CC BY
1Actual Problems of Modern Science and Practice
УДК 502/504
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА И СМЕЖНЫХ С НИМИ
SOME FEATURES OF THE LEGAL REGIME OF WATER FUND LAND AND ADJACENT THEM
*
Папаскири Т.В., **
Липски С.А.,
Фаткулина А.В.
В статье авторы анализируют некоторые особенности правового режима земель водного фонда и смежных с ними. Актуальным авторы считают тот факт, что поскольку большая масса загрязнений попадала и попадает в водоемы с прибрежных земель, возникла необходимость придать этим землям особый правовой режим, благоприятствующий сохранению чистоты вод. В заключении делается вывод о том, что существует уверенность в решении данной проблемы в ходе общей работы по совершенствованию системы целевых категорий земель и видов их разрешенного использования. Однако в последнее десятилетие эта работа ведется в направлении полного отказа от института категорий в целом.
In the article, the authors analyze some features of the legal regime of water fund lands and adjacent lands. The authors consider the fact relevant that since a large amount of pollution entered and continues to enter water bodies from coastal lands, it became necessary to give these lands a special legal regime conducive to preserving the purity of waters. In conclusion, it is concluded that there is confidence in solving this problem in the course of general work to improve the system of target categories of land and types of their permitted use. However, in the last decade, this work has been carried out
* Папаскири T.B., д.э.н., профессор, врио ректора ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству»
Papaskiri T.V., Doctor of Economics, Professor, Acting Rector of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "State University of Land Management"
** Липски С.А., д.э.н., профессор, врио проректора по научной работе, e-mail: [email protected] Lipski S.A., Doctor of Economics, Professor, Acting Vice-Rector for Scientific Work, e-mail: [email protected]
Фаткулина A.B., к.т.н., доцент кафедры ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству»
Fatkulina A.V., Ph.D., Associate Professor of the Department of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education "State University of Land Management"
Актуальные проблемы современной науки и практики Actual Problems of Modern Science andPractice
in the direction of completely abandoning the institution of categories as a whole.
Ключевые слова: земли, водохранилища, право, загрязнения, водоснабжение, водопотребление, реки, озера.
Key words: lands, reservoirs, law, pollution, water supply, water consumption, rivers, lakes.
DOI: 10.31774/2658-7890-2023-5-3-24-33
В конце 60-х годов прошлого века произошло очередное усложнение системы целевых категорий земель, и для земель под водой (земель водного фонда) был установлен особый правовой режим. Это было обусловлено тем, что примерно тогда же стало очевидно, что многие реки, водохранилища и озера страны достигли предела своей способности к самоочищению, их водные запасы были уже не способны разбавлять попадающие в них промышленные и бытовые загрязнения до безопасных концентраций. Для того, чтобы сохранить их как источники водоснабжения надо было повсеместно строить очистные сооружения. Поскольку большая масса загрязнений попадала и попадает в водоемы с прибрежных земель, возникла необходимость придать этим землям особый правовой режим, благоприятствующий сохранению чистоты вод.
Причем, в отличие от сухопутных путей сообщения, судоходные реки и другие водные артерии не принадлежат к транспортному ведомству. Но, в тоже время, они нуждаются в защите от неблагоприятного воздействия со стороны точно так же, как железные и шоссейные дороги. Такую защиту в правовом смысле им должно обеспечить водоохранное законодательство. Его развитие как раз и началось в 1980-х годах прошлого века. Впоследствии по этому же пути, вбирая в себя и развивая союзное законодательство, стало развиваться и законодательство Российской Федерации [1] (далее - ВК РФ). Основными факторами направленного на это правового режима земель стали прибрежные
Actual Problems of Modern Science and Practice
защитные полосы (ПЗП) и водоохранные зоны (ВОЗ) - концепция правовой охраны прибрежных земель получила свое выражение в Положении «О водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах», утвержденном федеральным правительством 23 ноября 1996 г., надобность в котором отпала после принятия в 2006 г. действующего Водного кодекса Российской Федерации.
На владельцев земель, оказавшихся в пределах ПЗП (табл. 1) и ВОЗ (табл. 2) накладываются ограничения, имеющие своей целью охрану чистоты вод, предохранение их от засорения и истощения. Причем в пределах ПЗП эти ограничения более жесткие, чем в пределах ВОЗ [3; 4].
Таблица 1
Ширина прибрежной защитной полосы_
Водный объект Ширина прибрежной защитной полосы, м
Обратный или нулевой уклон берега 30
Уклон берега до трех градусов 40
Уклон берега три и более градуса 50
Проточные и сточные озера, расположенные в границах болот, и соответствующие водотоки 50
Независимо от уклона берега для рек, озер, водохранилищ, являющихся средой обитания, местами воспроизводства, нереста, нагула, миграционными путями особо ценных водных биологических ресурсов (при наличии одного из показателей) и (или) используемых для добычи (вылова), сохранения таких видов водных биологических ресурсов и среды их обитания 200
В пределах ВОЗ запрещено использование сточных вод в целях регулирования плодородия почв, размещение кладбищ, скотомогильников, свалок, «грязных» производств, машинных дворов, складов химикатов и ГСМ. Там не должны располагаться стоянки транспортных средств. Чтобы не допускать размыва и смыва почв, в ВОЗ запрещены сплошные рубки леса. На территории ПЗП в целях охраны почв и вод устанавливаются дополнительные запреты в части выпаса скота и распашки земель. Не
Актуальные проблемы современной науки и практики Actual Problems of Modern Science and Practice
разрешается строительство объектов, не требующих выхода к водному фронту, в том числе домов дачного типа. Владельцы земли должны сохранять прибрежные деревья и кустарники, скрепляющие почву и препятствующие ее размыву.
Таблица 2
Ширина водоохранной зоны _
Водный объект Ширина водоохранной зоны, м
Реки или ручьи протяженностью до десяти километров 50
Реки или ручьи протяженностью от десяти до пятидесяти километров 100
Реки или ручьи протяженностью от пятидесяти километров и более 200
Реки, ручьи протяженностью менее десяти километров от истока до устья Совпадает с шириной прибрежной защитной полосы
Озера, водохранилища, за исключением озер, расположенных внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 км2 50
Озеро Байкал См. Федеральный закон от 1 мая 1999 года № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»
Моря 500
Магистральные или межхозяйственные каналы Совпадает с полосами отводов таких каналов
Реки, их части, помещенные в закрытые коллекторы Не устанавливается
При этом ВК РФ (ст.65) запрещает закладку в ПЗП грунтовых карьеров, хотя грунт нередко нужен для строительных надобностей. Нарушенные почвогрунты становятся иногда «добычей» паводковых вод. При этом страдают как нарушенные земли, так и воды, куда смывается почвенная и грунтовая масса. Добычу грунта в ПЗП следовало бы, как общее правило, запретить, равно как и добычу других полезных ископаемых. Можно упомянуть также спорную практику размещения на берегах водоемов песка и других строительных материалов, которые завозят туда строители, занятые возведением мостов и других сооружений.
Экология и водное хозяйство. 2023. Т. 5, № 3 27
Актуальные проблемы современной науки и практики Actual Problems of Modern Science and Practice
Как показывает опыт, эти материалы также могут стать добычей паводковых вод. Например, крупное происшествие такого рода произошло в столице на Татаровской пойме Москвы-реки, когда в реку были смыты большие массы грунта, неосмотрительно оставленного на берегу реки [5].
Следует признать, что процесс установления и обозначения на местности и планово-картографическом материале всех ВОЗ и ПЗП все еще не закончен. Такое положение можно было предвидеть, так как в стране имеются сотни тысяч водных объектов, береговая линия которых измеряется миллионами километров. Выполнить такую работу на федеральном уровне невозможно, очевидно, она должна быть поручена регионам. Для последних же задача облегчается тем обстоятельством, что нередко на региональном уровне разрабатываются и утверждаются проекты и схемы районной планировки и территориальные планы других названий, проекты устройства сельскохозяйственных и лесных земель. Региональные власти утверждают границы зон санитарной охраны питьевых водопроводов и защитных поясов курортных округов. Они же участвуют в установлении границ, подлежащих охране ценных культурных и природных объектов, и так наз. особо охраняемых природных территорий. В рамках всех этих земельно-водных планировочных мероприятий, подведомственных региональным властям, было бы логично поручить им также выделение ПЗП и ВОЗ.
Полезны в этом отношении и проекты землеустройства, мелиорации и иные, которые, казалось бы, не связаны напрямую с водными объектами. Они ценны тем, что предусматривают некоторые профилактические меры борьбы с рассеянным стоком [6]. Дело в том, что размывают берега и прибрежные полосы не только реки, ручьи или иные постоянные потоки. В сезоны таяния снегов, а также после ливней образуются временные потоки, которые размывают почвы полей, лугов и другие угодья не менее,
Актуальные проблемы современной науки и практики Actual Problems of Modern Science and Practice
чем постоянные водотоки (такие временные потоки иногда называют рассеянным стоком.) Смягчить или предотвратить ущерб, наносимый землям и водам от эрозионной деятельности этих потоков, помогает правильная планировка местности.
Причем, это общемировая практика. Так, в США в законе об охране чистоты вод особое внимание уделено противодействию эрозии почв, вызываемой временным (рассеянным) стоком (ст. 208 названного закона). Этим Законом отдельным штатам рекомендуется создавать специальные почвозащитные округа «208» (по номеру статьи), чтобы те оказывали фермерам и другим владельцам прибрежных земель техническую и иную помощь по защите их земель от этого вида почвенной эрозии. Мало того, служба охраны природных ресурсов Министерства сельского хозяйства страны настоятельно рекомендует фермерам сохранять (а, если надо -возобновлять) защитные зеленые полосы по берегам рек. Береговая зелень считается универсальным «защитным приспособлением» и для укрепления берегов от размыва, и от попадания в водоёмы смываемого с верхних точек рельефа эрозионного материала. Каких-либо субсидий на эти цели не выделяется, очевидно, предполагается, что зеленые береговые полосы выгодны самим фермерам. Если, при этом фермер засаживает лесом или залужает участки сельхозземель, которые официально признаны сильно эродированными и подлежащими выводу из сельскохозяйственного использования, то ему полагаются компенсационные выплаты, техническая и иная помощь со стороны федерального правительства (эти виды содействия достигают фермеров через власти штатов). При этом принимается во внимание общественная польза, которая достигается в результате сокращения выноса в реки и в водохранилища эрозионного материала. Вывод сильно эродированных земель из сельскохозяйственного пользования производится по договорам, рассчитанным обычно на 10 лет.
Фермер вправе проигнорировать сделанное ему предложение заключить такой договор. Но тогда для него возникает угроза лишиться ряда льгот, которые он получает за счет федерального бюджета. Среди угроз -лишение доступа к дешевым кредитам и дешевому страхованию, а главное - «отлучение» от системы государственных закупок части товарной продукции фермеров (зерна и некоторых других продуктов) по гарантированным ценам, которые могут превышать рыночные цены. Таким образом, «нажим» на фермеров с целью заставить их выполнять противоэрозионные мероприятия, достигается с помощью не столько прямых, сколько косвенных методов.
Возвращаясь к российской действительности, отметим, что правовой режим прибрежных защитных полос (ПЗП) и водоохранных зон (ВОЗ) испытывает то существенное «неудобство», что в пределах этих охраняемых территорий по историческим причинам (размещены уже давно) находится немало капитальных объектов, которых там не должно быть, например свинофермы. Насколько хозяева этих объектов способны и готовы вынести их на экологически менее уязвимые участки (или вообще ликвидировать), виднее на местах. На местах же оправдано определять, в какой части подлежащие расходы примут на себя владельцы этих объектов, а в какой части их возьмут на себя местные власти. Эти обстоятельства свидетельствуют о целесообразности делать больший упор в развитии законодательства о ПЗП и ВОЗ именно на уровне регионов. Причем это не означает устранения федерального центра от выработки общей политики и тем более, когда речь идет об объектах федерального значения.
Актуальными остаются проблемы, которые связаны также и с береговой полосой водных объектов. Такие полосы предназначены для общего пользования водным объектом (табл. 3).
Таблица 3
Ширина береговой полосы в зависимости от вида водного объекта общего
пользования
Водный объект Ширина береговой полосы, м
Общего пользования 20
Каналы, реки и ручьи, протяженностью до десяти километров 5
Болота, ледники, снежники, природные выходы подземных вод (родников, гейзеров) не определяется
С одной стороны, эти земли обеспечивают пользование общедоступными водными объектами (ст. 6 ВК РФ). И хотя такие полосы - это, прежде всего, так называемый «подход к воде», но именно на них располагаются различные гидротехнические сооружения, например, забор воды для промышленных предприятий. Также, с береговой полосой связаны плотины и подпорные сооружения на реках, регулируемые впуски каналов, перекачивающие насосные станции и другие объекты водного хозяйства. Наконец, эти полосы незаменимы при рыболовстве [10]. С другой стороны, они не относятся к землям водного фонда. Кроме того, береговая линия не всегда может быть правильно определена, поскольку граница водных объектов так или иначе связана, например, с уровнем воды и природным изменением русла реки. В то же время, включение земель в береговую полосу влечет существенные правовые последствия -запрещена приватизация расположенных в ее пределах земельных участков. В данном случае уместно напомнить, что в советское время к землям водного фонда относились не только занятые соответствующими объектами, но и выделенные под полосы отвода по берегам водоемов, под зоны охраны и т.п. (ст. 115 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.).
Еще одна проблема - это то, что законодательство относит к землям водного фонда все, на которых находятся поверхностные водные объекты - п. 1. ст. 102 Земельного кодекса Российской Федерации (далее -ЗК РФ) [2]. Если же такие объекты полностью находятся в пределах
Actual Problems of Modern Science and Practice
земель сельхозназначения или других целевых категорий, то это уже водный фонд, и фактически требование п. 1. ст. 102 ЗК РФ не соблюдается (табл. 4). Например, 13,1 млн га земель сельскохозяйственного назначения - это земли под водой (3,4 % от общей площади данной категории земель) [7].
Таблица 4
Земли под водой в различных категориях земель по состоянию на 1 января 2022 г.*
Категория земель Площадь
млн га % от общей площади земель под водой
сельскохозяйственного назначения 13,1 18,2
населенных пунктов 0,6 0,9
промышленности, энергетики, транспорта, связи, эадиовещания, телевидения, информатики, земли для эбеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения 0,5 0,7
эсобо охраняемых территорий и объектов 1,8 2,5
лесного фонда 18,5 25,6
водного фонда 27,4 37,9
запаса 10,3 14,2
Итого 72,3 100,0
* источник - [7, с. 28].
Возможно, эту коллизию удастся решить в ходе общей работы по совершенствованию системы целевых категорий земель и видов их разрешенного использования [8]. Однако, в последнее десятилетие эта работа ведется в направлении полного отказа от института категорий в целом.
Литература
1. Водный кодекс РФ от 03.06.2006 № 74-ФЗ // СЗ РФ, 05.06.2006, № 223, ст. 2381.
2. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 № 136 // СЗ РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4147.
3. Адаменко А.П. и др. Актуальные проблемы предпринимательского, корпоративного, экологического и трудового права: монография. - М.: РГ-Пресс, 2019. Т. 2. - 608 с.
4. Актуальные проблемы развития земельного законодательства и смежных отраслей: монография. - М.: ИП Ким Л.А., 2018. - 186 с.
5. Банин А.П. Эффективность мероприятий по охране окружающей среды в капитальном строительстве. М., 1982.
6. Геоинформационные технологии в мониторинге и использовании земельных ресурсов / Батыкова А.Ж. и др. - Пенза, Пензенский государственный университет архитектуры и строительства 2019.- 156 с.
7. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2022 году. - М.: Росреестр, 2023 - 188 с.
8. Липски С.А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях. // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2011. № 2. С. 7681.
9. Сиваков Д.О. Водное право России: дискуссионные проблемы и их решения: Монография — М.: «ДиЭмЭйДжипринт», 2015 г. — 548 с.
10. Румянцев Ф.П. Легализация объектов недвижимости в водоохранных зонах: теория и практика // Великие реки 2016 / Труды научного конгресса 18-го Международного научно-промышленного форума. Нижегородский государственный архитектурно-строительный университет. 2016. С. 219-221.
