CC BY
7НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПЛОТНИКОВА Юлия Анатольевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии. E-mail: plotn-yulya@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье затрагиваются проблемы использования земель сельскохозяйственного назначения в процессе модернизации системы земельных отношений в агропромышленном комплексе.
In article issues of use of lands of agricultural purpose in the course of modernization of system of the land relations in agro-industrial complex are touched.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, земельное законодательство, принудительное изъятие земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
The earth of agricultural purpose, the land legislation, compulsory seizure of land from lands of agricultural purpose.
Развитие Российского государства без рационального и эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения невозможно. Объясняется это тем, что эти земли выступают основным средством сельскохозяйственного производства, как показателя национальной независимости, устойчивого роста экономики, а также являются сферой существования и средством повышения качества жизни населения страны. При этом приоритет их охраны как важнейшего компонента окружающей среды перед использованием земли в качестве недвижимого имущества является одним из принципов земельного законодательства1. Не случайно С.А. Боголюбов отмечает, что земли сельскохозяйственного назначения законодателем выделены в особую - первую категорию земель, и, безусловно, обосновано именно в этой категории особой охране и специальному режиму использования подлежат именно сельскохозяйственные угодья - сердцевина сельскохозяйственных земель . Право-
1 Ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (в ред. от 3 июля 2016 г. № 373-ф3) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2016. № 27 (ч. 2). Ст. 4306.
2 Боголюбов С.А. Земельное право: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 284.
вой режим использования земель сельскохозяйственного назначения в большей степени в земельном законодательстве определяется режимом использования сельскохозяйственных угодий . А земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, имеют смешанный ре-
4
жим использования .
В масштабах общей земной площади мира сельскохозяйственные угодья занимают 4,8 млрд. га, т.е. 37%. Увеличение площади земель сельскохозяйственного назначения отмечалось до 90-х гг., в настоящее время следует говорить о тенденции не только замедления, но и уменьшения в ряде государств (Россия) по социально-экономическим, экологическим и другим причинам, что и приводит к ограничению земельных ресурсов. Структура сельскохозяйственных угодий в целом в мире характеризует-
3 Чмыхало Е.Ю. Значение юридической техники для регулирования земельных отношений // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. № 6. С. 198.
4 Крассов О.И. Земельное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 62.
ся преобладанием естественных пастбищ (70,1%), тогда как пашня занимает 27,8%, а многолетние насаждения - лишь 2,1%. Наибольшие площади пахотных земель находятся в США (179 млн. га), Индии (170 млн. га), КНР (135 млн. га) и России (130 млн. га) . Структура сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 г. составила 386,5 млн. га или 22,6%, при этом 196,2 млн. га (50,76%) относится к землям, предназначенным только для производства сельскохозяйственной продукции. По данным Росреестра с 2010 г. на территории страны наблюдалось ежегодное уменьшение площади земель этой категории на 13,5 млн. га, но в 2013 г., общая площадь земель сельскохозяйственного назначения увеличилась на 0,4 млн. га по сравнению с предыдущим годом в связи с переводом в земли сельскохозяйственного назначения 1022 тыс. га земель иных категорий .
По оценкам Счетной Палаты Российской Федерации, около 14,5% земель сельскохозяйственного назначения (примерно 56 млн. га)
3
не используются по целевому назначению , что, по сути, ведет к интенсивному развитию эрозии, заболачиванию, засолению, опустыниванию, подтоплению, зарастанию сельскохозяйственных угодий сорными и карантинными растениями, и как следствие потере плодородия сельскохозяйственных угодий и выводу их из хозяйственного оборота, и, безусловно, экономическому спаду развития страны.
В этой связи хотелось сказать, что Министерство сельского хозяйства Российской Федерации отметило, что только 20-25 млн. га неиспользуемых земель находится в частной собственности, тогда как большая часть неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства4. Таким образом, площадь неиспользуемых зе-
1 География основных отраслей сельского хозяйства. Доступно из: http: // www.geographyofrussia.com/ geografiya-osnovnyx-otraslej-selskogo-xozyajstva (дата обращения: 11.08.2016).
2 Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. М., 2014. С. 4-7.
3 Счетная палата: более 14% сельхозземель в РФ не используются по назначению. Доступно из: http: // special.tass.ru/ ekonomika/ 2594634 (дата обращения: 11.08.2016).
4 Шагайда Н.И. Вовлечение неиспользуемых земель в сельхозо-борот: плохое качество институтов // Аналитический вестник. 2016. № 24. С. 67-68.
мель сельскохозяйственного назначения находящихся в государственной собственности согласно данным превышает показатель площади неиспользуемых земель находящихся в частной собственности, поэтому этой проблеме в «рамках» государственного управления следует уделить особое внимание.
Говоря о законодательстве ведущих стран мира в области использования и охраны сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, отметим высказывания Ю.А. Лютых о том, что сельскохозяйственные угодья в экономически развитых странах мира не должны бесконтрольно использоваться и изыматься для развития энергетических, транспортных, промышленных, социально-экономических и других целей, а их предоставление с изменением целевого назначения, правового режима зависит непосредственно от огромных затрат, направленных на возмещение убытков, потерь, упущенной выгоды правообладателям сельскохозяйственных угодий. В таких странах в рамках выполнения указанных условий должна быть создана система государственного управления земельными ресурсами, включающая следующие мероприятия: учет земель, планирование развития землепользования, земельный контроль, ведение кадастра, организацию рационального использования земель и их охраны. Эти функции должны быть реализованы в системе землеустройства всех земель, независимо от формы собственности, вида (категории, угодья) и принадлежности хозяйствующим субъектам.
Вместе с тем система землеустройства функционально и технологически сопровождается проведением земельного кадастра (кадастра недвижимости), оценки земли для налогообложения (государственной кадастровой оценки) и мониторинга земли. Все действия по предоставлению земельных участков осуществляются по проектам территориального землеустройства, что и обеспечивает их эффективное и рациональное сохранение при использовании. В основу построения модели государственного регулирования землепользования в странах Европейского Союза заложен опыт проведения землеустройства в быв-
шем СССР1.
В процессе модернизации земельных отношений в Российской Федерации с 1990 г. по настоящее время проблемы рационального и эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения находятся в центре внимания. Образование в этот временной период многоукладной экономики - появление большого количества собственников земли, приватизация земельных участков не получило должного подкрепления кредитными, инвестиционными и бюджетными ресурсами, материально-техническим обеспечением в результате чего все это и явилось одной из причин снижения посевных площадей. Еще одной причиной уменьшения площадей земель сельскохозяйственного назначения, несомненно, было несовершенство и противоречивость земельного законодательства. Поэтому исследования развития земельного законодательства в Российской Федерации за последние годы, по мнению Е.А. Галиновской дают основания для вывода о том, что актуальность и значение земельного законодательства как самостоятельной отрасли, которая регулирует общественные отношения по поводу использования и охраны земель в Российской Федерации, сохраняется в настоящее время. При этом обеспечение правовыми средствами баланса частных и публичных интересов в использовании земли и является основной задачей, которую призвано решить земельное законодательство . Безусловно сформированная, адекватная реалиям развития общественных отношений по поводу использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации система земельного законодательства будет отвечать поставленной задачи.
Отдельные положения по поводу использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации регулируют следующие нормативные правовые акты: Земельный кодекс Российской Федерации (далее
1 Лютых Ю.А. Повышение эффективности управления землями сельскохозяйственного назначения // Вестник КрасГАУ. 2010. №. 1. С. 3.
2 Галиновская Е.А. Современное состояние и развитие земельного законодательства в России // Аналитический вестник. 2016. № 24. С. 20.
3 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2016. № 27 (ч. 2). Ст. 4306.
- Земельный кодекс РФ), Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»4 (далее - Федеральный закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения) и др. Следует сказать и том, что утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации № 717 от 14 июля 2012 г. государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. (далее
- Программа), одной из целей которой является «воспроизводство и повышение эффективности использования в сельском хозяйстве земельных и других ресурсов, а также экологизация производства...». Программа призвана развивать положения Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ (в ред. от 12 февраля 2015 г. № 11-ФЗ) «О развитии сельского хозяйства»6, Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. № 2136-р7, а также ряд других федеральных и ведомственных целевых программ развития агропромышленного комплекса страны.
Вышеуказанные и иные нормативные правовые акты, хотя и содержат положения, регламентирующие законодательное регулирование отношений по поводу увеличения площади земель сельскохозяйственного назначения используемых для производства сельскохозяйственной продукции. Однако, буквально еще в срок месячной давности этот процесс представлял собой совокупность многочисленных действий субъектов отношений, не приводящих к желаемому результату.
Не случайно и Владимир Путин 3 декабря 2015 г. в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию Российской Федерации особое внимание уделил вопросам использования земель сельскохозяйственного назначения, отметив, что: «Нужно ввести в оборот
4 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018; 2016. № 27 (ч. 2). Ст. 4294.
5 СЗ РФ. 2012. № 32. Ст. 4549; 2015. № 1 (ч. 2). Ст. 221.
6 СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 27; 2015. № 17. Ст. 1017.
7 СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6748.
миллионы гектаров пашни, которые сейчас простаивают, находятся в руках крупных землевладельцев, причём заниматься сельским хозяйством многие из них не спешат. Слушайте, мы уже сколько лет об этом говорим? А воз и ныне там. Предлагаю изымать у недобросовестных владельцев сельхозземли, которые используются не по назначению, и продавать их на аукционе тем, кто хочет и может возделывать землю... Прошу Правительство к 1 июня 2016 г. подготовить конкретные предложения, включая проекты нормативных актов, а депутатов Государственной Думы и всех членов Федерального Собрания прошу внести поправки в законодательство в течение следующего года и в осеннюю сессию следующего го-
1
да принять соответствующие законы» .
Во исполнение послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию на 2016 год принят Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» (далее - Закон о совершенствовании порядка использования земель сельскохозяйственного назначения).
Не вызывает сомнения тот факт, что положения Закона о совершенствовании порядка использования земель сельскохозяйственного назначения устранят ряд недостатков существовавшей и ранее процедуры изъятия земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании, а также решат ряд проблем возвращения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения для обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и объективного повышения плодородия таких земель. Так, в ст. 6 Федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, определен существенно изменен-
1 Доступно из: http://special.tass.ru/poslanie-prezidenta-federalnomu-sobraniyu (дата обращения: 11.08.2016).
2 Росс. газ. 2016. 12 июля.
ный порядок принудительного изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения при неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации и особенности приобретения прав на такие земельные участки.
Следует отметить, что указанная норма распространяется на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся в собственности, на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения, права безвозмездного пользования земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения, праве аренды такого земельного участка и не распространяется на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в долевой собственности в результате приватизации земель. Земельный участок может быть изъят у правообладателя в случаях, когда он не используется в соответствии требованиями действующего законодательства Российской Федерации в течении трех лет (включая срок освоения земельного участка) и более лет подряд с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению или его использование влечет к значительному ухудшению экологической обстановки и снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Думается целесообразным указанный срок неиспользования земельного участка установленный в законе сократить с трех лет до двух, поскольку это достаточный промежуток времени для такого специфического в использовании ресурса (урожайность в зависимости от климатических и иных условий, сезонность и т.п.) чтобы выявить нарушения действующего законодательства, поскольку один год отчасти не может являться показателем в производстве сельскохозяйственной продукции, но эти изменения тем самым ускорят процесс вовлечения в оборот неиспользуемых земель для формирования рациональной структуры земельных угодий.
Новеллой явилось и дополнение ст. 78
Земельного кодекса РФ (п. 4) того, что «земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства», а также ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 в части установления административной ответственности за неиспользование земельного участка сельскохозяйственного назначения по целевому назначению в течение одного года с момента возникновения права собственности на него, если он приобретен по результатам торгов на основании решения суда о его изъятии в связи с его неиспользованием или использованием с нарушением в течение трех и более лет.
«Мониторинг реализации закона о совершенствовании порядка использования земель сельскохозяйственного назначения будет осуществляться представителями «Единой России» в регионах», о чем 27 июля 2016 г., заявил руководитель мониторинговой группы, руководитель партпроекта «Российское село», председатель комитета Государственной Думы РФ по аграрным вопросам Николай Панков. Отметив, что «для Партии главное, чтобы земельный участок после торгов попал в руки тех аграриев, кто умеет активно работать на селе. Согласно нормам принятого закона, появится возможность перекупать у нерадивых собственников землю для дальнейшего ее использования для производства продукции. Закон уже дает результат». Следует признать и то, что
предусмотренная возможность в Законе о совершенствовании порядка использования земель сельскохозяйственного назначения перекупать землю сельскохозяйственного назначения у «нерадивых» собственников, по сути, еще и обогатит их за те действия или бездействия, противоречащие действующему земельному законодательству.
Для изучения ситуации в регионах, созданы мониторинговые группы, в том числе и на региональном уровне. Например, в Саратовской области, где руководителем мониторинговой группы назначен член Президиума регионального политсовета партии «Единая Россия», депутат Саратовской областной Думы Олег Алексеев.
Задачи федеральной и региональных мониторинговых групп заключаются в следующем: мониторинг и анализ использования земель сельскохозяйственного назначения в субъекте Российской Федерации, обобщение полученной информации на федеральном уровне, работа с жителями сельских территорий и другие задачи.
На основании всего вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что, несмотря на наличие правовых проблем в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения, законодатель активно движется по пути их устранения, стремясь к максимальным результатам (в кротчайшие сроки ввести в оборот неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения, обеспечить продовольствием население страны и многие др.), которых, конечно, невозможно достичь одновременно на всей территории страны.
1 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2016. № 28. Ст. 4558.
2 В Саратовской области сформирована мониторинговая группа по заброшенным сельхозземлям. Доступно из: http://saratov.bezformata.ru/listnews/saratovskoj-oblasti sformirovana/48999408 (дата обращения: 11.08.2016).
