CC BY
97
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 1 (38). С. 27-33.
УДК 347
НЕКОТОРЫЕ ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ КОНЦЕПЦИИ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
SOME FINANCIAL AND LEGAL ISSUES OF FORMING CONCEPTS OF DECENTRALIZATION OF FINANCIAL RESOURCES IN MODERN RUSSIA
С. Н. МАХИНА (S. N. MAKHINA)
Исследуются вопросы децентрализации финансовых ресурсов, устанавливаются терминологические и содержательные особенности категорий «централизация» и «децентрализация» в отдельных правовых институтах, рассматриваются некоторые аспекты формирования концепции децентрализации финансовых ресурсов.
Ключевые слова: финансовые ресурсы; децентрализация; централизация; правовой институт; концепция.
This article studies the issues of decentralization of financial resources, the established terminology and substantive features of categories of centralization and decentralization in certain legal institutions, some aspects of the formation of the concept of decentralization of financial resources.
Key words: financial resources; decentralization; centralization; legal institution; concept.
Преобразования последних двух десятилетий, проводимые в Российской Федерации, коренным образом изменили все сферы общества и государства, заставили по-новому осмысливать, казалось бы, известные явления и понятия, формировать непривычные для РФ формы взаимодействия всех социальных структур, создавать, практически «с нуля», не характерные для истории развития нашей страны институты.
Можно констатировать, что определённые, весьма ощутимые успехи в формировании России как демократического правового федеративного и социального государства очевидны. Многое из привнесенного зарубежного опыта функционирования современного государства адаптировалось на российском пространстве, некоторые из новелл обрели специфическое развитие, исходя из
особенностей отечественной государственности. Но вместе с тем существенный массив важнейших вопросов пока не получил своего разрешения, а динамическое движение мирового сообщества и стремление России к интеграции диктуют настоятельную необходимость не только их скорейшего оформления, но и соответствующего высокого уровня осмысления и развития, нацеленного на дальнейшее совершенствование Российской Федерации.
Наиболее крупномасштабным блоком вопросов, требующих модернизации, являются вопросы децентрализации публичного (государственного и муниципального) управления, связанные с его демократизацией, оптимизацией, качеством, эффективностью и, в конечном счёте, соответствием мировым стандартам. И здесь на первый план выходит
© Махина С. Н., 2014
проблема финансовой обеспеченности всех блоков государственных функций и услуг, реализуемых государственными (муниципальными) властными субъектами, т. е. проблема наиболее рационального распределения (перераспределения) и передачи в целях использования различными субъектами публичного управления финансовых ресурсов. Очевидно, что без ресурсного обеспечения, включающего наделение необходимыми для исполнения полномочий собственностью и финансовыми средствами, децентрализация государственной власти невозможна. А поскольку вопросы распределения (перераспределения) и передачи обобщённо суть не что иное, как вопросы децентрализации, то представляется, что в данном случае речь нужно вести о целостном и развивающемся по сложившимся закономерностям институте децентрализации финансовых ресурсов.
В государстве любой типологии управление финансовыми ресурсами осуществляет значительное множество специально созданных в этих целях структур, однако число «управленцев» существенно возрастает при федеративном устройстве государства. Более того, серьёзно усложняется сама система управления финансами, поскольку каждый субъект федерации априори обладает определённой степенью автономности (суверенно -сти) при решении бюджетно-финансовых вопросов своей территории. Ещё большее усложнение системы управления связано с формированием в государстве демократических основ, среди которых - право граждан участвовать в управлении делами государства, право местного самоуправления и др.
Эти аспекты, как и многие неназванные, обуславливают необходимость постоянного совершенствования парадигмы управления финансовыми ресурсами, что является серьёзной проблемой, свойственной всем, без исключения, современным государствам. Однако для России эти вопросы особенно значимы, поскольку прежде чем приступить к совершенствованию, нужно уже иметь функционирующую управленческую систему, а до настоящего времени качественно работающей модели управления финансами в РФ не существовало. Очевидно, что требуется более глубокое исследование мирового опыта, более тщательный анализ существующих
в стране проблем и «факторов торможения», выявление пробелов и неэффективных управленческих форм. Существенно мешают становлению действенной системы управления финансовыми ресурсами и всё ещё не полностью разрешённые вопросы о разграничении полномочий и предметов ведения между сложившимися системами управления (федеральной, региональной, муниципальной) и о распределении финансовых потоков внутри этих систем, т. е. вопросы децентрализации государственного (публичного) управления финансовыми ресурсами.
Несмотря на то, что большинство развитых государств стремится к децентрализации управления во всех его направлениях, в частности управления финансовыми ресурсами, расценивая её как демократический институт [1], для сегодняшней России децентрализация в любых формах - явление по-прежнему не вполне осмысленное, а потому сложное и часто непривлекательное. Ярчайший пример этому - Распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. № 1661-р «О Концепции Федеральной целевой программы “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года”», где о децентрализации финансовых ресурсов говорится как о негативном явлении. Причём, что весьма примечательно, легальное понятие децентрализации финансовых ресурсов в нормативных установлениях РФ отсутствует, следовательно, пониматься под такой децентрализацией может достаточно широкий пласт финансово-правовых явлений. В частности, в рассматриваемом Распоряжении определено что «децентрализованный вариант характерен большим количеством исполнителей, отсутствием единой структуры и механизма, координирующего действия всех участников процесса. Риск децентрализованного решения проблемы состоит в утрате целостности взгляда на проблему и систему мероприятий, в неспособности оперативно сконцентрировать финансовые ресурсы на нескольких приоритетных направлениях развития, радикально решить вопросы улучшения образовательного процесса, повысить качество медицинского обслуживания. Распыление ключевых мероприятий по многим федеральным министерствам и агентствам
неизбежно приводит к утрате оперативности и неспособности реагировать на вопросы, которые возникают в связи с радикальной трансформацией всего уклада жизни, традиционного хозяйства и самобытной культуры коренных малочисленных народов» [2].
Однако отказаться от децентрализации финансовых ресурсов в современном федеративном демократическом государстве не реально, поскольку законы социального развития объективны и функционируют независимо от того, какие последствия (позитивные или не очень) порождают. Кроме того, система децентрализации финансовых ресурсов в нашей Федерации уже сложилась и, хотя отнюдь не всегда эффективно, всё же работает. Отсюда вывод - явление децентрализации финансовых ресурсов нужно не отторгать, а изучать, анализировать и осмысливать, формировать концепции дальнейшего развития «разумной децентрализации финансовых ресурсов», что позволит не только преодолеть существующую слабую управляемость финансовыми потоками государства (в том числе и её коррупционную составляющую), но и сделать систему финансового администрирования более экономичной, эффективной, отвечающей современным представлениям и нуждам.
Следует сказать, что не всегда правовое оформление децентрализации финансовых ресурсов столь негативно, как в приведённом выше распоряжении Правительства. Представляется, что «желательность» и/или «нежелательность» децентрализации в этой сфере напрямую связана с представлениями и правовой позицией разработчиков того или иного акта. Так, в другом распоряжении Правительства от 17 ноября 2008 г. № 1662-р можно увидеть прямо противоположный взгляд на проблему децентрализации финансовых ресурсов, поскольку в нём указывается, что «важным является также последовательная децентрализация центров принятия решений об эффективном и результативном использовании финансовых ресурсов, что предусматривает развитие системы государственных и муниципальных заданий, перевод основной части расходов на программный принцип, включая формирование ограниченного числа приоритетных долгосрочных (федеральных) целевых программ, повышение
самостоятельности субъектов бюджетного планирования, привлечение к управлению бюджетными ресурсами частных компаний при жестком мониторинге целевых индикаторов и реализации программных мероприятий» [3].
Примечательно, что хотя в действующем законодательстве отсутствует нормативное определение как вопросов децентрализации в общем, так и аспектов децентрализации финансовых ресурсов в частности, в распоряжении Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р даётся анализ централизованного и децентрализованного подходов к созданию и развитию информационных систем управления общественными финансами, что в значительной степени интересно и для концепции децентрализации финансовых ресурсов. Это вполне закономерно, поскольку, несмотря на то, что в силу специфики различных децентрализуемых объектов определённые особенности децентрализации очевидны, общие направления и характеристики всё же являются базовыми и характерны для любых и социальных, и технических систем. В частности, в рассматриваемом Распоряжении констатируется, что в мировой практике сложились два подхода к созданию и развитию информационных систем управления общественными финансами - построение информационных систем по принципу максимально возможной унификации и интеграции функциональных областей управления (централизованный подход) и использование локальных систем (децентрализованный подход). Первый подход распространен среди большинства стран, в которых уже функционируют информационные системы управления государственными финансами, - Австрия, Австралия, Канада, США, Франция и Бразилия. Второй подход лежит в основе информационной системы Великобритании.
И далее приводятся характеристики подходов с ракурса их эффективности, рациональности и экономичности. Так, отмечается, что к преимуществам построения информационных систем по принципу максимально возможной интеграции и унификации функциональных областей управления относятся использование единых требований к управлению государственными финансами, развитие межведомственного взаимодейст-
вия, оптимизация расходов на информационную, телекоммуникационную и транспортную инфраструктуру, энергетические и иные ресурсы. При этом указывается, что данные системы менее адаптивны к внешним изменениям и запросам пользователей, требуют значительных затрат на обеспечение надёжности функционирования и сохранности информационных ресурсов, а также соблюдения формальных процедур их применения.
Использование же преимущественно локальных (децентрализованных) систем позволяет реализовать более гибкий подход к управлению финансами и возможность поэтапного развития существующей инфраструктуры, но не обеспечивает доступ к информации в режиме реального времени, требует значительных затрат на приобретение, сопровождение, доработку и модернизацию программного обеспечения. Такие системы являются достаточно материалоёмкими и приводят к низкой производительности труда работников, занятых учётной деятельностью [4].
Думается, что если взять за определённую основу приведённую кратчайшую характеристику, можно утверждать, что при дальнейшем развитии института децентрализации финансовых ресурсов в РФ целесообразно применить именно сочетание централизованного и децентрализованного подходов. Однако поскольку в силу исторических особенностей развития российской государственности централизация финансовых ресурсов долгое время являлась приоритетным способом обеспечения государственных (публично-правовых) функций, в современных условиях необходимо уделить приоритетное внимание формированию и развитию достаточно новой для отечественной системы, а потому имеющей множество проблем концепции децентрализации финансовых ресурсов.
Бесспорно, что в рамках одной статьи сформировать концепцию невозможно, и мы остановимся на некоторых проблемных вопросах, которые должны способствовать определению параметров концепции децентрализации финансовых ресурсов.
Во-первых, закономерно, что понятие «финансовые ресурсы» - сложное, многоуровневое, системное, включающее в своё содержание совокупность обладающих институциональными характеристиками эле-
ментов. Более того, являясь материальной базой функционирования государства, большая часть финансовых ресурсов, создаваемых при распределении национального дохода, мобилизуется в государственных централизованных фондах денежных средств, а также иных фондах финансовых ресурсов, являющихся объективно необходимым условием осуществления процесса расширенного воспроизводства на всех его стадиях и во всех формах.
И уже при определении содержательных критериев категории «финансовые ресурсы» можно увидеть элементы децентрализацион-ной организации системы финансовых ресурсов. То есть система финансовых ресурсов децентрализована в самостоятельные, в определённой степени автономные институты (подинституты), которые объединены в более крупные блоки и имеют собственную нормативно-правовую базу, собственный круг субъектов управления ими и собственные процедуры (процесс) оборота, а именно:
- преимущественная часть финансовых ресурсов является денежным выражением стоимости чистого дохода, созданного в государстве, т. е. прибыль, сборы в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, в Фонд содействия занятости, во внебюджетные фонды местного самоуправления, доходы от внешнеэкономической деятельности;
- другая часть финансовых ресурсов является частью фонда потребления, который перераспределяется с помощью финансов, т. е. прямые и косвенные налоги с населения, в том числе подоходный налог с граждан, налог на промысел, налог на добавленную стоимость, акцизный сбор, плата за землю, налог с владельцев транспортных средств, местные налоги и сборы;
- и ещё одна часть финансовых ресурсов включает различные отчисления, включаемые в себестоимость продукции, т. е., например, амортизационные отчисления, плата за воду, коммунальные услуги и др.
Очевидно, что каждый блок системы состоит из более частных институтов, и степень децентрализации каждого из них должна определяться не обобщённо, а конкретизировано и будет «индивидуализирована».
Во-вторых, помимо того, что возможны централизованные и децентрализованные
подходы к общей организации финансовых ресурсов в государстве, в финансово-правовой теории и практике сложилось деление самих финансовых ресурсов социума на:
- централизованные (наиболее часто определяемые как государственные или публичные),
- децентрализованные (финансовые ресурсы первичных хозяйственных звеньев).
Соотношение между этими группами зависит от того, как формируются финансовые ресурсы на микроуровне (например, как распределяется прибыль в пределах локального хозяйствующего субъекта) и на макроуровне (например, каков объём налоговых платежей и отчислений уплачивают хозяйствующие субъекты).
И здесь возникают определённые терминологические и, как следствие, практические сложности. Так, говоря о централизованных финансовых ресурсах, следует иметь в виду известную степень формальности при употреблении термина «централизованные», поскольку, как было показано выше, он противоречит самой природе организации этого блока финансовых ресурсов, основанной не только на сочетании принципов централизации и децентрализации, но и явном преимуществе последнего. При рассмотрении этой коллизии представляется важным сделать акцент на различном содержательном наполнении терминов «централизация» и «децентрализация» и, отсюда, их разном значении. То есть в данном случае централизация понимается как внешняя форма этого вида финансовых ресурсов - государственные, а децентрализация - как внутренний способ организации и видовая совокупность различных институциональных финансовых элементов. Централизованный аспект отражает принадлежность ресурсов государству, а децентрализованный раскрывает их содержание и структуру:
- государственный бюджет (ресурсы го -сударственной бюджетной системы);
- государственные внебюджетные фонды;
- внебюджетные фонды местного самоуправления;
- ресурсы государственных финансовых институтов (например, Национального банка, государственных страховых органов, государственных кредитных учреждений);
- сюда же можно включить государственные займы на внутреннем и внешнем финансовых рынках.
Что касается децентрализованных финансовых ресурсов, то здесь и форма обозначения этого вида ресурсов, и их структурно-содержательное выражение находятся в соответствии. Однако поскольку в годы советской власти в СССР разрабатывались в основном вопросы теории и практики централизованных (государственных) финансов, проблематика децентрализованных финансов, в частности финансов множества современных хозяйствующих и иных субъектов, до сих пор остаётся недостаточно исследованной. Это в значительной мере объективно, поскольку систематизированные основы этого направления оформились в так называемый «финансовый менеджмент» лишь в середине ХХ в.
В-третьих, ещё один важный аспект, требующий отдельного исследования, - это зависимость объёма и величины как централизованных, так и децентрализованных финансовых ресурсов от степени и баланса соотношения принципов «централизация / децентрализация» в политической модели государства. Практика показывает, что все современные высокоразвитые страны демонстрируют стабильное стремление к децентрализации максимально возможного круга социальных объектов, в том числе и к децентрализации бюджетных средств и полномочий. Такое же стремление в последнее время наблюдается и в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, осуществляющих политику бюджетной децентрализации с целью изменения соотношения степени влияния центральных и местных органов публичной власти на макроэкономическую ситуацию. Долгое время в большинстве этих стран фактически преобладала централизованная модель государства и существовала монополия центрального правительства на производство товаров, работ и услуг.
Сравнивая уровень фискальной децентрализации в высокоразвитых странах (среди которых есть как унитарные, так и федеративные государства) и в странах с низким уровнем развития, экономисты пришли к выводу, что децентрализация и экономический подъем являются высоко релевантными кате-
гориями, причём их взаимосвязь характеризуется положительным коэффициентом [5].
В-четвёртых, важно включить в концептуальный круг и вопрос о том, что децентрализация (как и централизация) сами по себе являются понятиями сложными, имеющими множество собственных форм [6] и способов проявлений. А следовательно, все аспекты, в которых реализуются централизованные и децентрализованные элементы организации и функционирования того или иного института, требуют отдельного исследования в каждом конкретном случае, поскольку правовые и организационные последствия имеют прямую зависимость от содержательного понимания централизации и децентрализации, т. е. от того, понимаются ли эти категории как:
- принципы публичного управления,
- как способы (методы) управленческого воздействия,
- как управленческие (в частности, фискальные) режимы,
- как формы организации публичной власти и публичного управления,
- как процессы / процедуры (практические способы реализации правомочий и обязанностей) [7].
В-пятых, следует также отметить, что исследовать децентрализацию финансовых ресурсов немыслимо в отрыве от исследования более частных аспектов этого обобщающего понятия, т. е. без уяснения важнейших характеристик,
- во-первых, таких видов децентрализации как «фискальная децентрализация», «бюджетная децентрализация», «налоговая децентрализация» и др.;
- а во-вторых, соприкасающихся категорий, в частности таких, как федерализм, бюджетный федерализм, финансовая политика (ее принципы) и др.
В завершение нашего краткого исследования приведём аксиому о том, что финансовые ресурсы являются важным показателем как международной, так и внутренней дееспособности государства. И следовательно, вопросы поиска оптимальной модели децентрализации финансовых ресурсов, формирования её концепции, этапов внедрения в практику финансового администрирования и грамотной правовой фиксации - актуаль-
нейшая научно-практическая задача. И важно подчеркнуть, что правовому закреплению должно предшествовать именно теоретиконаучное осмысление и моделирование, выявление закономерностей и причинно-следственных связей, уяснение особенностей проявления децентрализационных начал в России. Но, к сожалению, до сих пор незначительно число научных работ, посвященных исследованию теоретических и практических проблем децентрализации финансовых ресурсов, равно как и трудов, предметом рассмотрения которых были бы вопросы соотношения (оптимального сочетания при использовании) централизованного и децентрализованного воздействия при организации системы финансовых ресурсов. Между тем в современной России существует острая необходимость изучения и анализа сложившейся модели децентрализации финансовых ресурсов. Поэтому данное краткое исследование имеет своей основной целью привлечь внимание правоведов к дальнейшим исследованиям этого вопроса в целях преодоления правовых пробелов и коллизий и формирования более эффективной и действенной системы финансовых ресурсов при использовании достоинств и преимуществ децентрализованных способов её организации.
1. Например, см.: Холлис Г., Плоккер К. На пути
демократической децентрализации: пере-
стройка региональных и местных органов власти в новой Европе. - М., 1995.
2. О Концепции Федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока до 2015 года»: распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. № 1661 -р // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 48 (ч. 2). - Ст. 6029.
3. О Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»): распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р с изм. и доп. от 8 августа 2009 г. // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 47. -Ст. 5489 ; 2009. - № 33. - Ст. 4127.
4. См. подробнее: О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»:
распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 31. - Ст. 4773.
5. См. подробнее: Сунцова О. О. Місцеві фінанси. - К. : Центр учбовоі літератури, 2008. -С. 134.
6. Проведённые ранее исследования позволили прийти к выводу, что форма децентрализации представляет собой внешнее выражение степени использования метода (способа) децентрализации. Исходя из опыта децентрализации управления наиболее прогрессивных в этом смысле государств, можно говорить, что формами децентрализации являются деконцентрация, деволюция, делегирование и передача власти.
Деконцентрация - это перемещение некоторых функций управления на более низкие ступени в пределах одного уровня власти. Эта форма непосредственно не связана с прямой демократией, но позволяет государственному управлению быть более гибким, мобильным, приближенным к нижеследующим уровням. Степень децентрализации управления в форме деконцентрации можно определить как наименьшую.
Делегирование можно представить как определённого рода нормативное установление или соглашение, по которому управленческие функции органов власти более высокого уровня передаются субъектам управления нижних уровней. Степень децентрализации управления в форме делегирования можно определить как среднюю.
Деволюция является достаточно новой категорий, которую связывают с процессом реформирования территориального устройства, предусматривающим функционирование в определённой степени автономных органов в определённых частях государства. Степень децентрализации управления в форме деволюции можно определить как достаточно высокую. Передача власти является наиболее демократичной формой децентрализации. Её суть
- полная передача власти и управленческих функций автономным, демократическим единицам. (См.: Махина С. Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: монография. - Воронеж : Изд-во Воронеж. ун-та, 2005. - С. 44-46.)
7. См., например: Махина С. Н. Указ. соч. -С. 21-46.
