CC BY
206
Николай ПОТОРОЧЕНКО
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ПЛАНИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ
Статья посвящена проблеме совершенствования программно-целевого метода как инструмента планирования на государственном и муниципальном уровнях.
The article is devoted to the development of program-target method as a means of planning at the state and municipal levels. Ключевые слова:
программно-целевой метод, инструмент планирования, эффективность реализации программ; program-target method, planning instrument, efficiency of program realization.
Программно - целевой метод в настоящее время становится важнейшим инструментом планирования и управления социально - экономическим развитием на государственном и муниципальном уровне. В иерархии плановых документов целе -вые программы играют роль механизмов практической реализации стратегий развития в среднесрочной перспективе (как правило, 3—5 лет). Стратегия, основываясь на анализе основных трендов и вызовов, а также внутренних возможностей и внешних условий, показывает основные векторы и определяет роль всех субъектов развития, среди которых органы государственной власти (ОГВ) и органы местного самоуправления (ОМС) являются одними из рав -ноправных участников. Целевые программы как инструмент реа -лизации стратегии в среднесрочном периоде определяют тот набор действий, которые ОГВ и ОМС должны реализовать в рамках своих полномочий и возможностей.
В России происходят процессы совершенствования системы стратегического планирования, подтверждением чему являются майские указы президента РФ1. Ключевой идеей выстраивания системы стратегического планирования на всех уровнях управления социально экономическим развитием является постепенный пере ход на так называемый «программный бюджет». В соответствии с ним основная часть бюджетных расходов будет осуществляться в рамках реализации целевых программ для консолидации ресурсов государства (муниципалитетов) для достижения поставленных в их стратегических документах целей. Таким образом, программно -целевой метод планирования должен в скором времени стать основной методологической основой государственного и муници пального управления. Методология и подходы к формированию стратегических документов различного уровня к настоящему вре мени достаточно глубоко и полно разработаны в нашей стране и за рубежом2.
При этом, как отмечают многие исследователи, программно -
1 Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»; Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике».
2 Лапыгин Д.Ю. Методическое обеспечение процесса разработки плана стратегического развития региона // Менеджмент в России и за рубежом, 2005, № 6; Боумен К. Стратегия на практике. — СПб. : Питер, 2003; Гранберг А.Г. Основы региональной экономики : учебник для вузов. — М. : ИД ГУ ВШЭ, 2004.
ПОТОРОЧЕНКО Николай Анатольевич — к.ф.-м.н., доцент кафедры информационных систем ИМЭИИГУ, эксперт МИОН. mimo@hist.isu.ru
целевой метод (ПЦМ), несмотря на его несомненные преимущества и активное использование, до сих пор сохраняет ряд серьезных недостатков. Некоторые из них, на наш взгляд, существенно снижают эффективность применения ПЦМ в практике планирования и управления региональными и муници пальными социально - экономическими системами1. Более того, программноцелевое планирование достаточно часто используется для совершенствования самих систем управления, а не для решения реальных проблем социально -экономического развития, стоящих перед ОГВ и ОМС.
Целью настоящей работы является обсуждение возможных подходов к совер шенствованию некоторых аспектов фор мирования и реализации целевых про грамм. На наш взгляд, к числу наиболее существенных недостатков программно целевого метода необходимо отнести сле дующее.
1. До настоящего времени не удалось сформировать относительно унифициро ванную систему методических подходов и алгоритмов, описывающую этапы раз работки и содержание основных компо нентов целевых программ, прежде всего, вследствие того, что спектр проблем, на решение которых они направлены, весьма широк и многообразен.
2. Многие исследователи отмечают от -сутствие адекватных методик текущей и итоговой оценки эффективности реали -зации программ, что обусловлено слож ностью построения адекватной системы целевых показателей, формирования внутренней логической взаимосвязи между целями, задачами, мероприятиями и целевыми показателями программ, а также разработки в рамках системы про граммных мероприятий мер реагирования на возможные риски.
Следствием этих двух обстоятельств, в конечном итоге, является низкая сте пень адаптивности программ к возникаю щим в процессе их реализации внешним условиям, что обусловливает необходи
1 Райзенберг Б.А., Лобко А.Г. Программно -целевое планирование и управление : учебник. - М. : ИНФРА-М, 2002; Курдюшкина Н.А., Коваленко Е.Г. Эффективность программноцелевого метода в управлении регионом // http:// sisupr.mrsu.ru/2011 1/PDF/Kurdyushkina.pdf
мость внесения изменений в программы в режиме оперативного управления.
Как известно, сущностью программно -целевого метода планирования является описание взаимосвязанной системы дей -ствий для достижения поставленной цели, т.е. реализация логической цепочки: цель -► пути -► способы -► ресурсы.
Рассмотрим некоторые характерные проблемы, возникающие при реализации данной логической цепочки на этапе раз -работки программы.
Формулирование цели не как обобщен -ного результата программы, а как некоего процесса («развитие», «совершенствование» и т.п.) определение задач программы не как обобщенного набора дей ствий — путей, необходимых для дости -жения цели, а как некоторых пожеланий и устремлений («расширить», «углубить» и т.п.) являются типичными методологи -ческими ошибками при разработке про грамм, обсуждение которых выходит за рамки данной работы.
Отметим лишь, что число задач про -граммы L, на наш взгляд, не должно пре -вышать 5—7, иначе существует опасность подмены задач конкретными мероприя тиями. Логика построения системы задач должна с достаточной очевидностью сви -детельствовать, что их решение может привести к достижению поставленной цели.
При реализации этапов «цели -+ пути» разработки программы выбор состава целевых показателей, с помощью которых можно с той или иной степенью детали -зации численно охарактеризовать наме -ченную цель, является одной из наиболее важных и сложных проблем, от решения которой во многом зависит успешность последующей реализации программы.
К сожалению, достаточно часто в каче -стве целевых выбираются показатели, оценивающие исключительно результаты выполнения мероприятий программы, т.е. количественные характеристики деятельности исполнителя, а не степень достижения поставленной цели или изменение состояния проблемной обла сти в результате выполнения программы.
Целевые показатели программы, на наш взгляд, должны количественно характеризовать ход ее реализации, отражать последовательное решение основных задач и достижение целей программы, а также:
— адекватно отражать специфику раз -вития конкретной области, проблем и основных задач, на решение которых направлена реализация программы;
— быть непосредственно связанными с решением основных задач и реализацией мероприятий программы;
— иметь объективный характер, количе -ственное значение и однозначную содер -жательную интерпретацию;
— быть формально (с точки зрения их расчета) и содержательно независимыми друг от друга;
— рассчитываться по утвержденным методикам или определяться на основе данных государственного статистического наблюдения.
Число целевых показателей программы N, на наш взгляд, не должно превышать 8—10, а в их состав не должны включаться показатели, на динамику которых испол нитель программы не может влиять по -средством запланированных программ -ных мероприятий.
Второй проблемой, с которой сталки ваются разработчики программ, явля ется составление прогнозного плана динамики целевых показателей по годам реализации программы. Поскольку во главу угла ПЦМ ставится намеченная цель, то с методологической точки зре ния для разработки такого прогнозного плана необходимо решить обратную задачу прогнозирования, т.е. ответить на вопрос: что, как и с помощью каких ресурсов необходимо сделать, чтобы достичь поставленной цели? Опыт пока -зывает, что решение обратных прогностических задач, как правило, может быть сведено к задачам математиче ского программирования. Очевидно, что на практике разработчики программ такими компетенциями не обладают. Поэтому прогнозный план по целевым показателям формируется в лучшем слу чае на основе выявления трендов пред ыстории и их продления на перспективу (т.е. решения простейших прямых задач прогнозирования) или, что происходит чаще всего, на основе эмпирического опыта или каких-либо других соображе -ний заказчика, разработчика и будущего исполнителя программы. Нередки слу -чаи, когда прогнозные (плановые) зна чения целевых показателей намеренно занижаются, дабы в дальнейшем избе жать невыполнения плана и показать
высокую «эффективность» выполнения мероприятий программы.
Этап «способы» — это описание кон -кретных действий, работ, мероприятий, которые необходимо реализовать, чтобы решить поставленные задачи, т.е. достичь запланированных значений целевых пока -зателей.
Систему программных мероприятий, на наш взгляд, целесообразно структу рировать по содержательному принципу, формируя программные направления — комплексы близких по содержанию меро приятий, конкретизация которых может быть произведена либо в рамках самого программного документа (идеальная ситуация), если число планируемых меро приятий небольшое, либо в процессе опе -ративного управления реализацией про граммы при составлении годового плана мероприятий.
Несмотря на внедрение в бюджетный процесс практики формирования трех -летнего бюджета, реальное формирование и расходование бюджетов проис ходит в рамках одного финансового года, а реализация программ осуществляется на основе годовых планов реализации. Следовательно, при годовом планирова нии отдельные мероприятия (работы), входящие в обозначенные направления, могут быть конкретизированы и уточнены как по содержанию, так и по ресурсам.
Такой подход к структурированию системы программных мероприятий, с одной стороны, обеспечивает более высо кую степень адаптивности программ к изменяющимся внешним и внутренним условиям, а с другой — расширяет возмож -ности своевременного принятия адекват ных управленческих решений в процессе реализации программ.
Система программных мероприятий должна обладать следующими основными характеристиками:
— каждое направление (мероприятие) может быть четко оценено с точки зрения необходимых для его выполнения ресур сов;
— число направлений программы М не должно превышать число задач;
— с каждой задачей программы должно быть содержательно связано хотя бы одно направление;
— реализация каждого направления программы должна влиять на достижение хотя бы одного целевого показателя.
Третьей, не менее важной задачей при разработке программы является уста новление содержательной взаимосвязи между целью, задачами, мероприятиями и целевыми показателями, необходимое для выстраивания внутренней логики программы и проведения последую щей оценки эффективности ее реализа ции. Однако практика показывает, что в большинстве случаев система целевых показателей, предлагаемых для оценки эффективности программ, слабо связана с финансовыми параметрами и содержа нием планируемых программных меро -приятий, вследствие чего проведение адекватной оценки эффективности стано вится затруднительным, а иногда — невоз -можным.
В практике разработки целевых программ к формированию системы управ ления рисками чаще всего подходят достаточно формально, указывая в каче стве основного риска возможное недофи нансирование мероприятий программы, а в качестве реагирования на него — либо сокращение перечня мероприятий, либо снижение запланированных значений целевых показателей. Иногда в нормативных документах, определяющих порядок разработки целевых программ, требований к обязательности включения раздела с описанием системы реагиро вания на возможные риски реализации программ вообще нет. Риски реализации программы целесообразно группировать в две категории:
1) управляемые, т.е. такие риски, влия -ние которых возможно полностью пре -одолеть за счет организационных мер исполнителя и финансовых ресурсов, предусмотренных для реализации про граммы, т.е. без внесения изменений в программу;
2) частично управляемые, т.е. риски, снижение влияния которых возможно в рамках организационных мер исполни теля и финансовых ресурсов, предусмо -тренных для реализации программы, однако для полного их преодоления необходимо либо привлечение допол нительных финансовых ресурсов, либо изменение содержания программных мероприятий.
Остановимся на последнем элементе логической цепочки ПЦМ — «средства». Очевидно, что основным ресурсом для реализации целевых программ является
финансирование. Как правило, разра-ботчик (он же часто и будущий испол нитель) программы, готовя финансово экономическое обоснование необходи мых расходов, руководствуется опытом реализации подобных мероприятий в прошлые периоды с учетом среднестати стических прогнозов дефляторов цен и предельных лимитов бюджетного финан сирования, которые соответствующий финансовый орган рассчитывает зара нее. Однако высокая степень неопреде -ленности прогнозируемых бюджетных параметров, возможностей привлечения финансирования из других источников, а также общая нестабильность экономи ческой системы страны в сочетании со слабой проработанностью системы про граммных мероприятий существенно влияют на качество подготовки бюджета программы.
Действующие в настоящее время методики оценки эффективности реа лизации целевых программ основаны на сравнении фактически полученных результатов и соответствующих запла нированных значений, где за плановые принимаются целевые и финансовые параметры действующей на конец отчет ного периода редакции программы. При этом оценка эффективности программы тем выше, чем в большей степени пере выполнены запланированные значения целевых показателей и «сэкономлены» предусмотренные планом бюджетные средства. На наш взгляд, экономия пер -воначально запланированных расходов бюджета, конечно же, должна привет ствоваться, но до определенного предела, когда получаемые финансовые «резервы» являются результатом изначально завы шенных объемов реально требуемого для реализации программы финансирования. Вместе с этим перевыполнение значе -ний целевых показателей также должно приветствоваться, однако это не должно быть следствием изначально занижен -ных целевых параметров программы. Подобные ситуации чаще всего вызваны не только просчетами планирования, но иногда и намеренным завышением объ ема финансирования.
Следует отметить, что до сих пор в практике среднесрочного планирова ния и реализации целевых программ не используются формализованные инструменты оценки вносимых (и впо
следствии утверждаемых соответствую щими нормативно правовыми актами) в процессе реализации программ измене ний. Хотя, как показывает опыт автора, в течение даже одного года реализации некоторые программы претерпевают до 5—10 существенных изменений. Действие юридического принципа: «закон обрат -ной силы не имеет» дает возможность «забыть» о том, в каком первоначаль -ном виде представлялась программа, по скольку каждое последующее изменение планов вносится в текущую редакцию документа. Очевидно, что такая ситуация может отразиться и на конечных резуль татах программы. Более того, достаточно часто реально полученный по итогам года результат выше плановых значений последней редакции программы, что при оценке эффективности реализации про граммы дает основания, закрыв глаза на расхождение с первоначальным вари антом программы, сделать формальный вывод, что программа в текущем году реализована достаточно эффективно. По
мнению автора, не только число внесен ных в процессе реализации программы изменений, но и расхождение между первоначальным вариантом программы и ее действующей на конец отчетного периода редакцией являются отражением качества планирования и должны учиты -ваться при общей оценке эффективности деятельности разработчика/исполнителя программы. Таким образом, необходима относительно универсальная методика оценки вносимых в процессе реализации программы изменений, результаты кото рых могли бы быть учтены при общей оценке качества планирования и эффек тивности реализации программ.
Статья подготовлена в рамках проекта «Политическая модернизация российских регионов, вызовы и риски». Соглашение от 26.07.2012 г. № 14.B37.21.0282. Министерство образования и науки РФ, Иркутский государственный университет: «Программа стратегического развития». Проект Р222-МИ-002.
