CC BY
69
194
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
13
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
Дмитрий Михайлович МАТЮШЕНКОВ,
аспирант кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) mdm95@yandex.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПОЛИЦИИ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА
Аннотация. В статье идет речь о взаимодействии полиции и общественных объединений, привлекаемых для участия в охране общественного порядка как об одной из форм реализации правоохранительной функции государства в сфере обеспечения общественной безопасности. Выявляется ряд противоречий в содержании правовых норм, регулирующих участие граждан в охране общественного порядка и деятельность общественных объединений, препятствующих эффективному правовому регулированию. Анализируются законодательное регулирование и фактические механизмы взаимодействия государства и общества в указанной сфере, в частности формы контроля со стороны полиции за деятельностью общественных объединений правоохранительной направленности, механизмы привлечения государством таких объединений для обеспечения общественного порядка, вопросы специальной подготовки членов общественных объединений. Дается оценка эффективности взаимодействия полиции и общественных объединений. Выявляется ряд проблем как в содержании нормативных актов, регулирующих взаимодействие, так и при реализации взаимодействия на практике. Предлагаются пути преодоления выделенных проблем. Ключевые слова: правоохранительная функция государства, полиция, общественный порядок, общественные объединения, общественные объединения правоохранительной направленности, участие граждан в охране общественного порядка, добровольные народные дружины, взаимодействие общества и государства, подготовка членов общественных объединений правоохранительной направленности.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.194-199
© Д. М. Матюшенков, 2019
D. M. MATUSHENKOV, Postgraduate student of the Department of administrative law and procedure of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) mdm95@yandex.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9 SOME ASPECTS OF POLICE AND PUBLIC ASSOCIATIONS INTERACTION IN THE FIELD OF PUBLIC ORDER PROTECTION Abstract. The article deals with the interaction of the police and public associations involved in the protection of public order, as one of the forms of implementation of the law enforcement function of the state in the field of
в
'Ш©Т[л][Ш[Ж Матюшенков Д. М.
УНИВЕРСИТЕТА Некоторые аспекты взаимодействия полиции и общественных имени o.e. кугафина(мгюА) объединений в сфере охраны общественного порядка
public security. A number of contradictions in the content of legal norms regulating the participation of citizens in the protection of public order and the activity of public associations that impede effective legal regulation are revealed. The article analyzes the legislative regulation and the actual mechanisms of interaction between the state and society in this area, in particular, the forms of control by the police over the activities of public associations of law enforcement orientation, the mechanisms of state involvement of such associations to ensure public order, the issues of special training of members of public associations. The efficiency of interaction between the police and public associations is evaluated. A number of problems are revealed both in the maintenance of normative acts regulating interaction and in the implementation of interaction in practice. The ways of overcoming of the allocated problems are offered. Keywords: law-enforcement function of the state, police, public order, public associations, public associations of law-protection orientation, participation of citizens in the protection of public order, voluntary national teams, interaction of society and the state, training of members of public associations of law-enforcement orientation.
Задача охраны общественного порядка традиционно является одной из ключевых функций государства. Эта функция получила название правоохранительной и обычно рассматривается в ключе деятельности органов государственной власти. Так, Ю. В. Степаненко указывает, что «охранительную функцию права реализует охранительная (правоохранительная) деятельность государства»1, и с этим определением мы можем согласиться. Однако федеральное законодательство позволяет полиции привлекать для охраны общественного порядка общественные объединения, порядок взаимодействия с которыми будет рассмотрен в настоящей статье.
Концепция общественной безопасности в Российской Федерации в пункте «Д» ч. 27 устанавливает, что в основе обеспечения общественной безопасности находится система взаимодействия общественных объединений и правоохранительных органов. К числу таких общественных объединений могут быть отнесены общественные объединения правоохранительной направленности и добровольные народные дружины.
Ю. И. Церникель и А. Г Сухова указывают, что перед общественными объединениями правоохранительной направленности стоят задачи обеспечения личной р и общественной безопасности, охраны общественного порядка, оказания содей- Б ствия правоохранительным органам2. У
А
дов // Современный юрист. 2013. № 3.
Степаненко Ю. В. Правоохранительная деятельность: эволюция теоретических взгля- Л
□
Е
Сухова А. Г., Церникель Ю. И. Взаимодействие органов внутренних дел и добровольных
общественных формирований по охране общественного порядка // Вестник Барнауль- □
ского юридического института. 2011. № 1 (20). УЧЕНОГО
>
196 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
'И 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Порядок взаимодействия общественных объединений и добровольных народных дружин с полицией определяется Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка», где установлены права перечисленных выше общественных объединений, порядок их создания, а также определяется спектр поставленных перед ними задач. При анализе положений указанного Федерального закона можно сделать вывод, что на полицию возложены функции координации и управления общественными объединениями, привлекаемыми для охраны общественного порядка. Однако в ряде случаев управление и координацию их деятельности затрудняют формулировки Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка», что проявляется уже на этапе создания этих общественных объединений.
Статья 11 Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ устанавливает, что осуществление деятельности общественного объединения правоохранительной направленности возможно только после включения его в реестр общественных объединений правоохранительной направленности. Аналогичная норма установлена ч. 3 ст. 12 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» для добровольных народных дружин, что порождает коллизию с нормами Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», где в ст. 3 установлено право объединения граждан в общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления.
Нам представляется, что, по сути, имеет место вмешательство органов МВД3 в деятельность добровольных народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности, так как речь идет о получении своего рода разрешения на осуществление деятельности по охране общественного порядка, без которого иная другая деятельность такого объединения невозможна. Вместе с тем ведение таких реестров можно определить как форму контроля полиции за общественными объединениями, привлекаемыми к охране общественного порядка. Отметим, что в теории административного права также предполагается отсутствие руководства деятельностью общественных объединений со стороны государства4, как это указывает Д. Н. Бахрах, тем не менее анализ системы управления общественными объединениями правоохранительной направленности и добровольными народными дружинами демонстрирует, что на практике государство все же может вмешиваться в деятельность общественных объединений с целью управления ими и контроля за их деятельностью.
Представляется интересным рассмотрение формирования руководящего состава общественных объединений, взаимодействующих с полицией в сфере охраны общественного порядка. Так, существует различный подход к формированию руководящих органов общественных объединений правоохранительной
3 Матюшенков Д. М. Правовые и организационные проблемы добровольных народных дружин и дальнейшее развитие этого института в Российской Федерации // Современный юрист: Русско-итальянский международный университет (Институт). М., 2017. № 4 (21). С. 108—115.
4 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник для вузов М., 2004. С. 293.
^р)ШШп1Ж Матюшенков Д. М.
УНИВЕРСИТЕТА Некоторые аспекты взаимодействия полиции и общественных |д/
L_имени o.e. кугафина(мгюА) объединений в сфере охраны общественного порядка
направленности и добровольных народных дружин. В отношении первых федеральное законодательство не содержит отдельных положений, регулирующих порядок назначения руководства, что породило появление таких актов, как приказ Главного управления МВД России по Ставропольскому краю от 26 сентября 2014 г. № 874 «Об утверждении Методических рекомендаций по созданию и регистрации общественных объединений правоохранительной направленности», где было закреплено, что руководитель общественного объединения правоохранительной направленности назначается при принятии решения о создании общественного объединения правоохранительной направленности.
Иной подход применяется в отношении добровольных народных дружин, где приказ МВД России от 21 июля 2014 г. № 597 «Вопросы взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и народных дружин» устанавливает необходимость согласования кандидатур командиров народных дружин с руководителями территориальных органов МВД России. По всей видимости, такой подход законодателя был обусловлен желанием создать относительно профессиональные структуры — добровольные народные дружины, с другой стороны, сохранив за гражданами право на объединение для охраны общественного порядка в пределах своей территории.
Тем не менее можно сделать вывод о том, что здесь целесообразна унификация подходов к формированию руководства общественных объединений, привлекаемых для участия в охране общественного порядка, и осуществление правового регулирования не на уровне нормативных правовых актов Министерства внутренних дел, но на уровне федерального закона.
Отдельно стоит обратить внимание на механизмы привлечения полицией общественных объединений правоохранительной направленности для обеспечения общественного порядка. Из текста Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» не вполне ясно, чем различаются деятельность по содействию полиции в охране общественного порядка и предупреждение и пресечение правонарушений, предусмотренные ч. 3 ст. 11 п. 1 и 2 в качестве видов деятельности общественных объединений правоохранительной направленности. Пунктом 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О полиции» установлено, что полиция реализует деятельность по предупреждению и пресечению административных правонарушений и уголовных преступлений, а потому подобная формулировка фактически означает дублирование пунктами 1 и 2 самих себя. По сути, оказывая содействие полиции, общественные объединения правоохранительной направленности в том числе участвуют и в мероприятиях по предупреждению правонарушений.
Особенно интересно, что ч. 7 ст. 11 Федерального закона «Об участии граждан Б
в охране общественного порядка» определено, что общественные объединения У
правоохранительной направленности оказывают содействие полиции в случае >
получения обращения от нее, с целью привлечения членов общественного объ- ^
единения правоохранительной направленности для участия в мероприятиях по Л
охране общественного порядка. Такой подход, при буквальном толковании нормы □
означает, что общественное объединение правоохранительной направленности □
без получения такого обращения может лишь информировать полицию об угрозах общественному порядку, не предпринимая при этом никаких самостоятельных
~о
и
□
УЧЕНОГО
>
38 ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
Jf 1
В- ^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина(МГЮА)
действий. По нашему мнению, такой подход является неверным, так как в случае непосредственной угрозы охране общественного порядка члены общественного объединения правоохранительной направленности должны иметь право пресечь правонарушение, имея на то закрепленные законом основания.
Еще одним направлением взаимодействия общественных объединений, привлекаемых для охраны общественного порядка и полиции, является подготовка членов таких объединений для выполнения ими задач по охране общественного порядка. Для членов общественных объединений правоохранительной направленности такой подготовки не предусмотрено, ст. 15 Федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» устанавливает, что народные дружинники готовятся по основным направлениям функционирования ДНД, с учетом возможности применения физической силы, необходимости оказания первой помощи, в соответствии с порядком, установленным МВД России. Такой порядок установлен в приказе МВД России от 18 августа 2014 г. № 696 «Вопросы подготовки народных дружинников к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию первой помощи», и предполагает проведение сотрудниками территориального отдела МВД 30-минутного инструктажа, в ходе которого проверяются наличие и чистота форменной одежды, затем сотрудником МВД производится проверка знания народным дружинником своих прав и обязанностей, законодательства об охране общественного порядка.
Несколько иной подход предлагает Примерная (типовая) программа подготовки народных дружинников по основным направлениям деятельности народных дружин к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию первой помощи, которая предусматривает проведение 25 инструктажей продолжительностью не более 15 минут, по окончании которых подготовка народного дружинника считается завершенной. По нашему мнению, такая система подготовки негативно сказывается на качестве охраны общественного порядка, осуществляемого общественными объединениями, привлекаемыми к охране общественного порядка. Решением этой проблемы могло бы стать заимствование опыта Тамбовского государственного университета имени Р. Г. Державина, где добровольные народные дружинники проходят подготовку на базе тренировочного центра УМВД по Тамбовской области5.
Проведенный анализ показывает наличие комплекса проблем правового регулирования взаимодействия полиции и общественных объединений, привлекаемых для охраны общественного порядка. Это заставляет нас задуматься о возможности проведения реформы этой системы, подобно административной реформе, затронувшей систему органов исполнительной власти. Ее результатом, как справедливо заметил С. А. Старостин, стало завершение работы по ликвидации избыточных и дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти6, а в нашем случае результатом этой реформы должно стать формиро-
5 Новиков С. В. Особенности процесса подготовки добровольного народного дружинника в Тамбовском государственном университете имени Г. Р. Державина // Социально-экономические явления и процессы. 2014. № 9. С. 317—321.
6 Старостин С.А. О некоторых проблемах реализации административной реформы в Российской Федерации и путях их решения // Lex Russica. 2008. № 4.
в
-1МШп]Ш Матюшенков Д. М. ЛОО
УНИВЕРСИТЕТА Некоторые аспекты взаимодействия полиции и общественных имени o.e. кугафина(мгюА) объединений в сфере охраны общественного порядка
вание одного общественного объединения, основанного на базе добровольных
народных дружин, тесно взаимодействующего с полицией как в вопросах охраны общественного порядка, так и в вопросах материально-технического оснащения и кадровой подготовки, правовое регулирование деятельности которого будет закреплено федеральным законом.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник для вузов. — М., 2004.
2. Матюшенков Д. М. Правовые и организационные проблемы добровольных народных дружин и дальнейшее развитие этого института в Российской Федерации // Современный юрист / Русско-итальянский международный университет (институт). — 2017. — № 4 (21). — С. 108—115.
3. Новиков С. В. Особенности процесса подготовки добровольного народного дружинника в Тамбовском государственном университете имени Г. Р. Державина // Социально-экономические явления и процессы. — 2014. — № 9. — С. 317—321.
4. Старостин С. А. О некоторых проблемах реализации административной реформы в Российской Федерации и путях их решения // Lex Russica. — 2008. — № 4.
5. Степаненко Ю. В. Правоохранительная деятельность: эволюция теоретических взглядов // Современный юрист. — 2013. — № 3.
6. Сухова А. Г., Церникель Ю. И. Взаимодействие органов внутренних дел и добровольных общественных формирований по охране общественного порядка // Вестник Барнаульского юридического института. — 2011. — № 1 (20).
~о И
Б У
Н А
□
Л □
Д □
□
УЧЕНОГО
>
