CC BY
13
Г.Н. Марченко, Н.М. Творогова
НЕКОТОРЫЕ НОВЫЕ ПОДХОДЫ В СИСТЕМЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ НА ОСНОВЕ ВОЗВРАТА ВЛОЖЕННЫХ СРЕДСТВ
В статье рассматривается новый подход в системе регулирования тарифов на основе возврата вложенных средств. Авторы анализируют зарубежный и отечественный опыт внедрения идеологии системы RAB-регулирования. В статье рассчитывается конечный результат деятельности ОАО «Сетевая компания» - прибыли при переходе на RAB.
Ключевые слова: тариф, элекросетевой комплекс, новый подход, возврат вложенных средств, RAB-регулирование, износ основных фондов.
Основным приоритетом государственной политики в области реформирования распределительного сетевого комплекса, как и в других секторах электроэнергетики, является создание условий для привлечения инвестиций. Г осударство постоянно сталкивается с тем, что задачу развития сетевой инфраструктуры невозможно решить исключительно за счет роста тарифов, в противном случае их рост должен стать колоссальным. Привлечение в рас-предсетевой сектор инвестиционного капитала требует обеспечения адекватных показателей возврата капитала и доходности для инвесторов.
В России внедряется принципиально новая система тарифного регулирования для естественных монополий, основанная на методике доходности на инвестированный капитал - RAB (от англ. regulatory asset base -регулируемая база задействованного капитала). Первыми на эту систему тарифообразования переходят распределительные сети. В 2009-2010 годах на неё будут переведены все межрегиональные распределительные сетевые компании, которые входили в состав холдинга РАО «ЕЭС России», а к 2011 году долгосрочное тарифное регулирование будет введено в энергосетях во всех регионах страны. Расчёт тарифов, основанный на вышеупомянутой методике, позволяет обеспечить процесс инвестирования в распределительный сетевой комплекс без существенного и тем более кратного роста тарифов для потребителей.
Следует отметить, что идеология системы RAB-регулирования была создана и впервые внедрена в Великобритании в конце 80-х гг. прошлого века правительством Маргарет Тэтчер, причём в процессе приватизации электросетевого комплекса и либерализации рынка электроэнергии [1]. Работа системы регулирования на этой основе оказалась очень эффективной. Контролируемые компании снизили свои издержки в несколько раз, что обусловило существенное снижение тарифа при увеличении инвестиций в отрасль. Поэтому система RAB считается образцом тарифного регулирования.
В Великобритании государство выделило 14 сопоставимых по размерам распределительных сетевых компаний. Первыми перешли на новую модель тарифообразования связь и водоснабжение. Чуть позже эксперимент был распространен на электрические и газовые сети, порты, аэропорты и иные сферы бизнеса с ограниченной конкуренцией. В антимонопольном законодательстве Великобритании существует запрет на юридическое объединение, разделение компаний и доминирование какой -либо структуры на рынке для поддержания возможности сравнительного анализа. С середины 90-х английский опыт переняли другие европейские страны, а также Австралия, Канада и США. Сегодня методика RAB-регулирования применяется во многих странах Западной и Восточной Европы: Великобритании, Чехии, Венгрии, Румынии, Болгарии, Украине, Германии, Швеции, Норвегии.
Наиболее показательным с точки зрения привлечения инвестиций при переходе на RAB считается румынский опыт. В 2004 году Румыния привлекла к реформе систем регулирования распределительных (электрических и газовых) сетей итальянский концерн Enel и инвестиционный банк Credit Suisse. Реформа была проведена за несколько лет, в ходе ее были привлечены сотни миллионов долларов инвестиций. В 2006 году на совместной конференции регулирующих органов стран Евросоюза, Восточной Европы и СНГ румынский опыт был признан самым успешным [2].
Необходимость в поиске новых инструментов привлечения инвестиционных ресурсов связана в первую очередь с очень высокой степенью износа основных фондов распредсетей, что составляет около 70% по оценкам ФСТ [3].
Аналогичные структурные преобразования уже завершены и в российском распределительном сетевом комплексе: созданы 11 сопоставимых по масштабам межрегиональных распределительных сетевых компаний. На конец 2008 года существовали: ОАО «МРСК Волги»; «Волжская МРСК»; ОАО «МРСК Северного Кавказа»; ОАО «МРСК Северо-Запада»; ОАО «МРСК Сибири»; ОАО «МРСК Урала»; ОАО «МРСК Центра»; ОАО «МРСК Центра и Приволжья»; ОАО «МРСК Юга»; ОАО «Тюмень-энерго»; ОАО «Ленэнерго» [4].
В России работа над новой моделью тарифного регулирования началась в профильных ведомствах, в первую очередь Минэкономразвития, совместно с Федеральной сетевой компанией, которая до середины 2008 года осуществляла стратегическое управление распределительными сетевыми компаниями, созданными в ходе реорганизации региональных дочерних компаний РАО «ЕЭС России». Система регулирования на основе международного опыта стала центральным элементом стратегии развития распределительного сетевого комплекса, разработанной ОАО ФСК ЕЭС [2]. Существенно, что 4 ноября 2007 года был сделан первый шаг в сторону RAB - принят Федеральный закон № 250-ФЗ «О внесении измене-
ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России», который предусматривает переход на долгосрочный период установления тарифов, создание системы долгосрочных параметров, учитываемых при установлении тарифов, позволяющих гарантировать доходы от вложенных инвестиций и создать стимулы для повышения эффективности деятельности регулируемых организаций [5].
В 2008 году RAB получил дополнительную и очень весомую публичную поддержку со стороны председателя правительства РФ Владимира Путина. Выступая 8 мая перед депутатами Государственной Думы Владимир Путин заявил: «Считаю, что тарифное регулирование инфраструктуры должно строиться на следующих принципах. Во-первых, долгосрочные тарифы должны гарантировать инвесторам и кредиторам возвратность и рыночную доходность вложенных средств. Во-вторых, нужно связать уровень тарифа с качеством оказываемых услуг, экономически стимулировать снижение издержек» [6].
Спустя небольшой промежуток времени, в июне, В. Путин подписал в новой редакции постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2004 года № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации» (с изменениями на 14 сентября 2009 года). Работа над проектом постановления велась больше двух лет и оно является примером внедрения передового международного опыта в российскую систему регулирования. В соответствии со статьями новой редакции постановления необходимая валовая выручка, посчитанная по методу RAB, включает в себя текущие расходы, доход на инвестированный капитал и возврат инвестированного капитала. В отличие от системы «затраты плюс» в выручку не включаются непосредственно инвестиционные расходы. Они включаются в базу инвестированного капитала и возвращаются инвестору в течение 35 лет. Все это время на них начисляется доход, который также включается в тариф. Этот механизм идентичен ипотеке - инвестиции осуществляются сейчас, а потребитель платит за них в течение длительного срока.
При установлении долгосрочных тарифов возможны существенные ошибки прогнозов инфляции, инвестиционных расходов и пр. Новая редакция постановления закрепила, что в случае, если прогноз на прошедший год оказался неверен, то после поступления фактических данных за прошедший год будет рассчитана скорректированная величина необходимой валовой выручки. Если выручка, полученная компанией, отличалась от нее, то в следующем году будет произведена соответствующая компенсация. Такая корректировка тарифов будет осуществляться ежегодно.
За постановлением Правительства последовал ряд нормативных документов, в частности, методика ФСТ по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала и методика
расчета ставок доходности. Ставки доходности для вложенного ранее капитала на первый период регулирования были определены пониженные -в размере 6 и 9% на первый и второй год соответственно, и только на третий год - 12%. При этом ФСТ оставила право территориальным регулирующим органам при желании устанавливать более высокую ставку. Этим воспользовались в Пермской области, где уже во второй год регулирования ставка составит 12%.
У максимально быстрого перехода на новую систему тарифного регулирования существовали свои ограничения: «тарифное» состояние региона; острота типичных проблем, например, большая величина перекрестного субсидирования; готовность территориальных органов регулирования к работе по новой системе. В итоге в конце июля администрации пяти субъектов РФ подписали соглашения с ФСТ, Федеральной сетевой компанией и холдингом МРСК (объединившим межрегиональные распределительные сетевые компании) о переходе на регулирование по методу доходности на вложенный капитал Астраханской, Тверской, Белгородской, Оренбургской областей и Пермского края. Эти регионы и стали «пилотными» территориями для внедрения новой системы тарифного регулирования. Оценку стоимости базы активов для распределительных сетевых компаний проводила Deloitte & Touche.
Прогнозную эффективность реализации RAB-метода можно оценить на примере Астраханской области. Правление Федеральной службы по тарифам приняло решение о введении RAB-тарифов для работающего в регионе филиала ОАО «МРСК Юга» - Астраханьэнерго. За счет перехода на RAB-метод уровень инвестиций в тарифах Астраханьэнерго к 2011 году вырастет в 4,3 раза по сравнению с уровнем 2008 года - до 1,3 млрд. рублей. При этом рост конечного тарифа для потребителей не превысит уровни, установленные в прогнозе социально-экономического развития России на 2009-2011 годы. Это ограничение соблюдается в отношении всех регулируемых организаций. В целом до 2011 года в распределительные сети Астраханской области планируется привлечь инвестиций на общую сумму 3,45 млрд. рублей. Источниками, помимо тарифа, станут долгосрочные кредиты и другие виды заимствований. Аналогичные ориентиры за счёт перехода на RAB-уровень инвестиций в тарифах предусмотрены и в выше названных «пилотных» регионах для внедрения новой системы тарифного регулирования [2].
Свои предложения о переводе распредсетевых компаний на RAB с 2009 года в Федеральную службу по тарифам подали еще 5 субъектов Российской Федерации: Липецкая, Рязанская, Тульская, Тюменская и Ленинградская области. Также была подана заявка на переход на RAB ОАО «Екатеринбургская электросетевая компания» (100% акций принадлежат ОАО «МРСК Урал»), которая осуществляет энергоснабжение потребителей Екатеринбурга [2].
По плану, весь распределительный сетевой комплекс РФ к 2011 году должен получить тарифы, рассчитанные на основе метода RAB. На эти планы не влияет даже кризис, одним из последствий которого стало замедление инвестиционной активности в регионах. Энергетики корректируют свои инвестиционные программы, в том числе в части сроков подключения новых потребителей, но от планов по переходу на RAB отказываться не собираются.
По данным годового отчёта за 2007 год [7], в 2008 году в ОАО «Сетевая компания» также планировалось начать подготовительные мероприятия по переходу в дальнейшем на новую систему тарифообразования, основанную на расчете по методу возврата на вложенный капитал. Применяемый сегодня тариф на услуги по передаче электрической энергии состоит из двух ставок: ставка на содержание электрических сетей; ставка на оплату потерь электроэнергии. В 2007 и 2008 году в тарифе сетевой организации появилась инвестиционная составляющая в размере по 380 млн. руб. ежегодно [8]. Потребитель оплачивает данные инвестиционные расходы через тариф в течение одного года.
С 1 октября 2006 года Компания приступила к новому виду деятельности по оказанию услуг по технологическому присоединению. Плата за технологическое присоединение - очень важный источник финансирования программы развития и реконструкции электросетевого комплекса Компании. Ее введение позволяет ускорить темпы развития распределительных сетей, предоставит дополнительные возможности для реконструкции и технического перевооружения электросетевого оборудования Компании, внедрения современных технологий, повышения надежности работы объектов электроснабжения на территории Республики Татарстан.
По итогам инвестиционной деятельности Компании за 2007 год план капитального строительства выполнен с заданными показателями с общим объемом капитальных вложений в сумме 1.492 млн. руб., в том числе по строительству сетей электроснабжения жилых домов, вводимых по Программе Государственного жилищного фонда при Президенте РТ «Программа ГЖФ», - 65 млн.руб., по инвестиционным договорам - 124 млн.руб. В 2008 году объём капитальных вложений составил 1 698,6 млн.руб. [7]. Тем не менее, в распределительных электрических сетях Компании продолжает эксплуатироваться электротехническое оборудование, отработавшее нормативный срок, а также снятое с производства, которое требует модернизации или замены.
Таким образом, распредсети нуждаются в притоке инвестиций. Однако в действующих сегодня тарифах на передачу инвестиционная составляющая мала. Выходом из ситуации может стать технология регулирования тарифов методом доходности на вложенный капитал. Данная система необходима для привлечения масштабных инвестиций в распределительные сети, она позволит предприятиям привлекать капитал в тре-
буемом объёме и возвращать его не одномоментно (в пределах года, как в настоящее время), а в течение длительного периода.
В методе ЯАВ главным параметром, определяющим доход и регулируемый тариф, является необходимая валовая выручка (НВВ), рассчитываемая как сумма производственных расходов компании, дохода на инвестируемый капитал и возврата инвестируемого капитала:
нввР1=р1 +вк+дкг,
где Р1 - расходы на производство и реализацию услуг; ВК - ежегодный возврат инвестированного капитала, осуществляемый равными частями в течение срока его возврата; ДК1 - доход на инвестированный капитал, определяемый на год / [9].
Теперь наша задача заключается в определении того, как может сказаться переход на RAB на конечном результате деятельности ОАО «Сетевая компания» - прибыли. Ключевым моментом при переходе к данному методу тарифообразования является определение размера первоначального капитала (ЖАБ) - он определяется один раз при переходе на ЯАВ и представляет собой стоимость замещения активов сетевой компании. Т акая стоимость должна определяться независимым оценщиком и представляет собой затраты на создание объекта, аналогичного оцениваемому с учетом накопленного износа.
К сожалению, сведений о данном показателе нет. На практике, оценка активов «пилотных» сетевых компаний существенно отличается от балансовой, поэтому при расчёте будем использовать показатель ОСЯКаЬ равный 2,3. Один километр линии оценён в среднем в 0,2 млн. руб. Если принять в качестве ориентира уменьшенные на 20% значения по «цене» основных средств и линий электропередачи, то получим:
Протяженность линий, км Основные средства РСБУ, млн руб. Расчетный iRab, млн руб.
Протяженность линий*0,25 ОС*2,3 шт
70 042,71 8 243,876 17 510,678 18 960,915 17 510,678
В качестве расчетной базы можно принять минимальное значение из двух. Определив порядок сумм первоначальной базы капитала, можно попробовать произвести корректировку финансовых показателей. Так как, по сути, в методе ЯАВ валовую прибыль можно приравнять к сумме доходности капитала и параметрам его возврата (ведь необходимая выручка складывается из оправданных расходов - примем их равными себестоимости, возврата инвестированного капитала и его доходности), то можно оценить расчетный размер валовой прибыли на 2009 год при условии, что Компания будут работать эффективно (то есть фактические расходы не будут превышать оправданные). Сделать это можно по формуле:
Расчетная ВП = iRab* «доходность старого капитала» + iRab/35 + +Инвестиции'08* «доходность нового капитала» + Инвестиции'08/35--Себестоимость* Коэффициент эффективности.
При переходе на КАБ сейчас используется следующая логика определения доходности «старого капитала»: в первый год 6%, второй 9%, третий и далее: 12%. Для доходности «нового капитала» применяется ставка 12%. Коэффициент эффективности расходов составляет от 1 % до 2.5%. Возьмем по максимуму. Инфляцию пока учитывать не будем, предполагаем, что расчет ведется в ценах текущего года.
Расчетный iRab, млн руб. Себестомость за 2008 г., млн руб. Инвестпрограмма 2008 г., млн руб. Расчетная валовая прибыль, млн руб. Факт. валовая прибыль, млн руб.
17 510,6 7 423,7 1 698,6 1 617,7 1 489,89
17 510,6 7 423,7 1 698,6 2514,22 1 489,89
17 510,6 7 423,7 1 698,6 3039,54 1 489,89
По методу RAB получаемая прибыль возрастает. Таким образом, представляется возможность привлечь достаточно крупные инвестиции при приемлемом росте тарифов, что имеет вполне определённый интерес в формировании перспективных планов сетевых компаний Республики Татарстан. Этому до настоящего времени, с нашей точки зрения, не уделяется достаточного внимания.
Источники
1. Петров В. Что заложено в тарифе? // Энергетика Сибири, 2009. № 1 (5). С. 3.
2. Милина Я. RAB шагает по стране. URL: http://www.intalev.ru/agregator/press/id_43779/?date= 2008-12-08
3. Ушакова Е. Тарифы поработают на инвестиции. URL: http://www.energytoday.ru/energytoday.pdf
4. Межрегиональные распределительные сетевые компании. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/
5. Федеральный закон от 4 ноября 2007 г. № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России».
6. Долгосрочное тарифное регулирование к 2011 году будет введено во всех регионах страны // Интерфакс, 2008, 12 мая.
7. Годовой отчет Открытого акционерного общества «Сетевая компания» по результатам работы за 2007 год.
8. Годовой отчет Открытого акционерного общества «Сетевая компания» по результатам работы за 2008 год.
9. «Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала» от 23 сентября 2008г. № 192-э/4.
Зарегистрирована 15.12.2009 г.
