НЕКОТОРЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ НАБЛЮДАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В МЕСТАХ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРАВО Law

УДК 343.01

А. С. Александров

НЕКОТОРЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ НАБЛЮДАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В МЕСТАХ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ

В статье затрагиваются особенности развития правового положения членов общественных наблюдательных комиссий по действующему законодательству. Делается акцент на предполагаемых законодательных изменениях, реформирующих организационную основу деятельности региональных общественных наблюдательных комиссий и их членов. Затрагиваются некоторые возникшие за годы функционирования и развития общественных наблюдательных комиссий и иных субъектов общественного контроля проблемы. Освещается видение автора по их преодолению с акцентом на избранное направление развития общественной правозащитной деятельности в местах лишения свободы. Акцентируется внимание на возникшей необходимости более четкого законодательного регулирования процессов формирования общественных наблюдательных комиссий на региональном и межрегиональном уровне. Автором рассматриваются неоднозначные, на его взгляд, законодательные инициативы относительно пересмотра вопроса финансового сопровождения деятельности членов общественных наблюдательных комиссий. Поддерживается мысль о несоответствии природе правозащитной деятельности выстраивание вертикали с прослеживаемой иерархией системы во главе с Общественной палатой Российской Федерации.

Ключевые слова: общественные наблюдательные комиссии; общественный контроль; осужденные; места лишения свободы; места содержания под стражей.

Для цитирования: Александров А. С. Некоторые организационно-правовые вопросы деятельности общественных наблюдательных комиссий в местах лишения свободы // Теория и практика социогуманитарных наук. 2022. № 2 (18). С. 81-87.

© Александров А. С., 2022 © Alexandrov A. S., 2022

A. S. Alexandrov

SOME ORGANIZATIONAL AND LEGAL ISSUES OF THE ACTIVITIES OF PUBLIC MONITORING COMMISSIONS IN PLACES OF DEPRIVATION OF LIBERTY

The article deals with the peculiarities of the development of the legal status of members of public oversight commissions under the current legislation. Emphasis is placed on the proposed legislative changes, reforming the organizational basis of the activities of regional public oversight commissions and their members. Some organizational problems that have arisen over the years of functioning and development of public oversight commissions and other subjects of public control are touched upon. The author's vision of overcoming them is highlighted with an emphasis on the chosen direction of development of public human rights activities in places of deprivation of liberty. Attention is focused on the emerging need for a clearer legislative regulation of the processes of forming public oversight commissions at the regional and interregional levels. The author examines ambiguous in his opinion legislative initiatives regarding the revision of the issue of financial support for the activities of members of public oversight commissions. The idea is supported of the inconsistency with the nature of human rights activities, the formation of a vertical with a traceable hierarchy of the system, headed by the Public Chamber of the Russian Federation.

Key words: public supervisory commissions, public control, convicts, places of deprivation of liberty, places of detention.

For citation: Alexandrov A. S. Some organizational and legal issues of the activities of public monitoring commissions in places of deprivation of liberty. Teoriya i praktika sociogumanitarnyh nauk [Theory and practice of socio-humanitarian studies], 2022, no. 2 (18), p. 81-87.

Практика общественного контроля в местах принудительного содержания, в том числе и в местах лишения свободы, показала, что основным субъектом общественного контроля являются общественные наблюдательные комиссии (далее — ОНК).

Анализируя законодательство, мнения ученых и правозащитников, официальные документы [1, с. 32-34], можно прийти к мнению, что на ОНК возлагались и возлагаются большие ожидания в

области контроля за соблюдением прав лиц, находящихся в местах как лишения свободы, так и принудительного содержания. Уделяя большое внимание общественному контролю в местах лишения свободы, законодатель в большей степени ориентируется на развитие ОНК. Об этом свидетельствует принятие в 2008 г. закона об общественном контроле и последовавшее в 2010 и 2011 гг. внесение изменений в ряд статей УИК РФ, включая ст. 23 УИК РФ. Более того, в научной

литературе встречается определение ОНК и их членов в качестве единственных субъектов общественного контроля в местах лишения свободы [4, с. 40]. С подобными заявлениями отчасти можно согласиться хотя бы ввиду планируемого дальнейшего развития рассматриваемого нами института гражданского общества посредством принятия законодательных изменений, предусмотренных проектом Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования порядка формирования и деятельности общественных наблюдательных комиссий)».

Однако следует указать на проблемы организационного и правового характера в деятельности субъектов общественного контроля и воздействия на осужденных, часто поднимаемые в научном сообществе. Так, на существующие не решенные организационно-правовые проблемы сотрудничества субъектов общественного воздействия между собой и с учреждениями и органами, исполняющими наказания, указывают Н. С. Малолеткина и А. П. Скиба, рассматривая вопросы регулирования общественного воздействия как средства исправления осужденных [5, с. 71]. Таковыми, по мнению авторов, являются: фрагментарное законодательное регулирование общественного воздействия как средства исправления осужденных, а также отсутствие должного законодательного внимания к иным (помимо ОНК) субъектам общественного воздействия на осужденных. Более того, по результатам исследования правовых и организационных проблем общественного контроля в местах лишения свободы,

проведенного К. И. Голубцовой, был сделан вывод об отсутствии слаженного и отработанного взаимодействия органов и учреждений УИС и общественных формирований [2, с. 25]. Вместе с тем, исследуя практику деятельности ОНК Краснодарского края, М. А. Калужина отмечает наличие трудностей правового, организационного и технического характера, с которыми сталкиваются региональные общественники. При этом, отмечая важность общественного контроля в местах принудительного содержания, автор указывает на важность ОНК в дальнейшем формировании и укреплении гражданского общества [3, с. 109].

Некоторыми правовыми трудностями общественного контроля в местах лишения свободы видятся и сложности в понимании того, что понимать в первую очередь под уголовно-исполнительными отношениями с участием общественников. При этом, не вдаваясь в дискуссию о наличии либо отсутствии уголовно-исполнительных правоотношений с участием как ОНК, так и иных субъектов общественного контроля ввиду отсутствия норм их закрепляющих в уголовно-исполнительном законе (кроме ст. 23 УИК РФ), укажем на довольно-таки обширное законодательное регулирование общественного контроля в местах лишения свободы. Так, осуществление общественного контроля в местах лишения свободы регулируется как федеральным законодательством, так и ведомственными нормативными актами. В своей деятельности ОНК руководствуются Федеральным законом от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принуди-

тельного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (далее — закон об общественном контроле), приказом ФСИН России от 28.11.2008 № 652 «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий». Также следует указать на Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ как на документ, устанавливающий основные понятия, формы и функции субъектов гражданского общества, уполномоченных на осуществления контрольных и наблюдательных функций со стороны общественности. Вместе с тем, ОНК при осуществлении своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Уголовно-исполнительным кодексом РФ, правилами внутреннего распорядка посещаемых исправительных учреждений и федеральным законодательством регулирующим порядок создания и функционирования на территории Российской Федерации общественных организаций.

Одновременно с позитивными изменениями и совершенствованием института общественного контроля остается не решенным и ряд организационных вопросов. Так, согласно действующему законодательству правом на выдвижение кандидатур в состав ОНК обладают общероссийские, межрегиональные или региональные общественные объединения,

имеющие государственную регистрацию, осуществляющие свою деятельность не менее пяти лет со дня их создания, уставной целью или направлением деятельности которых является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина. В этой связи следует заметить, что Правительством Российской Федерации был внесен на рассмотрение проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования порядка формирования и деятельности общественных наблюдательных комиссий). Планируемые изменения предусматривают сокращения обозначенного срока до трех лет. При этом одна общественная организация может предложить только двух кандидатов в состав ОНК.

С одной стороны, может показаться, что подобные количественные нормативы устанавливают вполне конкретные препятствия для общественных объединений в части выдвижения кандидатур в ОНК. Однако, принимая во внимание значимость четкого законодательного регулирования процесса формирования региональных ОНК, с лимитированным количеством членов, становится очевидным, что это не так.

Процедура выдвижения кандидатов в ОНК общественными организациями все еще остается слабо урегулированной. С некоторой долей условности мы можем предполагать, что региональные общественные объединения вправе предлагать кандидатуры при образовании ОНК того субъекта, в котором они зарегистрированы. В свою очередь межрегиональные общественные организации — при фор-

мировании одной или нескольких наблюдательных комиссий соответствующих субъектов. Общероссийские же общественные объединения могут участвовать в образовании ОНК любого из субъектов РФ. В этой связи становится очевидной необходимость внесения законодательной упорядоченности в указанные процессы. Предлагаемые законодательные изменения допускают выдвижение членов в региональную ОНК со стороны общественных организаций, если территориальная сфера деятельности или место государственной регистрации (сроком не менее одного года) организации соответствует субъекту Российской Федерации, в котором образована или будет образована ОНК.

Еще одним вопросом, требующим на наш взгляд разрешения, являются организационно-правовые аспекты выдвижения кандидатур в ОНК. Так, до участия в процедуре выдвижения кандидатур в ОНК не допускаются муниципальные общественные объединения (объединений, деятельность которых осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления). Вместе с тем, отдельные граждане, желающие проявлять активную гражданскую позицию, но при этом не состоящие в общественных объединениях, также не имеют возможности заявить о своей кандидатуре в состав ОНК. Подобное противоречит самой идее общественного контроля за соблюдением прав осужденных в местах лишения свободы, которая заключается в развитом и небезразличном гражданском обществе. Обязательное членство же в правозащитном общественном объединении заинтересует не каждого. При этом вполне кон-

кретная заинтересованность граждан в соблюдении прав и законных интересов несовершеннолетних осужденных во время отбывания ими лишения свободы возникнуть может.

Сегодня образование ОНК, их численность зависит напрямую от активности общественных объединений. Однако законодательно определено, что члены ОНК должны осуществлять свою деятельность на общественных началах. Из этого следует, что они не вправе получать постоянное материальное вознаграждение от каких либо государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц за осуществление общественного контроля. Одновременно с этим установлено, что те общественные объединения, которые выдвинули кандидатуру в состав ОНК, в случае назначения выдвинутого кандидата в ее состав берут на себя бремя возмещения расходов. Они могут возникнуть в связи с проездом и проживанием члена ОНК во время инспектирования мест лишения свободы, оплатой почтовых расходов при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб осужденных и т. д. Очевидно, что в условиях рыночной экономики финансовый вопрос обеспечения любой деятельности, в том числе и правозащитной, является приоритетным. В этой связи, предлагаемые законодательные изменения, в частности ст. 9 закона об общественном контроле возлагают финансовое обеспечение деятельности ОНК на бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации. Подобные предложения, безусловно, могут стать предметом дискуссии относительно зависимости принимаемых решений членами ОНК от позиции местных органов власти.

Не следует упускать из внимания и сложившеюся на сегодняшний день практику взаимодействия членов ОНК и сотрудников исправительных учреждений. При этом указанная практика в разных регионах России довольно таки разнообразна, а в некоторых случаях и противоречива. Так, опубликованные в 2021 году результаты исследования К. И. Голубцо-вой показали, что в ходе социологического опроса (анкетирование 78 сотрудников ФКУ ИК-8 УФСИН России по Оренбургской области) большинство сотрудников не считаю общественный контроль полезным и необходимым, а больше половины опрошенных считают, что деятельность ОНК тесно связана с криминальными структурами и их влиянием на деятельность учреждений УИС [2, с. 25].

По нашему мнению, указанное предложение финансирования деятельности ОНК видится наиболее сбалансированным и уместным. В развитии демократических институтов, прежде всего, должно быть заинтересованно и общество, и органы власти всех уровней. Можно предположить, что, определяя деятельность членов ОНК на общественных началах, законодатель тем самым преследовал цель создания полностью независимых от органов власти и Общественной палаты Российской Федерации формирований, которые самостоятельно разрабатывают свои регламенты, планы работы, не неся при этом никакой финансовой ответственности. Обращаясь к содержанию предлагаемых изменений в ч. 3 ст. 4 ФЗ об общественном контроле, становится очевидным, что этой действительно так. В указанной норме предполагается закрепить основы независимости ОНК от органов власти всех уровней и иных ор-

ганов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Позитивным изменением является и установление независимости деятельности ОНК как от политических партий, так и от международных иностранных организаций, вмешательство которых в деятельности членов комиссии предлагается запретить внесением изменений в ч. 3 ст. 4 закона об общественном контроле.

Отдельного внимания заслуживает предлагаемая законодателем форма участия социально ориентированных некоммерческих организаций в содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Таким организациям законодателем предлагается возможность проведения мероприятий на территории мест принудительного содержания. Более того, социально ориентированным некоммерческим организациям предоставляется право на оказание материальной поддержки местам принудительного содержания, с возможностью контроля целевого расходования переданных материальных средств.

Если давать оценку предлагаемым законодателем изменений в регулирующее основы общественного контроля в местах принудительного содержание законодательство следует указать исключительно на позитивный сдвиг. Практика осуществления общественного контроля со стороны ОНК в разных регионах страны показывает разную эффективность. Появляются проблемы, требующие, в том числе, и вмешательства органов власти. В условиях специфически и неравномерно развивающейся активной гражданской позиции гражданского общества в России подобные шаги видятся очевидными.

Литература

1. Всероссийский форум общественных наблюдательных комиссий // Территория партнерства. Информационный бюллетень Общественного совета при ФСИН России. — 2009. — № 4 (12). — С. 32-34.

2. Голубцова, К.И. Правовой и организационный аспекты деятельности общественных формирований, осуществляющих контроль за обеспечением прав, свобод и законных интересов лиц, содержащихся в учреждениях УИС // Вестник Самарского юридического института. — 2021. — № 2 (43). — С. 22-26.

3. Калужина, М. А. Актуальные вопросы работы общественных наблюдательных комиссий по обращениям граждан (на примере Краснодарского края) // Вестник общественной научно-исследовательской лаборатории «Взаимодействие уголовно-исполнительной системы с институтами гражданского общества: историко-правовые и теоретико-методологические аспекты». — 2019. — № 15. — С. 107110.

4. Кудашов, В. Н. Нормативно-правовые основы общественного контроля в пенитенциарных учреждения ФСИН России // Вестник Пермского института ФСИН России: научно-популярный журнал. — 2012. — Вып. № 3 (7). — С. 40.

5. Малолеткина, Н. С., Скиба, А. П. Регулирование общественного воздействия как средства исправления осужденных: постановка проблемы // Вестник Кузбасского института. — 2021. — № 2 (47). — С. 70-79.

Сведения об авторе

Андрей Станиславович Александров: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк, Российская Федерация), начальник кафедры уголовно-исполнительного права и криминологии, кандидат юридических наук. E-mail: aleksandrov_ac@mail.ru

Information about the author

Andrey S. Aleksandrov: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk, Russia), chief of Chair of the Criminal and Penal Law and Criminology, candidate of law. E-mail: aleksandrov_ac@mail.ru