relevant foreign experience makes it possible to identify promising directions of legal regulation on this issue. Objective — to study the Russian and Spanish experience on the issue of territorial organization of local self-government in
© Комлев Евгений Юрьевич, 2023
Кандидат юридических наук, заместитель директора по научной работе Юридического института, доцент кафедры муниципального права (Российский университет дружбы народов); e-mail: komleve@mail.ru © Komlev Evgeny Yurievich, 2023
Candidate of Law, Deputy Director for Scientific Work of the Law Institute, Associate Professor of the Depart-148 ment of Municipal Law (Peoples' Friendship University of Russia)
order to determine the possibility of borrowing the latter in the domestic legal order. Methodology: methods of analysis, synthesis, systemic, formal legal, comparative legal methods are used in the article. Results: the features of the territorial organization of local self-government in Russia and Spain are revealed. Conclusions: Spain's experience in terms of granting different status to certain territories can be used by domestic legislators as part of the ongoing municipal reform.
Keywords: local self-government, territorial organization, municipality, Russia, Spain.
За относительно небольшой период развития современного местного самоуправления отечественное федеральное законодательство предусматривало несколько подходов к распределению полномочий в части муниципально-терри-ториальной организации. Так, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 предполагал более активную роль регионального законодателя в указанной части. Федеральный законодатель ограничился лишь весьма общим регулированием.
В доктрине указанный подход нередко связывают с политическими факторами, имея в виду особенности взаимоотношений федеральных и региональных властей в указанный период [1, с. 59]. Определенное влияние на это оказал и советский опыт организации территориального устройства [2].
Действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 11 января 2023 г.)2 подробно регулирует вопросы территориальной организации муниципальной власти, закрепляя, в частности, закрытый перечень видов муниципальных образований. Одновременно с этим для каждого вида муниципального образования устанавливаются определенные особенности его статуса: перечень вопросов местного значения, возможность осуществления отдельных государственных полномочий и др. Правоприменительная практика идет еще дальше. Так, по мнению Конституционного Суда РФ, порядок формирования органов может отличаться даже в рамках одного вида муниципального образования, например городских поселений3.
Стоит отметить, что оба подхода к определению порядка регулирования му-ниципально-территориальной организации провоцируют определенные трудности. Так, подход, предложенный Федеральным законом № 154-ФЗ, нередко ассоциируется с попытками региональных законодателей упразднить местное самоуправление, чему активно препятствовал Конституционный Суд РФ4. Тем не менее в условиях закрепления видов муниципальных образований на феде-
1 См.: СЗ РФ. 1995. № 35, ст. 3506. 1
2 См.: СЗ РФ. 2003. № 40, ст. 3822. 5)
3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о про- 2 верке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального 33 закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 2.
4 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 1. 149
ральном уровне возникающие на практике проблемы в части учета региональной специфики нередко решаются внесением отдельных изменений в федеральное законодательство. Такие изменения (как, например, введение нового вида муниципальных образований — муниципальных округов) нередко подвергаются критике в доктрине, поскольку, среди прочего, не решают возникающие проблемы комплексно [3, с. 68].
Необходимость учета особенностей организации муниципальной власти на отдельных территориях с очевидностью следует из действующего правового регулирования рассматриваемого вопроса: Федеральный закон № 131-ФЗ указывает, что местное самоуправление осуществляется с определенными особенностями в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах и на многих других территориях. Помимо этого, в рамках конституционной реформы 2020 г. в ст. 131 Конституции РФ были внесены изменения и статья была дополнена нормой о том, что особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом1.
Одновременно с этим активно обсуждаются и предложенные федеральным законодателем изменения в части правового регулирования местного самоуправления2, в частности упразднение поселений. Указанные предложения вызвали обеспокоенность в научном сообществе [4, с. 68], но говорить о них до принятия федерального закона можно с известной долей условности. Примечательно, что в упомянутом законопроекте не указываются особенности организации местного самоуправления в административных центрах (столицах) субъектов РФ, что было бы логичным в контексте соответствующих конституционных изменений. Вероятно, по данному вопросу позиция федерального законодателя пока не сформирована, что может натолкнуть на мысль о том, что конституционные поправки в указанной части были приняты «на перспективу».
Учитывая изложенное, очевидно, что на многих территориях местное самоуправление осуществляется с определенными особенностями, что нередко предопределено объективными географическими, историческими, экономическими и иными причинами. При этом систематическое внесение точечных изменений в федеральное законодательство в части расширения перечня таких «особых» территорий, как представляется, не является наилучшим подходом. Чтобы избежать постоянного дополнения исключений «вручную», возможно, имеет смысл пересмотреть подход к распределению полномочий по правовому регулированию территориальных основ местного самоуправления между федеральными и региональными властями с учетом накопленного опыта предыдущих лет. Опыт активного участия региональных властей в регулировании муниципально-тер-риториальной организации был отвергнут в условиях формирования подходов к понимаю природы муниципальной власти. Представляется, что на текущем этапе региональные законодатели могли бы играть более активную роль с со-
1 См.: Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ 2020. № 11, ст. 1416.
2 См.: Проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8
150 (дата обращения: 05.01.2023).
хранением за федеральным центром полномочий по регулированию критериев определения муниципально-территориального устройства и соответствующих гарантий муниципальных образований и их жителей.
В связи с этим примечателен опыт Испании, которая после принятия Конституции 1978 г. также начала строительство концептуально новой модели организации публичной власти, включая организацию местного самоуправления.
Испанский подход примечателен тем, что базовый закон государства о местном самоуправлении — Закон от 2 апреля 1985 г. № 7/1985 «Об основах местного режима» (в ред. от 29 декабря 2021 г.)1 комбинирует подходы к определению видов местных территориальных образований. С одной стороны, Закон 7/1985, следуя конституционному императиву, закрепляет два обязательных вида территориальных образований — муниципий (нижний уровень) и провинция (верхний уровень). С другой стороны, региональный законодатель вправе дополнить указанное устройство созданием факультативных межмуниципальных территориальных образований (при сохранении за муниципиями своего первоначального статуса).
Закон 7/1985 предлагает несколько видов факультативных территориальных образований, перечень которых не является исчерпывающим. Так, ст. 43 Закона 7/1985 закрепляет возможность создания городских округов (исп. areas metropolitanas), которые создаются законом автономных сообществ с учетом мнения муниципиев и провинций. В результате создания городского округа образуется двухуровневое территориальное образование, отличное от провинции. Закон требует, чтобы между муниципалитетами, входящими в состав городского округа, имелись экономические и социальные связи, которые делают необходимым совместное планирование и координацию отдельных услуг. Как правило, городские округа сформированы из одного крупного городского муниципия и окружающих его небольших муниципиев. По такому принципу образован, в частности, городской округ Барселоны2. В данных городских округах создаются органы управления, наделенные региональным законом определенной компетенцией. При этом Закон 7/1985 требует, чтобы все входящие в состав городского округа муниципии были представлены в общих органах управления и принимали участие в их работе. В испанской доктрине также обращается внимание на необходимость учета культурных, демографических, географических и иных аспектов при образовании городских округов [5, с. 310].
В России подобный опыт образования регионами факультативных местных территориальных образований с учетом его адаптации в определенной степени может рассматриваться как альтернатива объединению поселений и образованию одноуровневых муниципальных образований — городских или муниципальных округов.
Законодательство Испании предусматривает еще одну возможность для регионального законодателя по регулированию территориальной организации местного самоуправления — создание таких факультативных видов муниципальных образований, как комарка (исп. comarca). Комарки, как и упомянутые городские округа, представляют собой объединение муниципиев с сохранением
1 См.: Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. URL: https://www. boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-5392 (дата обращения: 10.01.2023).
2 См.: Ley 31/2010, de 3 de agosto, del Área Metropolitana de Barcelona. URL: https://www.boe. es/buscar/act.php?id=BOE-A-2010-14562 (дата обращения: 10.01.2023). 151
у последних своего статуса. По территории они, как правильно, меньше провинций. В отличие от городских округов, в данном случае речь не идет о создании территориального образования вокруг крупного города, муниципии являются более сбалансированными с точки зрения территории, населения, финансовых возможностей. Испанские регионы активно используют предоставленную возможность по образованию комарок, во многих регионах приняты соответствующие законы о статусе комарок [6, с. 315].
Комарки создаются законами автономных сообществ с учетом мнения муниципиев и провинций (которые вправе блокировать соответствующую инициативу) для совместного решения межмуниципальных вопросов. При создании учитываются исторические, экономические, географические и культурные особенности, что нередко указывается в самих региональных законах, как, например, в Законе автономного сообщества Кастилия и Леон от 14 марта 1991 г. № 1 (в ред. 14 марта 1991 г.), которым создана комарка Эль Биерзо1.
Еще одним исключением из общих правил территориальной организации местного самоуправления в Испании является выделение в особую категорию муниципиев с большим населением. Правой режим таких муниципиев закреплен в главе X Закона 7/1985. В обязательном порядке в аналогичном режиме действуют муниципии, население которых превышает 250 тыс. человек, и муниципии, являющиеся столицами провинций, население которых превышает 175 тыс. человек. По инициативе муниципиев решением автономного сообщества режим «муниципия с большим населением» может быть установлен также для муниципиев — столиц провинций или автономных сообществ (без установления требований по количеству жителей), а также для муниципиев, имеющих экономические, исторические или культурные особенности, население которых превышает 75 тыс. человек.
Функционирование в режиме «муниципия с большим населением» предполагает установление определенных особенностей деятельности муниципальных органов власти. В частности, обязательным является образование специального органа, в функции которого входит, например, правовая помощь алькальду и местному правительству, а также представление интересов местных органов власти в судах. По всей видимости, такое специальное указание связано с желанием законодателя предоставить определенные привилегии для таких муниципиев, поскольку в обычном порядке создание дополнительных органов может быть признано противоречащим конституционно закрепленным принципам финансовой устойчивости и бюджетной стабильности.
Кроме того, в «муниципиях с большим населением» создаются общественные советы, состоящие из представителей экономических, социальных, профессиональных организаций и жителей. Порядок формирования и компетенция таких советов определяется представительным органом соответствующего муниципия, но некоторые вопросы их компетенции проясняются в Законе 7/1985 (например, выпуск отчетов, исследований и предложений по местному экономическому развитию, стратегическому планированию города и крупным городским проектам).
С точки зрения территориальных основ местного самоуправления важной особенностью является создание на территории «муниципия с большим насе-
1 См.: Ley 1/1991, de 14 de marzo, por la que se crea y regula la Comarca de El Bierzo. URL: 152 https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1991-9704 (дата обращения: 16.01.2023).
лением» субмуниципальных округов, в которых местное самоуправление осуществляется на основе принципа деконцентрации. Такие округа создаются, как указано в Законе 7/1985, для повышения степени участия граждан в решении вопросов местного значения. При этом возглавляет такой субмуниципальный округ один из членов представительного органа соответствующего муниципия.
Для более тесного взаимодействия граждан и муниципальных органов власти в «муниципиях с большим населением» создаются специальные комиссии по предложениям и претензиям, порядок деятельности которых определяется нормативными актами представительного органа муниципия. Комиссия готовит для представительного органа ежегодный отчет, в котором оценивается деятельность муниципальных органов власти в рамках предоставленной компетенции. В исключительных случаях соответствующий отчет может быть представлен чаще.
С муниципально-территориальной точки зрения режим «муниципий с большим населением» отчасти напоминает закрепленную в законодательстве Российской Федерации возможность создания городских округов с внутригородским делением. Однако в последнем случае субгородские территориальные образования, в отличие от Испании, являются самостоятельными муниципальными образованиями. Вместе с тем практика создания городских округов с внутригородским делением в России пока не прижилась, не в последнюю очередь в связи с необходимостью наделения внутригородских районов статусом муниципального образования (с собственными органами, бюджетом, компетенцией). При этом во многих крупных муниципальных образованиях России создаются административные единицы, не являющиеся муниципальными образованиями, управления которыми осуществляется администрацией муниципального образования и назначенными представителями администрации1.
Учитывая соответствующую практику, опыт Испании в части закрепления на государственном уровне определенных требований к субмуниципальным единицам заслуживает должного изучения и анализа на предмет его возможной инкорпорации. Но, например, практика по созданию в крупных муниципиях отдельных органов, общественных советов и комиссий в рамках отечественного правопорядка, на первый взгляд, видится излишней.
Таким образом, испанское законодательство с точки зрения территориальной организации местного самоуправления исходит из обязательности двухуровневой модели, в рамках которой создаются муниципии и провинции (или их аналоги в отдельных регионах, например, острова), предоставляя регионам возможность создавать дополнительные (факультативные) образования для решения определенных задач. У регионального законодателя, как и у муниципиев, есть также возможность создания субмуниципальных образований для реализации принципа деконцентрации в крупных муниципиях или в муниципиях, где того требуют некоторые географические или иные особенности.
Опыт Испании по рассматриваемому вопросу может быть учтен в России в части выработки законодательной политики по регламентации территориальных основ организации муниципальной власти. В контексте продолжающейся дискуссии об организации местного самоуправления в рамках муниципальной
1 См.: Создание подобных единиц — административных округов — предусмотрено Уставом городского округа Тюмень. URL: https://docs.cntd.ru/document/441529788?marker=2814NAO& section=text (дата обращения: 16.01.2023).
реформы оптимальным видится сохранение двухуровневой модели в качестве базовой, закрепление широких гарантий для муниципалитетов на федеральном уровне с одновременным предоставлением региональным властям дискреционных полномочий по расширению муниципальной самостоятельности путем закрепления отдельных особенностей для существующих муниципалитетов или посредством создания особых муниципальных образований с сохранением поселенческой базы там, где это уместно.
Библиографический список
1. Сергеев А.А. Устройство власти любого уровня является в первую очередь политическим вопросом // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 58-60.
2. Еремян В.В. Советский Союз как сложносоставное государственное устройство: образование, тенденции развития и причины распада // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Юридические науки. 2022. Т. 26, № 4. C. 747-807.
3. Баженова О.И. Муниципальный округ: новое решение старой проблемы или новая проблема организации местного самоуправления в России // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1. С. 58-66.
4. Болдырев О.Ю. Проект нового Закона о местном самоуправлении без самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 2. С. 65-70.
5. Gymez Arboleya, Enrique. Estudio sociográfico de un área metropolitana // Revista Española de Investigaciones Sociológicas. 1998. No. 83. P. 305-312.
6. Gil S6nchez, Justo. La Comarca como entidad local intermedia en la Constitución // Alquibla: Revista de investigación del Bajo Segura. 2001. No. 7. P. 309-326.
References
1. Sergeev A.A. Organization of Power of Any Level Is Primarily a Political Issue // Constitutional and Municipal Law. 2015. No. 2. P. 58-60
2. Eremyan V.V. The Soviet Union as a Composite State Structure: Education, Development Trends and Causes of Disintegration // Bulletin of the Peoples' Friendship University of Russia. 2022. Vol. 26, no. 4. P. 747-807.
3. Bazhenova O.I. Municipal District: a New Solution of the Old Problem or a New Problem of Local Self-Government Arrangement in Russia? // Constitutional and Municipal Law. 2020. No. 1. P. 58-66.
4. Boldyrev O.Yu. The Draft of a New Law on Local Self-Government without Self-Government // Constitutional and Municipal Law. 2022. No. 1. P. 65-70.
5. Gymez Arboleya, Enrique. Estudio sociográfico de un área metropolitana // Revista Española de Investigaciones Sociológicas. 1998. No. 83. P. 305-312.
6. Gil S6nchez, Justo. La Comarca como entidad local intermedia en la Constitución // Alquibla: Revista de investigación del Bajo Segura. 2001. No. 7. P. 309-326.
