CC BY
77УДК 342 ББК 67.4
DOI 10.24411/2312-0444-2019-10105
НЕКОТОРЫЕ ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
Виктор Дмитриевич ГОРОБЕЦ,
первый проректор Московского государственного технического университета гражданской авиации (МГТУ ГА), доктор юридических наук, профессор E-mail: v.gorobets@mstuca.aero
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
Аннотация. Данная статья посвящена таким механизмам совершенствования законотворческого процесса, как осуществление общественного обсуждения законопроектов в электронном виде и внедрение электронного правительства в законотворчество.
Ключевые слова: законотворческий процесс, законодательный процесс, стадии.
Annotation. The article is devoted to the public discussion of draft laws in electronic form and the activities of e-government.
Keywords: law-making process, legislative process, stages.
Экспертная деятельность пронизывает многие правоотношения, в которых результаты экспертной деятельности являются средством установления обстоятельств, имеющих значение для постановки правильных выводов в сложившейся правовой ситуации.
Экспертиза законопроектов определяется как «выработка компетентным органом (организацией) или лицом предварительного по отношению к парламентской оценке законопроекта, выраженной в принятии закона или отклонении законопроекта, заключения о его допустимости, имеющихся дефектах, возможной эффективности и прогнозируемых последствиях приня-тия»1. Разновидностью экспертной оценки проекта закона можно считать общественную экспертизу законопроекта.
В настоящее время механизм общественного обсуждения законопроектов, осуществляемый в электронном виде, является одним из значимых информационно-технологических механизмов совершенствования законотворческой деятельности.
На МВД России в полной мере распространяются требования к общественному обсуждению нормативных правовых актов2. Данные требования устанавливают порядок раскрытия
информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения. Устанавливается, что не все проекты нормативных правовых актов подлежат обсуждению.
Например, в свое время в сфере внутренних дел широкое обсуждение получил проект федерального закона «О полиции». Публикация проекта вызвала широкий резонанс в обществе. За время работы сетевой площадки www.zakonoproekt2010.ru с 7 августа по 15 сентября 2010 г. поступило около 21 тыс. комментариев, из них больше всего к главе 1 «Общие положения» — 3815 комментариев, к главе 2 «Принципы деятельности полиции» — 3187 комментариев, к главе 6 «Правовое положение (статус) сотрудника полиции» — 2637 комментариев. Всего сайт посетили более 1,5 млн че-ловек3.
Еще одним примером положительного опыта обсуждения законопроектов в сфере внутренних дел может служить обсуждение опубликованного в журнале «Закон и право» № 10 за 2007 г. проекта федерального закона «Об участии граждан в обеспечении правопорядка».
Для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых ак-
№ 3/2019
тов и результатах их общественного обсуждения МВД России размещает необходимую информацию также на сайте regulation.gov.ru в сети Интернет.
По состоянию на конец 2018 г. на сайте представлена информация о 174 проектах федеральных законов, разработчиком которых являлось МВД России.
Обсуждение осуществляется на двух этапах: на этапе уведомления о начале разработки и этапе представления текста проекта. При проведении общественного обсуждения МВД России определяет срок обсуждения (не менее 15 календарных дней) и указывает контактную информацию для сбора предложений по улучшению концепции планируемого регулирования или текста документа. Этап «Уведомление о начале разработки» дает возможность гражданам участвовать в подготовке проекта документа на самой ранней стадии. На основании описания стоящих перед разработчиком вопросов заинтересованные участники обсуждения могут предложить свой подход к реализации той или иной задачи, желаемую концепцию документа4.
За 2017 г. и первый квартал 2018 г. наибольшее количество просмотров набрал проект Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований в области безопасности дорожного движения. К нему посетители сайта обратились 22 263 раза5.
Данная электронная площадка предлагает во исполнение ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 января 2009 г. представителям общественности высказывать свое мнение по законопроектам, а юридическим и физическим лицам, аккредитованным Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проводить ее в соответствии с утвержденной методикой.
МВД России рассматривает все предложения, поступившие в электронной или письменной формах по результатам общественного обсуждения, и не позднее дня направления проекта нормативного правового акта на согласование с иными федеральными органами исполнительной власти размещает на официальном
сайте сводку предложений, поступивших в рамках общественного обсуждения проекта нормативного правового акта, с указанием позиции разработчика.
Кроме общественного обсуждения концепций законопроектов, разработанных МВД России, граждане имеют право инициировать собственную идею о внесении изменений в действующее законодательство, в том числе в сфере внутренних дел, подлежащую экспертному рассмотрению МВД России.
Для этого создан интернет-ресурс «Российская общественная инициатива». Направлять общественные инициативы с использованием интернет-ресурса и голосовать за них могут граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, зарегистрированные в федеральной государственной информационной системе. Размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования — не менее 100 тыс. голосов граждан за один год.
По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы.
За все время существования программы, общее количество инициатив которой превышает 12 тыс., только 14 набрали нужное количество подписей. Решение со стороны государства было принято по 28 инициативам, в том числе не набравшим 100 тыс. голосов. Среди них инициатива, касающаяся сферы внутренних дел: «Мой дом — моя крепость». Она предлагает все действия, направленные на пресечение противоправных посягательств на территории жилища, считать попадающими в рамки необходимой обороны.
Согласно протоколу заседания Экспертной группы по рассмотрению инициативы от 15 апреля 2014 г. № 1 МВД России представлен отрицательный отзыв, так как данные правоотношения уже получили должное регулирование Уголовным кодексом Российской Федерации. Членом Экспертной группы от лица МВД России выступил статс-секретарь — заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации.
Из числа реализованных можно назвать общественную инициативу об усилении административной ответственности за нарушение Пра-
№ 3/2019
вил дорожного движения в зоне железнодорожных переездов, которая была рассмотрена Государственной Думой ФС РФ в рамках законопроекта № 998965-66.
По линии МВД России реализованной можно считать общественную инициативу от 7 мая 2013 г. «Постановка транспортного средства на учет в ГИБДД, снятие с учета, выдача госномеров и другие регистрационные действия должны производиться в течение 1 часа». В ее исполнение был принят приказ МВД России «Об утверждении административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним», в п. 10 которого было установлено предельное время предоставления государственной услуги — 60 минут.
Еще одним инструментом можно считать внедрение электронного правительства как информационно-технологической основы законотворчества.
Первые попытки были предприняты еще в 2000-е годы с разработкой концепции «Электронного правительства» в целях совершенствования межведомственного взаимодействия, однако изначально она была направлена в большей степени на оказание государственных услуг гражданам, а не на упрощение межведомственного взаимодействия. Целевой программой Е-правительства, рассчитанной до 2010 г., обозначалась задача оптимизации межведомственного взаимодействия, включающего в том числе организацию информационного обмена между органами государственной власти. В юридической литературе такую модель взаимодействия обозначают «020» (Ооуегпшеп^о-government)7.
Современный этап развития общества показывает, что существующие механизмы обмена почтовыми документами постепенно начинают себя изживать. Проведенный анализ позволил сделать вывод, что Минюст России полностью отказался от работы с нормативными актами на бумажных носителях — данные нововведения отражают попытку перехода работы органов исполнительной власти на электронный документооборот («Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции Российской Федерации на бумажном носителе или в форме электронных документов» 8).
Внедрение в сферу законотворчества современных технологий, а именно осуществление перехода на систему электронного документооборота, позволяет расширить зону информационного охвата и дает возможность направлять проекты законов в органы, организации и подразделения МВД России для экспертной оценки.
В настоящее время предпринимаются попытки усовершенствовать деятельность субъектов и участников законотворческой деятельности посредством введения в служебную деятельность достижений информационных технологий для автоматизации законотворческого процесса.
Законопроектная деятельность МВД России в лице Договорно-правового департамента осуществляется при помощи автоматизированной информационно-поисковой системы (АИПС) для ведения контрольно-наблюдательных дел по сопровождению проектов нормативных правовых актов и планов правоподготовительных работ.
Основными задачами АИПС «Сопровождение проектов нормативных правовых актов» являются формирование и ведение:
1) автоматизированного банка данных проектов актов, разрабатываемых и сопровождаемых в системе МВД России, отзывов и заключений на данные проекты;
2) правоподготовительных работ и организационных мероприятий, предусмотренных планами, протоколами, распоряжениями, другими ненормативными актами управления.
Данная система позволяет обеспечивать контроль за разработкой и сопровождением в системе МВД России проектов нормативных правовых актов и выполнением плановых мероприятий.
В то же время существенным прогрессом в осуществлении законотворческого процесса стало бы введение единой автоматизированной системы взаимодействия всех федеральных органов исполнительной власти. Подобные полезные модели разрабатываются как в теории9, так и на практике.
Например, в законотворческой деятельности ряда субъектов Российской Федерации внедрен программный комплекс «Нормосфера». Система автоматизирует процессы законотворчества и нормотворчества, обеспечивает возможность удаленной работы с документами и переход к безбумажным процессам подготовки и проведения заседаний. Внедрение системы позволяет организовать единое информационное
№ 3/2019
пространство законотворческой и нормотворчес-кой деятельности в рамках субъекта законотворческого процесса.
Программный комплекс «Нормосфера» состоит из функциональных модулей «Электронный паспорт закона», «Электронная повестка заседания», «Виртуальный кабинет депутата», «Встроенный модуль электронного документооборота» и др.10.
Введение подобных программных средств в деятельность МВД России и иных федеральных органов исполнительной власти существенно облегчило бы обмен документацией и повысило бы эффективность взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, необходимо отметить, что использование современных информационных технологий способствует повышению качества законопроектной деятельности.
4 Офиц. сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения // www.regulation.gov.ru
5 Там же.
6 http://sozd.duma.gov.ru/bill/998965-6
7 Аль-Габри В.М. Электронное правительство: его перспективы, возможности и угрозы // Молодой ученый. 2016. № 15. С. 337—342.
8 Постановление Правительства РФ от 31.07.2017 г. № 909 «О внесении изменений в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // // http://www.pravo.gov.ru
9 Подроб. о патенте на техническую программу «Автоматизированная система электронного документооборота» см.: http://poleznayamodel.ru /model/7/73979.html (Дата обращения: 20.11.2018)
10 Единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных // https:// reestr.minsvyaz.ru/reestr/97499/ (Дата обращения: 20.11.2018)
1 Пособие по законотворчеству: канадский опыт для России / Под ред. С.В. Кабышева. М.: Формула права, 2009. С. 70.
2 Постановление Правительства РФ от 25.08.2012 г. № 851 «Об утверждении правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти(информации о подготовке проектов нормативных правовых(актов и результатах их общественного обсуждения» // Офиц. интернет-портал правовой информации // http://www. pravo.gov.ru (Дата обращения: 20.02.2018)
3 Сайт обсуждения законопроекта в сети Интернет // www.zakonoproekt2010.ru
Библиографический список
1. Аль-Габри В.М. Электронное правительство: его перспективы, возможности и угрозы // Молодой ученый. 2016. № 15. С. 337—342.
2. Пособие по законотворчеству: канадский опыт для России / Под ред. С.В. Кабышева. М.: Формула права, 2009.
№ 3/2019
