CC BY
13
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-4-32-37 EDN: https://elibrary.ru/zdxxag NIION: 2003-0059-4/23-721 MOSURED: 77/27-003-2023-04-920
Некоторые особенности организации системы профилактики правонарушений в Кыргызской Республике
Кайрат Кулбакович Атабеков
Кыргызско-Российский Славянский университет, Бишкек, Кыргызская Республика, kairat44@mail.ru
Аннотация. Предпринята попытка анализа проблем организации системы профилактики правонарушений на примере Кыргызской Республики, учитывая новую редакцию специализированного закона об основах профилактики правонарушений, принятого в июне 2021 года. Выделены особенности действующей системы профилактики правонарушений на примере общественно-профилактических центров. Обоснована необходимость принятия концепции профилактики правонарушений и разработки соответствующей программы (Плана действий).
Ключевые слова: правонарушение, преступность, превенция правонарушений, криминологическая политика, криминологическая безопасность
Для цитирования: Атабеков К. К. Некоторые особенности организации системы профилактики правонарушений в Кыргызской Республике // Вестник Московского университета МВД России. 2023. № 4. С. 32-37. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-4-32-37. EDN: ZDXXAG.
Original article
Some features of the organization of the offense prevention system
in the Kyrgyz Republic
^irat K. Atabekov
Kyrgyz-Russian Slavonic University, Bishkek, Kyrgyzstan, kairat44@mail.ru
Abstract. The article attempts to analyze the problems of organizing the crime prevention system using the example of the Kyrgyz Republic, taking into account the new edition of the specialized law on the basics of crime prevention, adopted in June 2021. The features of the current crime prevention system are highlighted on the example of public prevention centers. The necessity of adopting the concept of crime prevention and the development of an appropriate program (Action Plan) has been substantiated.
Keywords: offense, crime, crime prevention, criminological policy, criminological security
For citation: Atabekov K. K. Some features of the organization of the offense prevention system in the Kyrgyz Republic. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2023;(4):32-37. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-4-32-37. EDN: ZDXXAG.
Введение. Преступность, наряду с другими антисоциальными явлениями, остается одной наиболее значимых проблем, тревожащих общество в государствах с любым политическим строем, независимо от уровня экономического развития. Как показывают данные различных социологических опросов, население продолжает ощущать свою незащищенность перед преступностью, отмечая слабость и коррумпированность правоохранительных органов, не всегда
© Атабеков К. К., 2023
готовых и способных обеспечить правопорядок и защиту прав и свобод граждан [1, с. 23].
В этой связи практически всеми государствами мира предпринимаются различные меры правового, институционального, финансового и иного характера, направленные на минимизацию преступлений и иных правонарушений. В международных рейтингах Кыргызстан, к сожалению, входит в число стран с высокой преступностью (с индексом преступности 60
баллов). Согласно Глобальному рейтингу безопасных государств, ежегодно приводимому порталом Global Finance, республика занимает 89-е место с индексом безопасности 11,43 балла, находясь между Мадагаскаром и Бенином [2, с. 3].
О важности и приоритетности предупреждения преступлений, в той или иной интерпретации писали еще в XVIII веке известные философы просветители Ш. Монтескье, Ф. Вольтер, тезисы о том, что государству гораздо выгоднее предупреждать преступность, нежели быть вынужденным тратить колоссальные средства на ее реагирование постфактум обосновывал криминолог Ч. Беккария и др. Следуя преемственности этих подходов, современные западные криминологи в концепциях контроля преступности («Crime Control») также указывают о приоритетности превенции преступности [3]. Если обратиться к практической стороне реализации криминологической политики развитых стран, например, США и Великобритании, можно отметить достаточно тесное взаимодействие населения и полиции в рамках отдельных программ по предупреждению конкретных видов преступлений. В таких программах участвуют как общественные организации, так и отдельные группы населения (например, жители городов, поселков, улиц, районов). В зарубежной криминологической литературе приводятся выводы о том, что в результате привлечения хотя бы 1 % населения в профилактическую деятельность в рамках разнообразных форм сотрудничества и взаимодействия, отмечаются позитивные изменения в структуре и динамике преступлений: снижается доля тяжких и особо тяжких преступлений, а также в целом отмечается снижение или замедление темпов преступности. В отдельных исследованиях делается вывод о том, что эффективность деятельности полиции по профилактике преступности возрастает при этом в 4 раза [4].
Не требует доказательства в силу своей очевидности тот факт, что профилактика эффективна тогда, когда она имеет системный характер и наличествует взаимодействие ее субъектов и объектов.
Следует отметить советскую школу криминологии в лице Г. А. Аванесова, Д. А. Керимова, А. С. Шляпочникова, Г. М. Миньковского и др., внесших свой важный и бесценный вклад в теорию профилактики преступности. Хотя некоторыми современными российскими криминологами и предпринимаются попытки принижения ценности рефлексий отмеченных авторов, которые не находят «нужды для дальнейшего позиционирования в учебниках по криминологии общесоциального направления предупреждения преступности», автор с такими предложениями не может согласиться. Как и с аргументом С. Е. Жигарева о том, что подобная деятельность Федеральным законом «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» не предусмотрена. [5, с. 101] Такой категоричный вывод не подкреплен соот-
ветствующим обоснованием, так как отдельные идеи концепции общесоциального предупреждения преступности в том или ином виде как раз таки наличествуют в данном федеральном законе. Если отбросить идеологическую шелуху, без которой не обходился ни один фундаментальный труд по криминологии в период развитого социализма, то рекомендации криминологов той эпохи выглядят вполне обоснованными и для нашего времени, равно как и идеи упомянутых философов просветителей трехвековой давности. Согласимся с Головкиной А. Г., которая подчеркивает, что к концу 80-х годов прошлого века отечественная система профилактики, по общепризнанным оценкам не только отечественных, но и зарубежных специалистов, являлась одной из наиболее эффективных в мире [6, с. 3]. Исследуя опыт криминологической политики современного Китая, который, как известно, строит социализм с китайской спецификой, автор пришел к выводу, что многие рекомендации советских криминологов нашли свое воплощение в практике правоохранительных и иных государственных органов этой страны, причем довольно-таки успешное [7, с. 45].
В Кыргызстане отечественная криминологическая школа сформировалась в основном под влиянием советских криминологических концепций, среди кыргызских криминологов следует выделить К. М. Осмоналиева, К. И. Джаянбаева, М. К. Саякову, авторов учебных пособий по криминологии и отдельных монографий, посвященных криминологическим аспектам предупреждения отдельных видов преступности. Вместе с тем, отдельно принятой и апробированной концепции или стратегии криминологической политики не имеется. Разработан проект Концепции государственной политики в сфере профилактики правонарушений в Кыргызской Республике на 2020-2026 годы, однако этот документ так и остался без официального одобрения со стороны государства [8]. Мы исходим из того, что важнейшая составная государственной антикриминальной политики — ее концептуальный уровень — не разработан в достаточной мере. Разрозненные стратегии или программы противодействия отдельным видам преступности, например, коррупции, организованной преступности, преступности несовершеннолетних и т. п., в разные годы принимавшиеся в стране, не дают полного представления о концепции государственной антикриминальной политики.
Концепция криминологической политики, в общих чертах может быть определена как система положений и идей, характеризующих ее понятие, цель и задачи, принципы и основные направления, правовую и организационную специфику, применяемую к основным субъектам ее реализации. Целью криминологической политики нам представляется достижение столь минимального уровня преступности, когда она перестает представлять угрозу обществу. Основной задачей криминологической политики является обе-
спечение криминологической безопасности, то есть состояния защищенности общества, отдельного человека и государства от криминальных посягательств.
В контексте изложенного профилактика правонарушений является магистральным направлением криминологической политики. На законодательном уровне, в результате дискуссий криминологов - теоретиков и экспертов из правоохранительных органов было принято следующее определение: «профилактика правонарушений — система правовых, социально-экономических, психологических, информационных, организационных и иных мер, предпринимаемых субъектами профилактики правонарушений, прямо или косвенно направленных на повышение уровня защищенности граждан, снижение уровня преступности, выявление, устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений» (п. 2 ст. 2) [9]. Схожесть определения профилактики правонарушений в кыргызском законе и федеральном законе РФ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», как уже отмечалось выше, объясняется преемственностью кыргызской криминологической школы.
Принятый в июне 2021 года Закон «Об основах профилактики правонарушений» был разработан в целях совершенствования законодательства Кыргызской Республики и направлен на регулирование правовых и организационных основ профилактики правонарушений, на повышение эффективности деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений в сфере профилактики правонарушений. До этого закона действовал закон КР «О профилактике правонарушений» от 25 июня 2005 г. № 82. Необходимо отметить, что прежний закон был на момент принятия шестнадцать лет назад важным шагом в легитимизации профилактической деятельности правоохранительных и государственных органов, до него отдельные элементы и направления профилактической деятельности регулировались разрозненными законами и в основном подзаконными актами. Среди законодательства особо следует выделить следующие: Закон КР «О судах аксакалов» от 05 июля 2002 г. № 113, Закон КР «О социально-правовой защите от насилия в семье» от 25 марта 2003 г. № 62 и Закон КР «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011 г. № 101. Ряд подзаконных актов детализировали содержание профилактической деятельности, такие как: постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Положения о механизмах взаимодействия органов внутренних дел Кыргызской Республики с институтами гражданского общества» от 30 июля 2015 года № 547, постановление Правительства КР «Об утверждении типового устава общественно-профилактических центров» от 27 октября 2015 г. № 747, инструкция по организации деятельности сотрудников органов внутренних дел по пресечению и предупреждению семейного насилия,
приложение №1 к Приказу МВД КР № 844 от 28 сентября 2009 г.
Отличительной особенностью прежнего и нынешнего законов о профилактике правонарушений является один из субъектов профилактической деятельности как общественно-профилактические центры (ОПЦ), положительно зарекомендовавшие себя на практике. ОПЦ представляет собой некоммерческую организацию, создаваемая органами местного самоуправления (далее — ОМСУ) на соответствующей административной территории в целях совместного участия ОМСУ и граждан в организации и проведении профилактики правонарушений на соответствующих территориях указанных административно-территориальных единиц и отдельных участков, населенных пунктов, входящих в их составы. Своей основной целью ОПЦ ставит объединения сил ОМСУ, местного сообщества, гражданской общественности, организаций и учреждений независимо от форм собственности, расположенных на соответствующей территории города, айылного аймака в проведении мероприятий, направленных на предупреждение, выявление, пресечение правонарушений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению, сохранение и укрепление порядка и безопасности граждан.
Согласно Типовому уставу ОПЦ [10] приоритетными направлениями деятельности ОПЦ являются:
• обеспечение общей профилактики (недопущение совершения правонарушений при активном использовании социальных, экономических, политических, правовых и других антикриминогенных факторов);
• индивидуальная профилактика (выявление лиц, склонных к совершению правонарушений, и преодоление антиобщественных взглядов и установок);
• непосредственная профилактика (недопущение фактов противоправного поведения конкретного лица);
• ранняя профилактика (недопущение противоправных действий со стороны детей и подростков) (п. 9 Типового устава).
В каждом айылном (сельском) аймаке (округе)/ городе организуется собственный ОПЦ, работающий на территории этого аймака/города. Практикуется создание одного ОПЦ на территории одного айылно-го аймака, который работает на территории всех сел, участков, входящих в состав айылного аймака. В городах чаще всего ОПЦ открывается на базе территориальных подразделений города, поскольку численность населения в городах выше (например, в городе Бишкек созданы более 30 ОПЦ, в городе Ош созданы 13 ОПЦ на базе территориальных советов, в городе Джалал-Абад созданы 5 ОПЦ на базе территориальных управ, а в городе Баткен создан один ОПЦ) [11, с. 60].
Международными экспертами, мониторившими деятельность ОПЦ отмечается, что в противополож-
ность традиционной, современная концепция правоохранительной деятельности строится на активном вовлечении представителей общества в процессы выявления проблем и непосредственного их решения. Старая модель строится на поддержании общественной безопасности силами, прежде всего, милиции, другие же участники обязаны оказывать помощь ОВД. Суть изменений в смещении центра от ОВД к самой безопасности, которую обеспечивают различные стороны, действующие в партнерстве друг с другом. Таким образом, возможно обеспечить учет мнения различных групп общества. Правительство Кыргызской Республики признало необходимость совершенствования практики социального партнерства ОВД и населения, утвердив в «Мерах по реформированию ОВД» в качестве одного из приоритетов «укрепление взаимодействия милиции и общества в охране общественного порядка и профилактике правонарушений» [12].
Кыргызстан за тридцатилетнюю историю независимости в регионе Центральной Азии (ранее — Средней Азии) приобрел название «островка демократии» благодаря в основном активному и сильному гражданскому обществу. Огромное количество неправительственных организаций в стране способствуют продвижению демократических стандартов, в том числе функционируя в сфере защиты прав человека и обеспечения устойчивого развития. Некоторые из этих правозащитных организаций становятся партнерами правоохранительных органов, участвуя в реформах правоохранительной деятельности. Поэтому неслучайно на уровне постановления Правительства в 2015 году было утверждено «Положение о механизмах взаимодействия органов внутренних дел Кыргызской Республики с институтами гражданского общества». [13] Данный нормативно-правовой акт разработан в целях повышения уровня доверия населения к органам внутренних дел Кыргызской Республики (далее — ОВД) путем создания эффективного механизма взаимодействия ОВД и гражданского общества по профилактике правонарушений. При этом задачами взаимодействия ОВД и гражданского общества было определено:
• повышение доверия общества к ОВД;
• повышение прозрачности деятельности ОВД;
• упорядочение участия граждан и их объединений в совместном с ОВД обеспечении общественного порядка;
• формирование положительного имиджа сотрудника ОВД среди населения;
• организация совместной профилактики правонарушений и преступлений;
• повышение уровня правовой грамотности населения (п. 2 Положения).
Взаимодействие ОВД с институтами гражданского общества по профилактике правонарушений в Кыргызской Республике осуществляются по следующим направлениям:
• содействие в создании условий для охраны
жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав, свобод и законных интересов, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
• профилактика экстремистской деятельности в порядке, предусмотренном законодательством Кыргызской Республики;
• профилактика наркомании, токсикомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в порядке, предусмотренном законодательством Кыргызской Республики;
• профилактика правонарушений в сфере дорожного движения;
• охрана и защита от семейного насилия и других видов насилия и жестокого обращения в порядке, предусмотренном законодательством Кыргызской Республики;
• профилактика детской преступности и насилия в отношении несовершеннолетних (п. 7 Положения).
Также необходимо отдельно отметить и возросшую в последние годы роль в организации системы профилактики правонарушений в стране Общественного совета МВД, статус которого также определен упомянутым Положением (п. 5), этот Совет рассматривает предложения и инициативы, связанные с деятельностью по профилактике правонарушений, обеспечением общественного порядка и повышением доверия населения к ОВД.
Можно констатировать, что особенностью системы профилактики правонарушений в Кыргызской Республике является максимальная вовлеченность общественности в процессы предупреждения преступности. По крайней мере, для этого созданы все юридические условия.
В принятом летом 2021 г. законе введена новая глава 3 «Система профилактики правонарушений», она раскрывает суть и содержание профилактической работы, виды, методы и формы обеспечения профилактической работы. Введены новые виды профилактических мер, это «пробационный надзор» и «викти-мологическая профилактика правонарушений». Закон предусматривает создание специализированных учреждений по оказанию помощи потерпевшим от правонарушений, а также предусматривает механизмы реабилитационной и ресоциализационной работы с объектами правонарушений. Эти и другие законодательные новеллы учитывают положения новых Уголовного, Уголовно-процессуального кодексов, Кодекса о правонарушениях, принятых в октябре 2021 г.
Вместе с тем, наиболее уязвимой стороной реализации криминологической политики государства, в частности профилактики правонарушений, остается ее остаточное финансирование [14, с. 67]. В ст. 25 закона записано, что финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности субъектов про-
филактики правонарушений, а также некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, оказывающих содействие субъектам профилактики правонарушений в осуществлении профилактики правонарушений, осуществляется в рамках средств, предусмотренных Национальным планом действий по реализации концепции государственной политики по профилактике правонарушений. По истечении полугода после вступления рассматриваемого закона в силу не определен даже субьект подготовки концепции государственной политики по профилактике правонарушений и собственно Национального плана действий, в первоначально именовавшегося государственной Программой профилактики правонарушений в Кыргызской Республике.
Заключение. Таким образом, система организации профилактики правонарушений в Кыргызской Республике не утверждена ни на концептуальном, ни программном уровнях, однако достаточно отрегулирована на нормативно-правовом, при этом особенностью этой системы является широкая вовлеченность общественности в процессы предупреждения преступности. Очевидно, что для организации эффективной системы профилактики правонарушений необходима совокупность нескольких составляющих. Во-первых, политическая воля и понимание власть предержащих о важности превенции преступности, ее приоритете над другими средствами реагирования на правонарушения. К сожалению, в Кыргызстане этот компонент почти отсутствует, так как соответствующие концепция, программа профилактики правонарушений так и не приняты, равно как и не предусмотрены финансы на ее реализацию. Во-вторых, имеет место юридическая наивность лиц, принимающих управленческие решения в сфере криминологической политики, выражающаяся в уверенности, что наличие закона об основах профилактики правонарушений уже означает решение всех связанных с преступностью проблем. Приняв в целом достаточно продвинутый закон об основах профилактики правонарушений, но не подкрепив его реализацию на концептуальном, программном и финансовых уровнях, вряд ли можно ожидать каких-либо серьезных позитивных изменений в состоянии преступности в средне и долгосрочной перспективе.
Список источников
1. Криминологиянын негиздери жана крими-нологиялык саясат. Основы криминологии и криминологическая политика. Монография. Бишкек : Алтын Принт, 2018. 200 с.
2. Проект Концепции государственной политики в сфере профилактики правонарушений в Кыргызской Республике на 2020-2026 годы. Бишкек : МВД КР, 2020. 40 с.
3. Duff Peter (1998). Crime control, due process and the case for the prosecution: A problem of terminology? The British Journal of Criminology,
38(4), 611-615.
4. Maguire M., Morgan R. & Reiner R. (eds.) (2007). The Oxford Handbook of Criminology (4th Ed.) Oxford: Oxford University Press.
5. Жигарев Е. С. Сущность общесоциального предупреждения преступности : прошлое и настоящее (критический взгляд криминолога) // Юридические науки. 2018. № 4. 001-106.
6. Головкина А. Г. Государственная система профилактики правонарушений в современной России. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2011. 24 с.
7. Атабеков К. К. Криминологическая политика зарубежных стран. Монография. Бишкек : Алтын Принт, 2018. 120 с.
8. МВД предлагает утвердить Концепцию госполитики в сфере профилактики правонарушений до 2026 года [Электронный ресурс]. URL: https://kabar.kg/news/mvd-predlagaet-utverdit-kontceptciiu-gospolitiki-v-sfere-profilaktiki-pravonarushenii-do-2026-goda/ (дата обращения: 22.12.2021).
9. Закон КР от 5 мая 2021 года № 60 «Об основах профилактики правонарушений». [Электронный ресурс]. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/ view/ru-ru/112231 (дата обращения: 22.12.2021).
10. Типовой устав общественно-профилактического центра. Утверждено постановлением Правительства КР от 27 октября 2015 года № 747 [Электронный ресурс]. URL: http://cbd. minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/98126?cl=ru-ru (дата обращения: 22.11.2021).
11. Профилактика правонарушений органами местного самоуправления в Кыргызской Республике. Учебно-методическое пособие / Болпо-нова А. Б., Дуйшо кызы Н., Шабданова Т., Еги-налиева А. Бишкек : АГУПКР, 2018. 206 с.
12. Доверие через подотчетность населению. [Электронный ресурс]. URL: https://www. saferworld.org.uk/resources-ru/publications/960-n-nn-nnnnnn-nn (дата обращения: 22.11.2021).
13. Постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Положения о механизмах взаимодействия органов внутренних дел Кыргызской Республики с институтами гражданского общества» от 30 июля 2015 года № 547. [Электронный ресурс]. URL: http:// cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/97808?cl=ru-ru (дата обращения: 22.12.2021).
14. Осмоналиев К. М. Уголовная политика современного Кыргызстана : вопросы теории и практики. Монография. М. : ИПСИ, 2005. 253 с.
References
1. Criminology and Criminological Policy. Fundamentals of Criminology and Criminological Policy. Monograph. Bishkek : Altyn Print, 2018.
200 p.
2. Draft Concept of state policy in the sphere of crime prevention in the Kyrgyz Republic for 2020-2026. Bishkek : Ministry of Internal Affairs of the Kyrgyz Republic, 2020. 40 p.
3. Duff Peter (1998). Crime control, due process and the case for the prosecution: A problem of terminology? The British Journal of Criminology, 38(4), 611-615.
4. Maguire M., Morgan R. & Reiner R. (eds.) (2007). The Oxford Handbook of Criminology (4th ed.) Oxford : Oxford University Press.
5. Zhigarev E. S. Essence of the general social prevention of crime : past and present (critical view of the criminologist) // Legal Sciences. 2018. № 4. P. 101-106.
6. Golovkina A. G. State system of prevention of offenses in modern Russia. Autoref. of diss. of candidate ofjurisprudence. M., 2011. 24 p.
7. Atabekov K. K. Criminological policy of foreign countries. Monograph. Bishkek : Altyn Print, 2018. 120 p.
8. The Ministry of Internal Affairs proposes to approve the Concept of State Policy in the sphere of crime prevention until 2026 [Electronic resource]. URL: https://kabar.kg/news/mvd-predlagaet-utverdit-kontceptciiu-gospolitiki-v-sfere-profilaktiki-pravonarushenii-do-2026-goda/ (accessed: 22.12.2021).
9. Law of the KR from May 5, 2021 № 60 «On the basis of prevention of offenses». [Electronic resource]. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/ view/ru-ru/112231 (accessed: 22.12.2021).
10. Standard charter of a public prevention center. Approved by the Decree of the Government of the Kyrgyz Republic dated October 27, 2015 № 747 [Electronic resource]. URL: http://cbd.minjust. gov.kg/act/view/ru-ru/98126?cl=ru-ru (accessed: 22.11.2021).
11. Prevention of Offences by Local Self-Government Bodies in the Kyrgyz Republic. Educational and methodological manual / Bolponova A. B., Duisho kyzy N., Shabdanova T., Eginalieva A. Bishkek : ASUPKR, 2018. 206 p.
12. Trust through accountability to the population. [Electronic resource]. URL: https://www. saferworld.org.uk/resources-ru/publications/960-n-nn-nnnnnn-nn (accessed: 22.11.2021).
13. Decree of the Government of the Kyrgyz Republic «On Approval of the Regulation on Mechanisms of Interaction of Internal Affairs Bodies of the Kyrgyz Republic with Civil Society Institutions» of July 30, 2015 № 547. [Electronic resource]. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/97808?cl=ru-ru (accessed: 22.12.2021).
14. Osmonaliev K. M. Criminal policy of modern Kyrgyzstan: issues of theory and practice. Monograph. Moscow : IPSY, 2005. 253 p.
Информация об авторе
К. К. Атабеков — доцент кафедры судебной экспертизы Кыргызско-Российского Славянского университета, кандидат юридических наук, доцент.
Information about the author K. K. Atabekov — Associate Professor of the Department of Forensic Expertise of the Kyrgyz-Russian Slavonic University, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Статья поступила в редакцию 29.03.2023; одобрена после рецензирования 30.05.2023; принята к публикации 03.07.2023.
The article was submitted 29.03.2023; approved after reviewing 30.05.2023; accepted for publication 03.07.2023.
