CC BY
48
НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИИ
Н.Ю. БОРИСЕНКО, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации
В соответствии с основными положениями Программы пенсионной реформы 2001 г. Федеральным законом от 17.12.2001 г. № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» с 01.01.2002 введена новая формула расчета трудовой пенсии, предполагающая ее формирование из трех составляющих:
• базовой — фиксированной части, устанавливаемой в твердой сумме, размер которой дифференцируется в зависимости от вида пенсии (по старости, инвалидности или по случаю потери кормильца), группы инвалидности и наличия иждивенцев;
• страховой —дифференцированной части, зависящей от результатов труда застрахованного лица, отражаемых на его индивидуальном лицевом счете в форме расчетного (условного) пенсионного капитала, под которым понимается объем приобретенных пенсионных прав в связи с уплатой страховых взносов в течение всей трудовой деятельности с учетом индексации;
• накопительной —части, исчисляемой из накопленных сумм страховых взносов и инвестиционного дохода, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица.
Базовая часть трудовой пенсии призвана обеспечить минимальный гарантированный доход при наступлении страхового случая. Наиболее рациональным является порядок определения минимального размера пенсии в процентах от прожиточного минимума пенсионера.
Установление базовой части трудовой пенсии в абсолютной сумме не только противоречит положениям Федерального закона от 24.10.1997 № 134-
ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», но и не представляется приемлемым с точки зрения ее размера, зафиксированного в законе на достигнутом к 01.01.2002 уровне, учитывая, что по состоянию на 31.12.2001 соотношение минимальной пенсии по старости с учетом компенсационных выплат и прожиточного минимума пенсионера составило только 40,5%. Законом от 17.12.2001 № 173-Ф3 предусмотрена лишь возможность повышения размеров базовых частей трудовых пенсий отдельными федеральными законами в целях поэтапного приближения к величине прожиточного минимума пенсионера. Наряду с этим в соответствии с п. 6 ст. 17 Закона производится индексация размера базовой части трудовой пенсии с учетом темпов инфляции. Однако надлежащих гарантий по ее осуществлению Закон не закрепляет: увеличение производится в пределах средств, выделенных на эти цели в федеральном бюджете и бюджете Пенсионного фонда России (далее — ПФР) на соответствующий финансовый год. При этом определение коэффициента индексации и ее периодичности отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации.
Размер страховой и накопительной частей трудовой пенсии согласно Закону от 17.12.2001 № 173-ФЗ определяется как отношение расчетного пенсионного капитала (т.е. общей суммы перечисленных в бюджет ПФР за застрахованное лицо взносов) и суммы пенсионных накоплений соответственно к числу месяцев ожидаемого периода выплаты пенсии. В целях усиления страховых принципов в процессе использования формируемого за счет страховых взносов денежного фонда ст. 11 Закона от 17.12.2001
№ 173-Ф3 существенно сокращен по сравнению с предусмотренным действовавшим до 01.01.2002 пенсионным законодательством перечень нестраховых периодов, подлежащих включению в страховой стаж для исчисления трудовой пенсии.
Таким образом, основными элементами новой пенсионной формулы для определения страховой и накопительной частей трудовой пенсии являются размер уплаченных страховых взносов и ожидаемый период выплаты пенсии. Первый из указанных параметров рассчитывается на основе данных персонифицированного учета, второй составляет 19 лет для страховой части пенсии1 и для исчисления накопительной части согласно п. 9 ст. 14 Закона от 17.12.2001 № 173-Ф3 определяется «в порядке, установленном федеральным законом». Из этой формулировки видно, что регулирование данного вопроса предлагается осуществлять отдельным законом.
Принимая во внимание, что период выплаты пенсии определяется на основе вероятностного показателя дожития, который рассчитывается на основе статистических данных, отсутствие единого подхода к нормативному регулированию его значения для страховой и накопительной частей трудовой пенсии вызывает обоснованные возражения. Подобный порядок определения данного показателя означает, что он может быть использован в качестве механизма сокращения обязательств ПФР для поддержания его платежеспособности в долгосрочной перспективе в случае возникновения дефицита в процессе реализации пенсионной реформы. Этот вывод также подтверждается тем фактом, что внесенный в Государственную Думу Российской Федерации 06.06.2001 г. законопроект «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» полномочия по установлению периода выплаты трудовой пенсии, применяемого для расчета ее страховой части, делегировал Правительству Российской Федерации. При этом для обоснования и оценки основных положений законопроекта использовался 17-летний ожидаемый период выплаты пенсии2 против 19-летнего, закрепленного вступившим в силу с 01.01.2002. Законом. Это означает, что нормативно установленная величина данного показателя не базируется на точных статистических расчетах и не отражает фактическую ожидаемую продолжительность жизни.
В целях повышения эффективности управления финансовыми ресурсами ПФР представляется целесообразным использовать опыт проведения пенсионной реформы в Швеции в части разработки специальных таблиц дожития, построенных на основе разделения застрахованных лиц на возрас-
тные когорты и учета факторов смертности населения, различий в уровне доходов и ожидаемой продолжительности жизни мужчин и женщин после достижения пенсионного возраста.
Такой дифференцированный подход к определению ожидаемого периода выплаты пенсии, отражающего фактическую продолжительность жизни, позволит повысить точность планирования расходов и необходимых объемов доходов ПФР в зависимости от демографических изменений и ситуации на рынке труда.
Порядок назначения страховой части трудовой пенсии согласно Закону от 17.12.2001 № 173-Ф3 содержит механизм стимулирования более позднего выхода на пенсию, предусматривающий увеличение ежемесячного размера данной части пенсии за счет сокращения периода ее выплаты на один год в случае отказа пенсионера от получения установленной ему страховой части трудовой пенсии на срок не менее 12 полных месяцев со дня достижения установленного законом пенсионного возраста (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин), но не более чем на пять лет. Однако использование данного механизма для накопительной части трудовой пенсии Законом от 17.12.2001 № 173-Ф3 не предусмотрено. Вместе с тем, мировой опыт проведения пенсионных реформ свидетельствует об эффективности системы гибкого пенсионного возраста, если она охватывает как данные условно-накопительных, так и реальных накопительных счетов граждан.
Учитывая долгосрочный характер принимаемого ПФР социального риска, особое значение при определении направлений реформирования также приобретает выработка механизмов поддержания покупательной способности пенсии.
Анализ основных положений Закона от 17.12.2001 № 173-Ф3 показывает, что, как и для базовой части трудовой пенсии, важнейшие вопросы, связанные с индексацией ее страховой части, предлагается регламентировать подзаконными актами. К компетенции Правительства Российской Федерации отнесено определение коэффициента индексации размера указанной части
'Для нивелирования межпоколенческих различий при фактическом снятии ограничений учитываемого заработка (полученного до и мосле 01.01.2002) ст. 32 Закона от 17.12.2001 № 173-ФЗ предусмотрен 12-летний переходный период по введению этого показателя: с 12 лет в 2002 г. до 19 лет в 2013 г. с ежегодным увеличением на 6 месяцев до достижения 16 лет в 2010 г. и затем ежегодным ростом на 1 год.
2 Пенсионная реформа: переходная модель (интервью с Председателем ПФР М.Ю. Зурабовым). // Человек и труд. - 2001. -№ 6. - с. 10.: Панфилова В. Какая пенсия ожидает пенсионера. // Социальная защита. - 2001. - № 9. - С.12.
трудовой пенсии исходя из уровня цен за соответствующий период, годового индекса роста среднемесячной заработной платы в стране и индекса роста доходов ПФР в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий. Такой порядок установления основных параметров механизма индексации не обеспечивает необходимых гарантий повышения пенсий в соответствии с реальным ростом цен и среднемесячной заработной платы в стране.
В связи с этим наиболее перспективным направлением оптимизации механизма увеличения пенсий представляется законодательное закрепление правовой формулы, позволяющей автоматически индексировать пенсии, а также принципов расчета необходимых для этого показателей.
Введение многоэлементной структуры трудовой пенсии обусловило внесение изменений в порядок формирования финансовых ресурсов ПФР.
Согласно п. 3 ст. 9 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» с 01.01.2002 финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет; страховой и накопительной частей - за счет страховых взносов, зачисляемых в бюджет ПФР.
Необходимо подчеркнуть, что порядок перечисления поступлений от единого социального налога в ПФР на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии предполагает направлять их сначала в федеральный бюджет и лишь затем - на счета ПФР. Из этого следует, что часть платежей в ПФР будет носить исключительно налоговый, то есть индивидуально безвозмездный, характер. В связи с этим было уточнено название гл. 24 Налогового кодекса Российской Федерации «Единый социальный налог (взнос)», действующая редакция которого не содержит понятия «взнос».
Согласно п. 2. ст. 18 Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ средства, образовавшиеся в результате превышения сумм единого социального налога над расходами на выплату базовой части трудовой пенсии, зачисляются в бюджет ПФР в полном объеме и направляются на возмещение недостатка средств на выплату страховой части трудовой пенсии и на дополнительное повышение базовой части исходя из уровня инфляции на очередной финансовый год. Однако согласно Положению «О порядке перечисления в 2002 году средств единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет и направляемых в бюджет ПФР на фи-
нансирование выплаты базовой части трудовой пенсии»3, при перевыполнении планового показателя мобилизации единого социального налога в федеральный бюджет за отчетный период объем средств, подлежащих перечислению в бюджет ПФР, уменьшается на сумму, необходимую для финансирования индексации базовой части трудовой пенсии. В случае превышения по итогам года фактически поступивших средств, включая суммы, необходимые для индексации базовой части трудовой пенсии, над доходами от единого социального налога, установленными Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год», после определения объема средств, подлежащих перечислению из федерального бюджета в бюджет ПФР, предусматривается внесение соответствующих изменений в сводную бюджетную роспись расходов федерального бюджета на 2002 год4. Аналогичное положение закреплено в Положении «О порядке перечисления в 2003 году в бюджет ПФР средств единого социального налога, зачисляемых в федеральный бюджет на выплату базовой части трудовой пенсии, а также средств федерального бюджета на выплату пенсий и пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации»5.
Таким образом, данные документы позволяют сделать вывод о том, что в 2002 и 2003 гг. поступления единого социального налога6 обезличивались на счетах по учету доходов федерального бюджета, открытых органам федерального казначейства. Рассмотренный порядок перечисления сумм единого социального налога позволяет увеличивать ежемесячные остатки средств на этих счетах и остаток на конец финансового года. При этом важно подчеркнуть, что в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 94) изменение остатков на счетах по учету средств федерального бюджета является источником финансирования
•'Утверждено Минфином России от 12.03.-2002 № 17н и ПФР № МЗ-03-25/2237.
4Законопроектом «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации па 2002 год» (ст. 8) окончательный расчет между ПФР и Минфином России планировалось осуществлять по фактическим результатам отчетного года с последующим зачислением в бюджет Фонда сумм единого социального налога сверх сумм, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год», в I квартале 2003 г. Однако в текст принятого Федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2002 год» от 29.05.2002 № 61-ФЗ данная норма не включена.
5 Утверждено совместным приказом Минфина России от 17.04.2003 № 34н и ПФР № 50.
' Здесь и далее под единым социальным налогом понимается его доля, зачисляемая в федеральный бюджет для реализации права граждан на государственное пенсионное обеспечение (страхование).
дефицита федерального бюджета. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита предусматривается возможность привлечения средств из указанных источников для финансирования расходов на погашение государственного долга (п. 1 ст. 92 Бюджетного кодекса).
Учитывая изложенное, правомерно сделать заключение о том, что подобный порядок взаиморасчетов нарушает самостоятельность ПФР, управляющего автономным денежным фондом, средства которого не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы и изъятию не подлежат.
В связи с этим порядок зачисления поступлений от единого социального налога в ПФР на финансирование выплаты базовой части трудовой пенсии необходимо, на взгляд автора, установить аналогичным механизму, действовавшему в 2001 г. и предполагающему непосредственное перечисление сумм единого социального налога на счета ПФР.
Для обеспечения финансирования страховой и накопительной частей трудовой пенсии Законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ введены страховые взносы на обязательное пенсионное страхование — индивидуально возмездные обязательные платежи, целевым назначением которых является обеспечение права застрахованного лица на получение пенсии в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете, что корреспондируется с закрепленным в ст. 4 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» принципом «устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования».
Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование не входят в систему федеральных налогов и сборов, которые регулируются Налоговым кодексом Российской Федерации (далее — НК РФ). Вместе с тем, порядок их исчисления регламентируется как Законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», так и законодательством о налогах и сборах, а контроль за уплатой возложен на налоговые органы. При этом п. 2 ст. 25 Закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ установлено, что взыскание недоимки по страховым взносам и пеней осуществляется органами ПФР в судебном порядке. Таким образом, часть полномочий, связанных с процедурой уплаты и взыскания страховых взносов, предоставлена ПФР.
Согласно ст. 10 Закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ объектом обложения страховыми взносами и базой для их начисления являются объект налого-
обложения и налоговая база по единому социальному налогу, определенные гл. 24 НК РФ. Однако данным законом не предусмотрены льготы по уплате страховых взносов, а также применение норм ст. 239 НК РФ, устанавливающих льготы по единому социальному налогу.
Налогооблагаемая база по единому социальному налогу для лиц, производящих выплаты физическим лицам, в том числе для организаций, определена ст. 237 НК РФ как сумма выплат и иных вознаграждений по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг (за исключением вознаграждений, выплачиваемых индивидуальным предпринимателям), а также по авторским договорам. Таким образом, из объекта налогообложения исключены вознаграждения по л ицензион ным договорам, атакже выплаты в виде материальной помощи.
Кроме налогооблагаемой базы изменен также порядок исчисления и уплаты единого социального налога лицами, производящими выплаты физическим лицам. Согласно ст. 243 НК РФ сумма единого социального налога (авансового платежа по налогу), подлежащая уплате в федеральный бюджет, должна быть уменьшена налогоплательщиками указанной категории, на сумму начисленных ими за тот же период страховых взносов (авансовых платежей по страховым взносам) — налоговый вычет — в пределах сумм, исчисленных от налоговой базы по единому социальному налогу по тарифам страховых взносов, установленным Законом от 15.12.2001 № 167-ФЗ. Из этого следует, что в условиях проведения пенсионной реформы отчисления в ПФР по-прежнему производятся на основе единого социального налога.
С 2002 г. единый социальный налог исчисляется организациями, как и в 2001 г., по ставке 28% с учетом права на применение регрессии в зависимости от размера оплаты труда по каждому работнику нарастающим итогом с начала года. Вместе с тем, для налоговой базы свыше 600 000 руб. для всех категорий плательщиков исчисление налога производится по ставке 2% против 5% в 2001 г.7 Кроме того, в налоговую базу для адвокатов с 2002 г. введены ранее отсутствовавшие интервалы «до 100 000 руб.» и «от 100 000 до 300 000 руб.», в связи с чем изменены и ставки налога (табл. 1).
7 Станка единого социального налога в размере 5% была установлена для указанной базы в 2001 г. ст. 17 Федерального закона от 05.08.2000 № 113-Ф3 «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах».
Таблица 1
Ставки единого социального налога, подлежащего уплате в ПФР с 2002 г.
Категория налогоплательщика Применение налогового вычета8 Налоговая база на каждого отдельного работ ника нарастающим и тогом с начала года (руб.)
до 100 000 от 100 001 до 300 000 от 300 001 до 600 000 Свыше 600 000
Организации, индивидуальные предприниматели, физические лица, производящие выплаты физическим лицам + 28,0% 15,8% 7,90% 2%
Работодатели - сельскохозяйственные товаропроизводители и родовые, семейные общины малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хозяйствования + 20,6% 15,8% 7,90% 2%
Индивидуальные предприниматели - 9,6% 5,4% 2,75% 2%
Адвокаты - 7,0% 5,3% 2,70% 2%
Таким образом, применяемая с 2002 г. шкала дифференциации единого социального налога аналогична действовавшей в 2001 г. Вместе с тем, существенно изменен механизм определения налогоплательщиками права на применение регрессивных ставок. Согласно п. 2 ст. 241 НК РФ в редакции Федерального закона от 31.12.2001 № 198-ФЗ плательщик имеет возможность использовать регрессивную шкалу ставок независимо от размера выплат работникам в предыдущем году. Кроме того, с 01.01.2002 значительно снижена (с 4 200 до 2 500 руб.) пороговая величина накопленной с начала года налоговой базы в среднем за месяц на одно физическое лицо, при достижении которой налогоплательщик получает право на регрессию.
Совокупный тариф страховых взносов (включая ставки для финансирования страховой и накопительной частей трудовой пенсии) для лиц, производящих выплаты физическим лицам, составляет 1/2от ставок единого социального налога, установленных ст. 241 НК РФ для соответствующих интервалов налоговой базы и категорий налогоплательщиков.
В отличие от ставок единого социального налога тарифы взносов для страхователей, производящих выплаты физическим лицам, установленные ст. 22 и 33 Закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ, дифференцируются не только в зависимости от размера облагаемой базы, но и от возраста застрахованных лиц: для финансирования страховой части трудовой пенсии с увеличением возраста работника ставки растут, для формирования накопительной части - уменьшаются. При этом процентная ставка для облагаемой базы свыше 600 000 руб. не установлена (табл. 2).
Для решения проблем, связанных с долгосрочными демографическими тенденциями старения населения, среднесрочная тарифная политика пред-
полагает поэтапное внедрение накопительного элемента финансирования трудовых пенсий для застрахованных лиц 1967 г. рождения и моложе: с 3% в 2002-2003 гг. до 6% в 2006 г. с ежегодным темпом роста в 1% для нижнего интервала шкалы регрессии (табл. 3). Одновременно для мужчин с 1953 по 1966 г. рождения и женщин с 1957 по 1966 г. рождения тариф страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии установлен в размере 2% для нижнего интервала налоговой базы (до 100 тыс. руб.). Застрахованные лица старших возрастных групп (мужчины 1952 г. рождения и старше и женщины 1956 г. рождения и старше) накопительным компонентом не охвачены.
Новый механизм формирования доходов ПФР также предполагает изменение тарифной политики в отношении индивидуальных предпринимателей, частных детективов, занимающихся частной практикой нотариусов и адвокатов, для которых в соответствии со ст. 28 Закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ уплата страховых взносов в ПФР предусматривается в виде фиксированного платежа.
С 01.01.2002 законодательно был установлен только его максимальный размер на уровне 3600 руб. в расчете на месяц. Согласно ст. 28 Закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ размер фиксированного платежа определяется исходя из стоимости страхового года, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации, к компетенции которого также отнесена регламентация порядка и сроков исчисления и уплаты фиксированных платежей в размере, превышающем минимальный, который, в свою очередь, предполагалось устанавливать Налоговым кодексом Российской Федерации.
"Федеральный закон от 29.05.2002 № 57-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Таблица 2
Тарифы страховых взносов, подлежащих уплате в ПФР в 2002 г.
Налоговая база на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года (руб) Категория плательщика 18-35-летпие (2002 - 2003 гг.) 36-49 (муж) 36-44 (жен.) 50 (45-жен.) и старте
Страховая часть Накопительная часть Страховая часть 11акопи-тельная часть Страховая часть 11акопи-гельная часть
До 100 000 Работодатели-организации 11,00% 3,00% 12,00% 2,00% 14,00% 0,00%
Работодатели-организации, занятые в производстве сельхозпродукции 7,30% 3,00% 8,30% 2,00% 10,30% 0,00%
От 100 001 до 300 000 Работодатели-организации 6,21% 1,69% 6,80% 1,10% 7,90% 0,00%
Работодатели-организации, занятые в производстве сельхозпродукции 6,21% 1,69% 6,80% 1,10% 7,90% 0,00%
От 300 001 до 600 000 Работодатели-организации 3,10% 0,85% 3,39% 0,56% 3,95% 0,00%
Работодатели-организации, занятые в производстве сельхозпродукции 3,10% 0,85% 3,39% 0,56% 3,95% 0,00%
Свыше 600 000 Работодатели-организации - - - - - -
Работодатели-организации, занятые в производстве сельхозпродукции - - - - - -
Таблица 3
Внедрение накопительного элемента финансирования трудовых пенсий для застрахованных лиц 1967 г. рождения и моложе
Налоговая база на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года (руб.) Категория плательщика 2002 - 2003 гг. 2004 г. 2005 г. 2006 г. и далее
Страховая часть Накопительная часть Страховая часть Накопительная часть Страховая часть Накопительная часть Страховая часть Накопительная часть
до 100 000 Работодатели-организации 11,00% 3,00% 10,00% 4,00% 9,00% 5,00% 8,00% 6,00%,
Работодатели-организации, занятые в производстве сельхозпродукции 7.30% 3,00% 6,30% 4,00% 5.30%, 5,00% 4,30% 6,00%
от 100 001 до 300 000 Работодатели-организации 6,21% 1,69% 5,64% 2,26% 5,08% 2,84% 4,50% 3,40%
Работодатели-организации, занятые в производстве сельхозпродукции 6,21% 1,69% 5,64% 2,26% 5,08% 2,84% 4,50%, 3,40%
от 300 001 до 600 000 Работодатели-организации 3,10% 0,85% 2,82% 1,13% 2,54% 1,41% 2,26% 1,69%
Работодатели-организации, занятые в производс тве сел ьхозпродукции 3,10%, 0,85% 2,82% 1,13% 2,54% 1,41% 2,26% 1,69%
свыше 600 000 Работодатели-организации - - - - - - - -
Работодатели-организации, занятые в производстве сельхозпродукции - - - - - - - -
Таким образом, положения Закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ в отношении тарифной политики для данной категории плательщиков носят преимущественно рамочный характер. Отсутствие в 2002 г. необходимого правового регулирования данного вопроса, включая введение отдельного кода бюджетной классификации доходов бюджетов Российской Федерации для учета поступлений фиксированного платежа, привело к существенным потерям ПФР, составившим, по оценкам автора, заян-варь-май 2002 г. 8 млрд руб.
В связи с этим Федеральным законом от 29.05.2002 № 57-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации» норма о максимальном размере фиксированного платежа из Закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ была исключена и установлен обязательный для уплаты минимальный размер на уровне 150руб. в месяц, из которых 2/3 предполагается направлять на финансирование страховой части трудовой пенсии, 1/3 — накопительной. Однако данные нововведения не нашли отражения в Федеральном законе от 29.05.2002 №61-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2002 год», в соответствии с которым планируемый на 2002 г. объем поступлений страховых взносов в ПФР в виде фиксированного платежа в сумме 19,2 млрд руб. (2,87% доходов без учета переходящего остатка) определен исходя из его минимального размера на уровне 145руб. в месяц9.
Наряду с несогласованностью положений указанных законов серьезным концептуальным недостатком Закона от 29.05.2002 № 61-ФЗ являлось нарушение применительно к поступлениям страховых взносов в виде фиксированного платежа предусмотренного п. 3 ст. 16 Закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ принципа отдельного отражения в доходной и расходной частях бюджета ПФР сумм средств, мобилизуемых на накопительную часть трудовой пенсии. Учитывая, что за счет накопительного элемента тарифа страховых взносов формируются персонифицированные резервы, средства которых не подлежат расходованию до наступления страхового случая, отсутствие правовой регламентации порядка исчисления и должного учета страховых взносов индивидуальных предпринимателей, частных детективов, занимающихся частной практикой нотариусов и адвокатов увеличивает
'' Пояснительная записка к проекту федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2002 год».
вероятность нецелевого использования средств, поступивших на накопительную часть пенсии в 2002 г., атакже возникновения проблем в процессе управления пассивами ПФР, связанных с определением размера обязательств ПФР перед данной категорией застрахованных лиц.
В условиях недостаточного нормативного регулирования вопросов исчисления страховых взносов в виде фиксированного платежа уровень его мобилизации в бюджет ПФР по итогам 2002 г. составил лишь 4,33% планируемого объема поступлений.
В связи с этим постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2003 № 148 были утверждены Правила исчисления и уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в виде фиксированного платежа в размере, превышающем минимальный, в соответствии с п. 3 которого его величина на месяц рассчитывается путем деления стоимости страхового года, ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации, на 12. Однако в 2003 г. стоимость страхового года так и не была определена Правительством Российской Федерации, в результате чего за девять месяцев 2003 г. поступления фиксированного платежа составили лишь 23,4% годового плана.
Учитывая указанные обстоятельства, постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2004 № 52 исходя из тарифа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, установленного подп. 1 п. 2 ст. 22 Закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ для работодателей, за исключением занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермерских) хозяйств, и минимального размера оплаты труда на 1 января соответствующего календарного года была утверждена стоимость страхового года на 2002-2004 гг. (табл.4).
Таблица 4
Стоимость страхового года
Год Размер стоимости страхового года, руб.
2002 504,00
2003 756,00
2004 1008,00
Вместе с тем, перспективным направлением оптимизации механизма исчисления страховых взносов в виде фиксированного платежа представляется законодательное определение методики определения стоимости страхового года. В связи с этим следует отметить, что стоимость страхового года целесооб-
разно исчислять на актуарной основе исходя из необходимости уплаты взносов, адекватных тем, которые вносит работодатель за наемного работника для получения им минимального, среднего или максимального размера пенсии при условии выработки требуемого стажа. Реализация подобной меры позволит увеличить объем доходов ПФР на 6-8% в зависимости от величины фиксированного платежа10.
Анализ внедряемой пенсионной модели показал, что пенсионная реформа привела к изменению базовых параметров распределительной пенсионной системы, обеспечив переход от схемы с установленным размером выплат к схеме с установленным размером взносов.
При этом основным механизмом решения проблем собираемости страховых взносов и расширения базы для их начисления является расчет страховой части трудовой пенсии по данным условно-накопительных счетов (далее — УНС). В связи с этим следует отметить, что одной из важнейших предпосылок платежеспособности системы УНС является снятие прямых ограничений максимального размера пенсии, а также размера заработной платы, учитываемой при ее исчислении. Только в этих условиях технология УНС позволит реализовать один из важнейших принципов пенсионного страхования — соответствие размера назначенной пенсии уплаченным взносам — и тем самым создаст действенные стимулы для своевременной и полной уплаты страховых взносов в ПФР.
Вместе с тем, при необходимости решения одной из важнейших задач пенсионной реформы — увеличения соотношения минимального размера пенсии и прожиточного минимума пенсионера — возможность обеспечения финансовой устойчивости ПФР в условиях внедрения системы УНС зависит от определения минимального уровня дифференциации пенсий.
Установление величины указанного показателя ниже его порогового значения, равного нулевой эффективности от введения УНС (сумма затрат на внедрение и дисконтированного потока прироста обязательств по выплате пенсий в связи с декомпрессией пенсионной шкалы равны дисконтированному потоку прироста поступлений страховых взносов за счет улучшения их собираемости и расширения базы начисления) приведет к отрицательному экономическому эффекту.
Верхний предел выравнивания пенсий представляется целесообразным задавать путем лимитирования максимального размера дохода застрахованного лица, на который начисляются страховые взносы, и регрессии тарифов.
Принимая во внимание, что вопросы возможного масштаба дифференциации пенсий в результате реализации намеченных мероприятий Программой пенсионной реформы 2001 г. не рассматриваются, использование различныхданных в процессе финансово-экономического обоснования внедряемой с 2002 г. пенсионной модели" свидетельствует об отсутствии точной оценки последствий введения УНС и, соответственно, четко проработанной тарифной политики на средне- и долгосрочную перспективу в части максимального уровня облагаемого дохода застрахованного лица и шкалы регрессии.
Верхний предел выравнивания пенсий должен соответствовать коэффициенту замещения, который необходимо рассматривать как главный социальный ориентир преобразований.
Программой пенсионной реформы 2001 г. максимальный размер пенсии, состоящей из базовой и страховой частей, определен на уровне 50% средней заработной платы застрахованного лица. Однако Федеральным законом от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» данный параметр не установлен. Вместе с тем, согласно прогнозу развития пенсионной системы в 2002-2025 гг., положенному в основу разработки законодательной базы пенсионной реформы, исследованный выше финансовый механизм, в том числе схема введения накопительного элемента, ориентирован на величину коэффициента замещения, соответствующего средней расчетной ставке за 1999-2001 гг., составляющей 32%. Из этого следует, что предложенная пенсионная модель (конфигурация основных ее институтов: базовой, страховой, накопительной пенсий) изначально имеет низкий совокупный потенциал, поскольку не предусматривает решения одной из основных задач реформирования — повышения уровня замещения трудовой пенсией заработной платы застрахованного лица и доведения его до минимального норматива социальной защиты, рекомендованного МОТ (40%
111 Пенсионная реформа/Под ред. М.Ю. Зурабова - М.: Современная экономика и право, 2001. - С. 131.
11 «... реальная дифференциация пенсий составит примерно 1: 4,5». - Зурабов М.Ю. Социальные ориентиры пенсионной реформы. / Пенсионная реформа. Под ред. М.Ю. Зурабова. -М.: Современная экономика и право, 2001 - С.23.
«Расчеты показали, что ... разрыв между самой маленькой и самой большой пенсий получается и среднем 3,7 раза». - Пенсионная реформа: переходная модель (интервью с Председателем ПФР М.Ю. Зурабовым. // Человек и труд. - 2001. -№ 6. - С.9.
«По нашим расчетам... дифференциация пенсий будет не больше чем 1 к 6». — О целях и ходе проведения пенсионной реформы (выступление Председателя ПФР М.Ю. Зурабова 11.04.2002). // Пенсия. - 2002. - № 4. - С.27.
Единый социальный налог 47,41%
Средства фе;
бюдм-еы 7,08
Прочие средства, передаваемые в порядке
возмещения; привлеченные средства 0,08%
Прочие собственные доходы 0,18%
Страховые взносы на страховую часть трудовой пенсии 37,32%
?ис. 1. Структура доходов пенсионного фонда России * 2002 г.
траховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии Мобилизация 5,42% просроченной задолженности 1,45Я
Страховые взносы по доп. тарифу 0,07%
7Доходы от размещения временно свободных средств резерва 0,20%
Доходы от временного размещения страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии 0,22%
Псин, финансовые санкции
0,58%
размера прошлых заработков при 30-летнем стаже). При этом актуарные расчеты, выполненные специалистами Всемирного банка, свидетельствуют о том, что в средне- и долгосрочной перспективе этот потенциал будет не наращиваться, а уменьшаться. Результаты имитационных моделей показывают, что в базовом сценарии система в ближайшие 10-15 лет, оставаясь сбалансированной, способна обеспечить коэффициент замещения в пределах 28-29%, который в дальнейшем снизится до 21%12.
Анализ тарифной политики в условиях проведения пенсионной реформы показал, что 50%ресурсов ПФР, предназначенных на финансирование трудовых пенсий, предусматривается формировать налоговым методом. Принимая во внимание, что согласно новому пенсионному законодательству базовая часть трудовой пенсии устанавливается вне зависимости от результатов труда конкретного застрахованного лица, являясь по существу институтом социальной помощи, высокая налоговая нагрузка на фонд оплаты труда будет по-прежнему препятствовать легализации заработной платы, снижая эффект от внедрения условно-накопительных и реальных накопительных счетов.
Кроме того, структура доходов и расходов ПФР в 2002 г., представленная на рис. 1 и 2, показывает, что в условиях внедрения нового финансового механизма функционирования ПФР наибольший удельный вес в составе источников формирования внебюджетного пенсионного фонда занимают поступления единого социального налога, предназ-
наченные для финансирования базовой части тру-довыхпенсий (47,41% доходов ПФР). Однако выплата базовой части трудовой пенсии составила лишь 29,49% расходов ПФР. Основным направлением использования финансовых ресурсов ПФР является выплата страховой части трудовых пенсий (47,09% расходов), страховые взносы на финансирование которой, тем не менее, не превысили по итогам 2002 г. 37,32% его доходов.
Таким образом, в результате проведения рассмотренной тарифной политики при крайне низком уровне обеспеченности выплаты страховой части трудовых пенсий в 2002 г. (70,21%) аналогичный показатель для базовой части трудовых пенсий достиг 142,4%. Указанный финансовый дисбаланс, как свидетельствуют данные, приведенные в табл. 5, сохранится и в последующие годы.
Таким образом, как показывают расчеты, планируется увеличение профицита базовой пенсионной схемы в условиях дефицита условно-накопительной с установленным размером взносов. В результате общую финансовую устойчивость распределительной системы предполагается обеспечить путем субсидирования базовой пенсионной схемой условно-накопительного компонента, что подразумевает уменьшение в перспективе коэффициента замещения до уровня ниже дореформенного.
12 Реформа сиегемы пснсиоино1 о обеспечения к России: структура и реализация / Майсура Рашид, Лоуренс Томпсон, Херманн фон Герсдорф, Елена Зотова; пер. с англ. - М.: Издательство «Весь Мир», 2003. — С. 39.
Расходы на выплату базовоП части трудовой пенсии 29,49%
Расходы на выплату
пенсий по государственному пенсионному обеспечению
5,80%
Дополнительное пенсионное обеспечение 0.11%
Расходы на оказание адресной соин;1льной_ помощи пенсионерам
Размещение временно свободных средств резерва 8,99%
Расходы на выплачу страховой чаетт! трудовой пенсии 47,09%
еменное размещение раховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии с учетом расходов па инвестирование
Прочие расходы на обязательное /пенс ионное обес печение 1,32%
4,42%
Прочие расходы 0,01%
Расходы на управление 2.44%
Рис. 2. Структура расходов Пенсионного фонда России в 2002 г.
0,33%
Учитывая изложенное выше, целесообразным, на взгляд автора, является снижение ставок единого социального налога при одновременном увеличении тарифа страховых взносов для финансирования страховой части трудовой пенсии по результатам проведения соответствующих актуарных расчетов.
Оценивая перспективы внедрения накопительных элементов финансирования части трудовых пенсий, необходимо учитывать, что надежность и эффективность функционирования данного механизма пенсионного обеспечения в определяющей степени зависит от целого ряда внешних условий: устойчивого и динамичного развития националь-. ной экономики, низкого уровня инфляции, развитого и стабильного внутреннего финансового рынка, а также наличия ресурсной базы (финансового источника) для формирования накоплений. Учитывая, что в настоящее время названные предпосылки в России отсутствуют, в целях обеспечения сред-
не- и долгосрочной финансовой устойчивости ПФР внедрение накопительных компонентов должно осуществляться параллельно с проведением реформ заработной платы, налоговой системы, созданием финансовой инфраструктуры экономики.
В условиях постепенного повышения уровня оплаты труда, а также ее доли в стоимости продукции (работ, услуг) в результате реформирования систем заработной платы и налогообложения перспективным направлением совершенствования тарифной политики является перераспределение обязательств по уплате страховых взносов между основными субъектами отношений по обязательному пенсионному страхованию путем снижения величины тарифа для работодателей и введения ставки взноса для застрахованных лиц, что наряду с технологией условно-накопительных и реальных накопительных счетов позволит повысить мотивацию работников к сокращению количества случаев неуплаты взносов.
Таблица 5
Показатели финансовой устойчивости распределительной составляющей бюджета
Пенсионного фонда России
№ п/п Показатели 1999 2000 2001 2002 2003 (план) 2004 (план)
1. Коэффициент обеспеченности выплаты трудовых пенсий, % 107,7 124,3 109,3 96,8 95,4 97,5
1.1. Коэффициент обеспеченности выплаты базовой части трудовых пенсий, % - - - 142,4 138,1 147,2
1.2. Коэффициент обеспеченности выплаты страховой части трудовых пенсий, % - - - 70,2 72,3 71,6
2. Коэффициент обеспеченности пенсионных выплат, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета, % 80,0 103,9 88,8 96,2 100,0 100,0
3. Коэффициент обеспеченности расходов доходами (без учета привлеченных средств) в рамках распределительной составляющей бюджета, % 101,4 124,5 105,6 96,6 94,8 97,9
4. Профицит/дефицит распределительной составляющей бюджета, млрд руб. 16,1 91,9 28,8 -23,2 -42,1 -19,7
| I Оперативный резерв
' ' Профицит/дефицит распределительной составляющей бюджета
А К-т обеспеченности расходов доходами (безучета привлеченных средств) —К-г обеспеченности пенсионных выплат, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюдже
■ К-т обеспеченности выплаты трудовых пенсий
Рис. 3. Динамика показателей финансовой устойчивости распределительной составляющей бюджета Пенсионного фонда России в 1999-2004 гг.
Встраивание накопительной составляющей в существующий распределительный механизм связано с проблемой финансового обеспечения обязательств ПФР перед пенсионерами и лицами, выработавшими необходимый трудовой стаж для назначения пенсии по действовавшему до 01.01.2002 г. законодательству. Данные обязательства при любой схеме реформирования сохранятся до середины 2040-х гг., но основная нагрузка по ним придется на первые 20 лет реформ ы.
Учитывая указанные обстоятельства, введение накопительного элемента возможно лишь в условиях стабилизации финансового положения ПФР и наличия оперативного резерва в структуре его финансовых ресурсов, минимальный размер которого должен быть достаточным для компенсации выпадающих доходов в первый год реформы.
Внедрение рассмотренного финансового механизма привело к снижению в 2002 г. обеспеченности выплаты трудовых пенсий до 96,77% против 109,33% в 2001 г. и, соответственно, возникновению дефицита распределительной составляющей бюджета в размере 23,2 млрд руб. (рис. 3), в том числе за счет отвлечения ресурсов в объеме 37,9 млрд руб. для формирования обязательных пенсионных накоплений.
В связи с этим в целях обеспечения платежеспособности ПФР в 2002 г. на покрытие недостатка средств для финансирования трудовых пенсий были направлены ресурсы оперативного резерва ПФР,
размер которого, как показывают данные, приведенные на рис. 3, к 01.01.2002 г. достиг 128,3 млрд руб.
Недостаточный уровень обеспеченности расходов доходами (без учета привлеченных средств) в рамках распределительной составляющей бюджета ПФР в последующие годы (94,80 и 97,89% в 2003 и 2004 гг. соответственно)" в связи с неуклонным ростом средств, отвлекаемыхнаформирование пенсионных накоплений до 49,5 млрд руб. в 2003 г. (на 30,6% по сравнению с уровнем 2002 г.) и 76,9 млрд руб. в 2004 г. (на 55,4% по сравнению с уровнем 2003 г.)14 обусловливает необходимость привлечения внутренних источников ПФР для финансирования дефицита в размере 42,1 млрд руб. в 2003 г. и 19,7 млрд руб. в 2004 г. (рис. 3). Использование оперативного резерва для покрытия издержек переходного периода в указанных масштабах приводит к его сокращению: до 56,3 млрд руб. к концу 2003 г. (в 1,5 раза по сравнению с предыдущим годом) и 6,8 млрд руб. — к концу 2004 г. (в 8,3 раза за аналогичный период)15. Таким образом, расчеты свидетельствуют о том, что проблема обеспечения платежеспособности ПФР в связи с проведением пенсионной реформы может возникнуть уже в 2005 г. В связи с этим следует отметить, что в качестве возможного источника компенсации выпадающих доходов планируется использовать средства федерального бюджета.
" Табл. 5.
14 Рис. 4.
15 Рис. 3.
177,94
2002
2003 (план)
2004 (план)
□ Объем пенсионных накоплений нарастающим итогом с 01.01.2002 г. на конец ответного периода
□ Чистый финансовый резулыатотврсменного размещения пенсионных накоплений в отчетном году
□ Страховые взносы отчетного года
Рис. 4. Динамика пенсионных накоплений в 2002-2004 гг.
Однако более перспективным направлением обеспечения финансовой устойчивости ПФР представляется трансформация существующей системы досрочного пенсионного обеспечения лиц, занятых в особых технологических или природно-климатических условиях16, посредством перевода его в сферу деятельности обязательных профессиональных (территориальных) пенсионных систем.
Проектом закона «Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации»17 предусматривается создание профессиональных пенсионных систем (далее — ППС) организациями, имеющими рабочие места с особыми условиями труда, путем заключения договора с ПФР или уполномоченными негосударственными пенсионными фондами, если такое решение будет предусмотрено коллективным договором. Механизм финансирования профессиональных пенсий, выплачиваемых до достижения застрахованными лицами общеустановленного пенсионного возраста, предлагается организовать на накопительных принципах путем введения дополнительного обязательного тарифа страховых взносов в процентах от фонда оплаты труда работников, занятых на рабочих местах с неблагоприятными условиями труда.
Учитывая, что тарифная нагрузка во многом будет зависеть от их доли в общей численности работников на предприятии, данный механизм позволит повысить заинтересованность работодателей в улучшении условий труда.
Тарифная политика в отношении ППС определяется проектом закона «О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем» и предусматривает дифференциацию ставок в зависимости от степени профессионального риска, определяющего продолжительность необходимого для назначения досрочной пенсии стажа и, соответственно, период уплаты взносов (табл. 6).
В качестве альтернативы участию в обязательной ППС предусматривается повышение заработной платы работникам, занятым на рабочих местах, дающих право на льготную пенсию, на сумму причитающихся к уплате дополнительных обязательных страховых взносов.
Важно подчеркнуть, что научно-методическое обеспечение механизма аттестации рабочих мест по условиям труда для установления уровня профессионального риска, оставаясь до настоящего времени недостаточно проработанным, будет в значительной
Таблица 6
Тарифы страховых взносов для финансирования обязательных ППС
Налоговая база на каждого отдельного работника нарастающим итогом с начала года (руб.) Ставка по взносу, уплачиваемому за работников, занятых на подземных работах и в горячих цехах Ставка по взносу, уплачиваемому за работников, занятых на рабочих местах с особыми условиями груда
До 600 000 14,2% 6,0 %
Свыше 600 000 85 200 36 000
16 На финансирование выплаты досрочных пенсий в связи с особыми условиями груда и работой и районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях ежегодно приходится около 18% расходов ПФР.
17 Принят Государственной Думой Российской Федерации в первом чтении 26.06.2002 г.
^■■^^■■■■■■■■■■■■шшаавмянмннваввнвнввнпншшввиана
степени препятствовать реализации основных положений указанных законопроектов. Отсутствие обоснованных критериев предоставления права на профессиональную пенсию, не позволяя сформировать Списки рабочих мест с особыми условиями труда, способно привести не к упорядочению и снижению числа застрахованных в ППС, а к их расширению и, следовательно, увеличению финансовой нагрузки на работодателей по уплате страховых взносов.
Рассматривая вопросы, связанные с функционированием ППС, следует отметить, что для предотвращения сокращения рабочих мест в связи с увеличением тарифной нагрузки введение дополнительного тарифа страховых взносов должно быть синхронизировано с проведением налоговой реформы, направленной на снижение общего уровня налогообложения фонда оплаты труда.
Наряду с переводом льготного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда в ППС резервом повышения финансовой устойчивости ПФР является также реформирование на аналогичных принципах системы досрочных пенсий в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, на финансирование выплаты которых приходится в среднем 3% расходов ПФР. Однако на ближайшие годы Программой пенсионной реформы 2001 г., а также Программой социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу(2002-2004 гг.)18 для указанной категории работников предусматривается сохранить право на назначение пенсии по действующим условиям.
Между тем, принимая во внимание необходимость снижения издержек переходного периода при проведении пенсионной реформы, подготовку рассмотренных законопроектов по ППС представляется целесообразным осуществлять в комплексе с разработкой законодательной базы для создания территориальных пенсионных систем и формированием тарифной политики для соответствующих категорий работодателей, учитывая общий уровень налогообложения фонда оплаты труда. При этом следует подчеркнуть, что в отличие от досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда дополнительный тариф для финансирования пенсий в связи с работой в экстремальных природно-климатических условиях должен быть распространен на весь фонд оплаты труда работников, занятых в соответствующих районах.
Реализация предложенных направлений совершенствования внедряемых финансовых механизмов, а также решение вопросов, не учтенных при разработке концепции реформирования пенсионной системы и подготовке соответствующих законов, будут способствовать обеспечению средне- и долгосрочной финансовой устойчивости ПФР
18 Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10.07.2001 № 910-р.
