CC BY
43
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2018. № 2 (55). С. 29-32.
УДК 340
DOI 10.25513/1990-5173.2018.2.29-32
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ИНСТИТУТА АНАЛОГИИ В ПРАВЕ:
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
SOME ASPECTS OF IMPLEMENTATION OF THE ANALOGY INSTITUTE IN THE RIGHT: THEORY AND PRACTICE
А. Э. ЕВСТРАТОВ (A. E. EVSTRATOV)
Анализируется институт аналогии в праве, проблематика, связанная с его реализацией в процессе правоприменительной деятельности компетентных органов.
Ключевые слова: аналогия в праве; аналогия закона; аналогия права; Ассоциация «Национальное объединение строителей» (НОСТРОЙ); компенсационные фонды; Министерство строительства России; саморегулируемая организация; правоприменение.
Analyzing the institution of analogy in law, the problems associated with its implementation in the process of law enforcement activities of the competent authorities.
Key words: analogy in law, analogy of law; right analogy; Association "National association of builders" (NOSTROY); compensation funds; Ministry of construction of Russia; self-regulating organization; law enforcement.
Совершенствование правовой системы России, связанное с динамично развивающимися отношениями в различных сферах хозяйственной деятельности, не может не вызвать, как следствие, появления ситуаций, не урегулированных или не достаточно полно урегулированных нормами права.
Как верно считают учёные и практики, помимо объективных дефектов нормативно-правовой базы, которые возникли в результате быстрого реформирования правовой системы, имеют место и другие недостатки, выражающиеся в недоработке механизма подготовки и принятия законопроектов и иных нормативных правовых актов, причём многие действующие федеральные законы перегружены отсылочными нормами, содержат неточности, не выдерживаются требования ясности и непротиворечивости текстуального содержания правовых норм, без внимания законодателя остаются многие области и аспекты подлежащих правовому регулированию важнейших общественных отношений [1].
© Евстратов А. Э., 2018
Одной из сфер, где такая проблематика особенно заметна, является градостроительное законодательство, на частном примере из которого мы и хотели бы заострить своё внимание. Выбор обусловлен межотраслевым характером регулирования сферы градостроительной деятельности, а также огромными ресурсами, задействованными в ней.
Одними из самых актуальных являются проблемы, возникающие в связи с приобретением и/или утратой статуса саморегулируемых организаций (далее - СРО) в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, определением правового положения указанных СРО, осуществлением ими деятельности.
Важной составляющей является устранение избыточного государственного регулирования путём передачи отдельных функций госоргана саморегулируемой организации. В этом случае речь идёт о таких функциях, как лицензирование, регистрация и т. д.
Название «саморегулируемые организации» во многом объясняется тем, что СРО вырабатывают на основе действующего законодательства в каждой отрасли профессиональной или предпринимательской деятельности свои стандарты и нормы. Эти стандарты, как правило, устанавливают более жёсткий режим, чем это предусмотрено действующим законодательством. Соответственно, СРО применяют к своим членам, нарушающим требования высокого качества работ (услуг), более строгие санкции.
Обеспечение СРО усиленной имущественной ответственностью каждого члена перед потребителями производственных товаров (работ, услуг) посредством установления в отношении членов СРО требований страхования путём создания системы личного и (или) коллективного страхования, а также формирования компенсационного фонда представляется исследователям весьма важным моментом, несмотря на то, что наличие компенсационного фонда с целью возмещения возможных убытков, причинённых членами СРО третьим лицам в процессе осуществления профессиональной или предпринимательской деятельности, создаёт определённые трудности для членов СРО, но является серьёзным стимулом для участников предпринимательской деятельности, способствующим заключению договора с теми из них, кто объединён в СРО, имеющие серьёзный компенсационный фонд [2].
Наиболее крупной организацией Российской Федерации в сфере саморегулирования является Ассоциация «Общероссийская негосударственная некоммерческая организация - общероссийское отраслевое объединение работодателей «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство» (сокращённое наименование: Ассоциация «Национальное объединение строителей», НОСТРОЙ)). Она была создана 10 ноября 2009 г. НОСТРОЙ объединяет 233 СРО, а это около 83 500 строительных организаций и более 4 500 000 работников строительного комплекса. Таким образом, она является представителем всей системы саморегулирования в строительной отрасли РФ. Ассоциация обеспечивает взаимодействие СРО с органами государственной
власти и органами местного самоуправления, представляет и защищает их интересы.
Основными направлениями её деятельности являются: устранение коммерциализации деятельности СРО, участие в техническом регулировании в строительстве, содействие устранению необоснованных административных барьеров в строительстве, совершенствование системы повышения квалификации кадров и поддержка малого бизнеса [3].
Вместе с тем, защищая интересы своих членов, НОСТРОЙ не смог избежать «проблем роста», вызванного фактически монопольным правом принимать значимые решения для всех своих членов, особенно в том, что касается перераспределения средств компенсационных фондов, поступивших от исключённых из реестра Ростехнадзора СРО.
Рассмотрим ситуацию. Частью 14 ст. 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что в случае исключения сведений о СРО из государственного реестра СРО средства компенсационного фонда возмещения вреда и компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств СРО в недельный срок с даты исключения таких сведений подлежат зачислению на специальный банковский счёт НОСТРОЙ, членом которого являлась такая СРО.
Далее, в соответствии с ч. 16 ст. 55.16. ГрК РФ: «Индивидуальный предприниматель или юридическое лицо в случае исключения сведений о саморегулируемой организации, членами которой они являлись, из государственного реестра саморегулируемых организаций и принятия такого индивидуального предпринимателя или такого юридического лица в члены другой саморегулируемой организации вправе обратиться в соответствующее Национальное объединение саморегулируемых организаций с заявлением о перечислении зачисленных на счёт такого Национального объединения саморегулируемых организаций средств компенсационного фонда (компенсационных фондов) на счёт саморегулируемой организации, которой принято решение о приёме индивидуального предпринимателя или юридического лица в члены саморегулируемой организации».
Вот с этого момента и начинаются проблемы, так как НОСТРОЙ категорически от-
Некоторые аспекты реализации института аналогии в праве: теория и практика
казывается под любыми предлогами перечислять полученные деньги в новую СРО:
- денежные средства поступили не в полном объёме,
- не переданы реестры членов исключённой СРО,
- не ясно, что за средства зачислены (ввиду отсутствия разделения компенсационного фонда исключённой СРО на компенсационный фонд «возмещения вреда» и/или «обеспечения договорных обязательств»),
- и т. п.
Основная проблема сводится к тому, что многие СРО до их исключения из реестра не успели сформировать компенсационные фонды в соответствии с действующим законодательством, что стало реальной проблемой для всех членов таких СРО, которым пришлось повторно перечислять деньги в компенсационные фонды тех СРО, в которые они перешли.
Не выдерживает никакой критики ссылка НОСТРОЙ на разъяснения Минстроя России (Письмо от 4 августа 2017 г. № 27783): «...Перечисление средств компенсационного фонда возмещения вреда или компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств исключённой саморегулируемой организации может быть осуществлено Национальным объединением в размере внесённого заявителем взноса в соответствующий компенсационный фонд исключённой саморегулируемой организации, но не более соответствующего взноса, уплачиваемого в компенсационный фонд действующей саморегулируемой организации. При этом перераспределение Национальным объединением средств компенсационных фондов возмещения вреда и обеспечения договорных обязательств исключённой саморегулируемой организации Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрено. Но, в случае, если исключённая саморегулируемая организация не принимала решения о формировании компенсационного фонда возмещения вреда и компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств, то поступившие денежные средства являются средствами компенсационного фонда саморегулируемой организации и НОСТРОЙ вправе осуществить перечисление средств как в компенсационный фонд возмещения
вреда, так и в компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств действующей саморегулируемой организации.».
Обеими организациями игнорируется правовая природа денежных средств, ранее перечисленных в исключённые СРО их членами, - они должны следовать за организациями (за дальнейшей судьбой их членства).
По законодательству РФ член СРО имеет возможность увеличивать уровень своей ответственности, в том числе добавляя к ранее перечисленным средствам компенсационных фондов новые, а также уменьшать, не забирая средства из СРО (как в части фонда «возмещения вреда», так и в отношении фонда «обеспечения договорных обязательств» - распределяет сам член СРО), - всё это характеризует природу компенсационных фондов.
Вместе с тем обращаем внимание, что действительно, в соответствии с ч. 17 ст. 55.16 ГрК РФ, «порядок взаимодействия Национального объединения саморегулируемых организаций и саморегулируемых организаций в случаях, предусмотренных частями 14 и 16 настоящей статьи, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства».
Однако данный порядок был утверждён Приказом Минстроя России от 8 сентября 2015 г. № 643/пр «Об утверждении порядка взаимодействия Национального объединения саморегулируемых организаций и саморегулируемой организации в случае исключения сведений о саморегулируемой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций», т. е. до изменений законодательства о компенсационных фондах, отношения в связи с которыми носят публично-правовой характер, а следовательно, могут быть определены только законом.
Минстрой России не наделён полномочиями по установлению размеров компенсационных фондов при их перечислении, а также не может устанавливать порядок их перераспределения - это прерогатива законодателя.
В данном случае надлежит руководствоваться нормативно-правовым актом большей
юридической силы, т. е. ГрК РФ, которым подобных ограничений не предусмотрено.
Законодательством РФ не установлено иных ограничений к порядку перечисления и размеру средств (взносов), подлежащих перечислению в компенсационный фонд (фонды) СРО, в которую переходит организация, кроме ограничения фактическим размером денежных средств, внесённых в ранее действующую и затем исключённую СРО.
Системное толкование норм о компенсационных фондах СРО позволяет сделать вывод, что денежные средства, перечисляемые организациями в соответствии с ГрК РФ в компенсационный фонд (фонды) региональных СРО, должны в них и аккумулироваться (как при добровольном переходе из одной СРО в другую, так и при вынужденном переходе - в связи с исключением СРО из реестра) и наличие посредника для передачи денежных средств, в лице НОСТРОЙ, не должно влиять на размеры передаваемых средств.
Согласно п. 1 ст. 6 Гражданского кодекса РФ в случаях, когда предусмотренные п. 1 и 2 ст. 2 Гражданского кодекса РФ отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).
В конкретной ситуации для регулирования спорных правоотношений существуют нормы права, предусмотренные № 191-ФЗ от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», а именно ч. 13 ст. 3.3 Федерального закона № 191-ФЗ: «13. Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, зарегистрированные на территории субъекта Российской Федерации не по месту регистрации саморегулируемой организации и добровольно прекратившие членство в саморегулируемой организации в целях перехода в другую саморегулируемую организацию по месту регистрации таких юридического лица или индивидуального предпринимателя либо в целях создания саморегулируемой организации на территории субъекта Российской Федерации, в котором по состоянию на 4 июля 2016 года от-
сутствовала саморегулируемая организация, соответствующая требованиям, установленным ст. 55.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - вновь созданная саморегулируемая организация), вправе подать заявление в саморегулируемую организацию, членство в которой было прекращено такими юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, о перечислении внесённого ими взноса в компенсационный фонд (компенсационные фонды) этой саморегулируемой организации в саморегулируемую организацию, в которую переходят такие юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, либо во вновь созданную саморегулируемую организацию». В данном случае также подлежат перечислению все средства компенсационных фондов (причём данная позиция поддерживается Ассоциацией «Национальное объединение строителей» и Минстроем РФ).
Таким образом, полагаем, что обязанность перечисления Ассоциацией «НОСТРОЙ» взносов членов исключённой СРО в компенсационный фонд новой СРО в полном объёме, без каких-либо оговорок, вытекает из аналогии закона.
Мы выражаем надежду, что НОСТРОЙ и Минстрой России отойдут от практики двойных стандартов, а законодатели внесут соответствующие изменения в ГрК РФ. Либо органам судебной власти придётся в очередной раз устранять пробелы, штопая дыры в ткани российского законодательства. Для устранения причин и следствий этих проблем требуется совместное активное участие законодателя и правоприменителя.
1. См., например: Фидаров В. В. Пределы допустимости применения института аналогии права и аналогии закона в правовой системе России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Тамбов, 2009. - С. 3.
2. См. об этом: Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права - М. : Норма, 2009. - № 1. -С. 36-41.
3. Официальный сайт Ассоциации «Национальное объединение строителей» (НОСТРОЙ). -URL: http://nostroy.ru/nostroy/ob_obedinenii/ (дата обращения: 11.01.2018).
