CC BY
402
Некоторые аспекты профилактики коррупции в органах государственной власти
БУЛГАКОВА Ирина Григорьевна,
заместитель начальника отдела законодательства в области особо охраняемых природных территорий и животного мира Правового департамента Минприроды России
Коррупция... вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации1
«Чиновник» и «коррупция» — такое отождествление устойчиво бытует в обществе в отношении деятельности государственного аппарата в течение всего обозримого исторического периода. Различный уровень дохода граждан не определяет дифференцию в отношении такого явления, как коррупция. Открытое обсуждение проблем коррупции всегда актуально и в той или иной мере помогает противодействовать ей. Коррупция признается явлением политически, экономически и социально опасным, она проявляется не только на национальном, но и международном уровне. Вместе с тем межгосударственный уровень коррупции значительно снижен, но на национальном уровне она выступает мощным фактором, ослабляющим государственную безопасность. Коррупция во всех своих проявлениях ослабляет функционирование государственного механизма и препятствует устойчивому развитию государства. Еще
1 Национальная стратегия противодействия коррупции, утвержденная Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 (далее — Национальная стратегия).
ни одному государству не удалось окончательно искоренить коррупцию. Данная проблема продолжает оставаться одной из самых обсуждаемых в политической, научной и общественной среде.
В 2008 г. Д. А. Медведев отмечал: «Коррупция в нашей стране приобрела не просто масштабные формы. Она стала привычным, обыденным явлением, которое характеризует саму жизнь нашего общества»2. Коррупция — явление социальное, но его изучение позволяет определить алгоритм негативного влияния: качество государственного управления — социально-экономический сектор — уровень жизни — политическая нестабильность.
Повышению качества государственного управления способствует совершенствование нормативной правовой базы (правового регулирования организационно-управленческих отношений), что во многом зависит в аспекте рассматриваемого вопроса от деятельности органов государственной власти и общественных институтов по определению и искоренению коррупционных составляющих, оценке коррупционных рисков.
Коррупция представляет собой реальную угрозу нормальному функционированию публичной власти, верховенству закона, демократии, правам человека и социальной справедливости, поэтому требуется принятие своевременных мер по ее искоренению.
В связи с серьезностью порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности об-
2 Цит. по: Кузьмин В. Борьба с вредной привычкой. URL: http://www.rg.ru/2008/10/01/ korruptciya.html.
щества, что подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку, а также учитывая, что предупреждение и искоренение коррупции — это обязанность всех государств, 31 октября 2003 г. была принята Конвенция ООН против коррупции. Россия ратифицировала ее в 2006 г. В национальном законодательстве правовые и организационные основы предупреждения коррупции нашли отражение в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции). Базовым документом по реализации требований названной Конвенции стал также Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"». Вместе с тем правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов государственной власти, субъектов РФ.
Основные направления государственной политики в области борьбы с коррупцией определены в Национальной стратегии. Для достижения целей Стратегии по искоренению причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе, в число решаемых задач включены: организация исполнения законодательных актов и управ-
ленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции. Среди направлений реализации Национальной стратегии особая роль отведена институтам гражданского общества, отмечается необходимость дальнейшего развития правовой основы противодействия коррупции.
Таким образом, в качестве основополагающих принципов противодействия коррупции следует выделить приоритетное применение мер по предупреждению коррупции и сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
В настоящее время общество готово к принятию государства «без коррупции». Ведь коррупция оказывает отрицательное влияние на качество государственного управления в целом, негативно воздействует на управленческие, социально-экономические и общественные сферы деятельности государства, подрывает авторитет государственной службы. Поэтому борьба с данным явлением — одно из самых актуальных направлений деятельности для органов государственной власти.
Профилактика коррупции осуществляется органами государственной власти в пределах их полномочий, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами путем применения мер, установленных ст. 6 Закона о противодействии коррупции. В частности, такая мера, как формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, направлена на реализацию положения ст. 13 Конвенции ООН против коррупции, согласно которому каждое государство-участник принимает надлежащие меры для содействия активному участию гражданского общества в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления по-
нимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз.
Генеральный прокурор РФ Ю. Я. Чайка отметил, что «борьба с коррупцией возможна лишь при наличии комплексной системы действий всех правоохранительных, следственных, судебных, иных органов и организаций. Однако рассчитывать на успех в борьбе с этим явлением можно лишь тогда, когда произойдет коренной перелом в общественном сознании, будет выработана нетерпимость к любым коррупционным проявлениям»3.
Актуальны предложения по внедрению в систему образования экспертного подхода к установлению нетерпимости общества к коррупционным проявлениям. Этому способствует усиление правосознания гражданского общества и прививание в детском возрасте уважительного отношения к закону, государству и особой роли в нем гражданина, а также введение специального курса по формированию антикоррупционного поведения для студентов ведомственных высших учебных заведений, осуществляющих подготовку кадров для работы в органах государственной власти.
Важен и анализ нравственных основ борьбы с коррупцией. Только всеобщее непринятие коррупционного поведения в обществе поможет добиться эффективных результатов. В научной среде до сих пор не утихают споры относительно степени вины взяткополучателя и взяткодателя в формировании процесса развития коррупции в обществе. Проявлению коррупции, как правило, способствует заинтересованность гражданина в приобретении благ (в результате исполнения органами государственной власти государственных функций или предоставления государственных услуг)
3 Цит. по: Егоров И. Дел — много. URL: http://www.rg.ru/2012/01/12/procuror.html.
в приоритетном для него порядке. Это становится возможным в отсутствие четкой административной регламентации деятельности органов государственной власти. В связи с этим требуется строгое нормативное организационно-управленческое упорядочение процесса осуществления деятельности органов государственной власти и их взаимодействия с гражданами, обратившимися за соответствующими услугами, по вопросам исполнения возложенных на них государственных функций. Минимизация коррупционных процессов в управленческом секторе в деятельности органов государственной власти значительно повышает качество государственного управления в целом и его эффективность в целях устойчивого развития государства, изменения уровня жизни его общества, увеличения показателей экономического сектора.
Четкая организация управления и высокий профессионализм кадров во многом способствуют предотвращению управленческих рисков, наиболее болезненные из которых связаны с существованием коррупциогенных факторов, обнаруживаемых при подготовке проектов нормативных правовых актов и в ходе их реализации, и возможных проявлений коррупции, включающих деяния, совершаемые фактически государственными служащими и их партнерами4.
Второй мерой по профилактике коррупции Закон о противодействии коррупции определил антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения устанавливает Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ
4 См.: Тихомиров Ю. А., Шахрай С. М. Риск и право: науч. изд. М., 2012. С. 21, 23.
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Законодательство в области противодействия коррупции требует недопущения юридико-лингвистической неопределенности в терминологии проектов нормативных правовых актов, особо выделяя вопросы разграничения полномочий. Однако до сих пор законодательно не закреплен единый свод требований к нормативным правовым актам в целях разработки терминологии и понятийного аппарата, применяемых при подготовке проектов нормативных правовых актов. Определению единой политики составления проектов нормативных правовых актов может способствовать принятие федерального закона «О нормативных правовых актах», о котором неоднократно говорилось в научных исследованиях.
В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее — Методика), утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96, антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов, осуществляемая в составе правовой экспертизы, направлена на выявление коррупционных рисков, а именно коррупциогенных факторов, наличие которых в нормативном правовом акте может спровоцировать в будущем совершение коррупционного правонарушения. Так, закрепление в нормативном правовом акте положения о принятии соответствующего решения тем или иным органом в отсутствие условий, определяющих кем и в каких случаях принимается это решение, на практике повлечет совершение коррупционных правонарушений при принятии решения, наиболее выгодного для заинтересованного лица.
В целях предупреждения коррупции необходимо комплексное исследование рисков ее возникновения, или коррупционных рисков. «Риск
стал своего рода тенью правовых актов и действий, и его предотвращение и преодоление являются актуальной проблемой»5.
Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов является мерой по профилактике коррупции в федеральных органах государственной власти Российской Федерации и основывается на принципах обязательности ее проведения; оценки нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обоснованности, объективности и проверяемости ее результатов; компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу; сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) (ст. 2 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).
Анализ итогов проведения Министерством юстиции РФ антикоррупционных экспертиз, направленных на государственную регистрацию ведомственных нормативных правовых актов в 2011 г. показал, что наиболее часто допускаемыми федеральными органами исполнительной власти при подготовке проектов нормативных правовых актов нарушениями являются:
установление функций и полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, не предусмотренных федеральными конституционными и федераль-
5 Тихомиров Ю. А, Шахрай С. М. Указ. соч.
ными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;
установление ограничений на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных организаций в отсутствие возможности введения таких ограничений в соответствии с действующим законодательством.
В связи с принятием постановления Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» и изменениями, внесенными в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ввиду принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в настоящее время продолжается работа по разработке административных регламентов, являющихся нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, устанавливающими сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти, а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, его должностными лицами, с заявителями.
При проведении этой трудоемкой работы особое внимание уделяется выявлению в соответствии с Методикой и исключению из проектов указанных правовых актов коррупцио-генных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обре-
менительные требования к гражданам и организациям.
Анализ результатов осуществленных антикоррупционных экспертиз показал, что в проектах нормативных правовых актов наиболее часто допускаются такие коррупциоген-ные факторы, как юридико-лингви-стическая неопределенность, наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, широта дискреционных полномочий.
По результатам применения Методики, хотелось бы отметить необходимость в рассмотрении вопроса о ее корректировки и уточнении с учетом приобретенного опыта ее применения. В целях эффективности Методики необходима разработка разъяснений с указанием примеров ее применения.
В последнее время, учитывая участие общества в законотворческой деятельности, усиливается роль независимых экспертов, аккредитованных на проведение антикоррупционной экспертизы. Вместе с тем зачастую вызывает сомнение уровень подготовки, знаний и профессиональных возможностей независимых экспертов в отсутствие правового регулирования вопросов статуса независимых экспертов и предъявляемых к ним требованиям, а также четкой регламентации их деятельности. Не сформировано надлежащее отношение органов государственной власти к независимым экспертам как к единомышленникам в целях совершенствования нормативной правовой базы и противодействия коррупции. В связи с этим независимые эксперты часто сталкиваются с отсутствием открытости и доступности проектов нормативных правовых актов, особенно носящих общественно резонансный характер.
При подготовке проектов нормативных правовых актов с учетом применения Методики поднимается вопрос о наличии коррупциоген-ных факторов в нормативных правовых актах, принятых до введения в
действие Закона о противодействии коррупции. Поскольку ведомственные нормативные правовые акты разрабатываются на основании положений и норм федеральных законов, при их подготовке терминология «базовых» законов (в том числе содержащая в соответствии с Методикой коррупциогенные факторы) находит свое отражение в проектах нормативных правовых актов.
Произошедшее перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти потребует пересмотра действующих административных регламентов в целях недопущения пробелов в правовом регулировании и исключения случаев так называемого двойного регулирования в соответствующей области правоотношений.
Для совершенствования порядка проведения антикоррупционной экспертизы целесообразно:
осуществить комплексный мониторинг применения Методики и ее совершенствование с учетом приобретенного опыта проведенного исследования;
применить правовой механизм приведения в соответствие с антикоррупционным законодательством действующих нормативных правовых актов;
повысить роль исследования коррупционных рисков в противодействии коррупции в системе органов государственной власти;
установить ответственность за несоблюдение антикоррупционного законодательства при проведении антикоррупционной экспертизы и применяемых мер;
определить статус независимого эксперта, аккредитованного на проведение антикоррупционной экспертизы, и требования, определяющие его профессиональные и личностные качества;
регламентировать порядок учета заключений независимых экспертов при подготовке проектов нормативных правовых актов.
Между тем нельзя не сказать и о важности формирования антикоррупционной культуры общества в решении проблемы коррупции, правовая основа которой должна быть установлена в нормативной правовой базе, включая правовое обеспечение антикоррупционного образования. Принимая во внимание длительный исторический период становления коррупции и устойчивое закрепление этого явления в общественной формации, задачи по формированию антикоррупционной культуры должны быть определены на долгий период. Должно пройти немало времени, прежде чем соответствующая модель антикоррупционного поведения будет принята повсеместно в мире в качестве приоритетной для достижения благ и развития общества и государств. Но уже сейчас необходимо предпринять все необходимые меры для формирования антикоррупционной модели государства.
Борьба с коррупцией будет успешной только при условии гармоничного сочетания международных и национальных правовых механизмов противодействия коррупции, создания и внедрения комплексных антикоррупционных механизмов, распространяющих свое действие на публичную и частную сферы общества, повышения уровня подготовки нормативных правовых актов и эффективности правоприменения, а также постоянного взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества и научным сообществом в решении поставленных задач в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции.
Библиографический список
Егоров И. Дел — много. URL: http://www. rg.ru/2012/01/12/procuror.html.
Кузьмин В. Борьба с вредной привычкой. URL: http://www.rg.ru/2008/10/01/ korruptciya.html.
Тихомиров Ю. А., Шахрай С. М. Риск и право: науч. изд. М., 2012.
