CC BY
15НЕКОТОРЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ НАДЕЛЕНИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВАМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ
ВЛАСОВ Валерий Александрович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного права и экологических экспертиз Красноярского государственного аграрного университета, доцент кафедры гражданского права и процесса Сибирского юридического института МВД России, член РАЮН, действительный член РАЕН, член Общественной палаты г. Красноярска. E-mail: vav.70@mail.ru;
МАТВЕЕВА Полина Михайловна,
бакалавр юридического института Красноярского государственного аграрного университета. Е-маМ: polena99@mail.ru;
ЗУЕВА Вероника Александровна,
бакалавр юридического института Красноярского государственного аграрного университета. Е-маМ: verunya.zueva.1999@mail.ru
Краткая аннотация: В статье актуализируется имеющая место быть проблема правовой регламентации, фактической реализации, а также правоприменительной практики института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации. На основе проведенного анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы наделения органов местного самоуправления данными полномочиями, с учетом устойчивых доктринальных позиций, зарубежного опыта, обоснована необходимость законодательной оптимизации исследуемого правового института.
Abstract: The article actualizes the problem of legal regulation, actual implementation, as well as the law enforcement practice of the institution of vesting local governments with certain state powers in the Russian Federation and constituent entities of the Russian Federation. Based on the analysis of the federal legislation and the legislation of the constituent entities of the Russian Federation governing the issues of empowering local governments with these powers, taking into account stable doctrinal positions, foreign experience, the necessity of legislative optimization of the studied legal institution is substantiated.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, органы государственной власти, отдельные государственные полномочия, наделение, Российская Федерация, институт, законодательство, проблема, взаимодействие, правовой механизм.
Keywords: local governments, government bodies, certain state powers, allotment, Russian Federation, institution, legislation, problem, interaction, legal mechanism.
Одним из стратегических направлений проводимой в России муниципальной реформы является совершенствование правового механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конце 20 века и начале 21 века вызывал острые научные дискуссии в доктрине конституционного и муниципального права. Отдельные авторы в своих диссертационных работах предпринимали попытки внести предложения по данному вопросу.[1] Следует отметить, что вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления можно отнести к категории наиболее актуальных, как для науки теории государства и права вообще, так и для наук конституционного права и муниципального права в частности.
Однако, в последнее время интерес к данной проблеме, как представляется, необоснованно снизился. Вместе с тем, ключевой вопрос - о функциональном назначении в сопряжении с компетенционной самостоятельностью местного самоуправления - так и не был однозначно разрешен.
В п. 5 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г., предусмотрено, что: «при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления
должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям».[2]
прямо установил, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, если такие полномочия переданы им на основе федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. (ч. 2 ст. 132). Но такая передача должна иметь строго ограниченный характер. Соответствующие ограничения касаются как количественных показателей (объема государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления), так и их качественных характеристик (природы, функционально-компетенционного назначения передаваемых полномочий).[4] Но, на практике указан-
отдельных государств (Индия, Франция) предусматривается возможность передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий посредством издания закона. В частности, в Конституции Индии, указано, что: «штаты на основе закона могут передавать муниципалитетам такую компетенцию и полномочия, какие им необходимы для исполнения функций как института самоуправления, и такой закон может содержать положения о передаче компетенции и ответственности муниципалитетам соответствующего уровня».[3]
Законодатель в Конституции Российской Федерации
Следует отметить, что в содержании Конституций
ные полномочия из «отдельных» превращаются в основные и преобладают в общем объеме полномочий органов муниципальной власти. В частности, расходы бюджетов в ряде городских округов и муниципальных районов на 6070% состоят из расходов на осуществление отдельных государственных полномочий. Соответственно, следует обратить особое внимание на проблему соотношения полномочий органов местного самоуправления, связанных с решением вопросов местного значения, и фактически адресуемых ему государственных задач, которая приобретает характер концептуальной, затрагивающей конституционные основы местного самоуправления в России.[5]
В связи с вышеизложенным следует согласиться с мнением В.И. Васильева о том, что: «Точное определение компетенции местного самоуправления, ясное разграничение полномочий органов муниципальной и государственной власти составляет непременное условие эффективной организации важнейшего института народовластия. Но для реального местного самоуправления этого недостаточно. Если полномочия не поддержаны с материально-финансовой стороны, самоуправление теряет смысл».[6]
Между тем анализ федерального и регионального законодательства, регулирующего отдельные вопросы функционирования муниципальной власти, позволяет сделать вывод об укреплении института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и постоянном расширении сфер его реализации. При этом периодическая корректировка профильных правовых норм не изменяет юридического и политического содержания данного института, а лишь в большей части конкретизирует процедурные аспекты его применения, что не позволяет говорить о наличии тенденций к разрешению вышеуказанной концептуальной проблемы. Напротив, сложившаяся правоприменительная ситуация демонстрирует отклонение от конституционно обусловленного понимания сущности и назначения местного самоуправления в механизме российского государства.
Во исполнение конституционных положений законодатель предусмотрел отдельную главу четвертую «наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3)[7]. В п. 1 ст. 19 указанного выше нормативного правового акта прямо закреплено следующее общее правило: «полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным зако-
ном к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления».
В первые годы реализации правовых норм Конституции РФ и Федерального закона № 131-ФЗ по исследуемому вопросу по данным Министерства регионального развития Российской Федерации, в настоящее время действует свыше 780 законов субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок наделения органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению отдельных полномочий субъекта Российской Федерации (без учета Москвы, Санкт-Петербурга и Московской области).[8] Вместе с тем, объем правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями значительно отличался в отдельных субъектах Российской Федерации. Так, в Красноярском крае принято 36 таких законов, в Камчатском крае - по 23 закона, в Республике Карелия принят только один такой закон, а в некоторых субъектах Российской Федерации на тот период не было вообще (Архангельская и Свердловская области). [9]
Обращает на себя внимание тот факт, что Всероссийский съезд муниципальных образований, состоявшийся в ноябре 2013 г., указал на целесообразность установления законом субъекта РФ возможности предварительного согласования с советом муниципальных образований субъекта РФ передачи полномочий органов государственной власти субъекта РФ органам местного самоуправления.[10]
Так, федеральный законодатель, используя достаточно пространные формулировки вопросов местного значения в ст. 14-16.2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3, закрепляет за органами местного самоуправления широкий перечень специальных полномочий в различных сферах жизнедеятельности общества и государства, в числе которых полномочия для решения государственных задач (что уже носит дискуссионный характер).[11] В данной связи следует согласиться с мнением ряда авторов, что иногда на органы местного самоуправления по решению федерального законодателя возлагаются полномочия, которые не имеют прямого отношения к жизни местного населения, либо остаются неурегулированными источники финансирования таких полномочий.[12]
При этом, как правило, в соответствующих актах дополнительно закреплялась возможность наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями в профильной области отношений. В качестве наиболее демонстративного примера здесь следует указать и кодифицированные федеральные законы, такие как: Градостроительный кодекс РФ,[13] Жилищный кодекс РФ [14] и Лесной кодекс РФ.[15] В указанных актах высшей юридической силы, в част-
ности, содержание правовых норм позволяет судить о том, что законодатель не различает государственную власть и местное самоуправление как относительно самостоятельные уровни организации и осуществления публичной власти, адресуя специальные полномочия органам государственной власти и местного самоуправления в совокупности: «Если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено в установленном порядке на государственные (муниципальные) учреждения... органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов...» (ч. 4 ст. 19 ЛК РФ).
В свою очередь, на уровне субъектов Федерации активно реализуется именно право на наделение органов местного самоуправления отдельными (региональными) государственными полномочиями.
Следует дополнить, что ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[16] (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ) закрепляет 109 полномочий органов государственной власти субъекта Федерации, а ч. 6 ст. 26.3 устанавливает, что из этого перечня органы местного самоуправления не могут наделяться лишь 23 полномочиями. Следовательно, теоретически субъекты Российской Федерации могут наделить муниципалитеты отдельными государственными полномочиями в объеме, составляющем около 4/5 от общего числа их полномочий, ибо количественных ограничений, как и иных условий в данном вопросе закон не предусматривает. Учитывая, что осуществление отдельных государственных полномочий происходит под контролем органов государственной власти, такой подход федерального законодателя и его реализация на региональном уровне «сводит на нет... конституционную модель взаимоотношений между этими уровнями публичной власти».[17]
Изложенное, как представляется, в совокупности подтверждает вывод о фактическом превалировании значимости государственных задач над вопросами местного значения в компетенции муниципалитетов, что нивелирует саму сущность местного самоуправления как относительно самостоятельной формы народовластия, уровня публичной власти, организационно и компетенционно обособленного от государственной власти (ст. 12, 130 Конституции РФ). Отмеченные данные свидетельствуют и о том, что институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями уже приобрел характер апробированного и системно применяемого инструмента реали-
зации государственных функций (особенно на региональном уровне) и существенно расширяет (правовые) возможности установления отношений субординации между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления фактически оказываются встроены в систему государственной власти, муниципалитеты считаются продолжением государства - органов государственной власти субъектов Федерации, а в отношении крупных городских муниципалитетов - и федеральных органов власти, которые полагаются на них как на подчиненный институт в исполнении государственных задач.[18]
С указанных позиций логичным и приоритетным способом разрешения обозначенной проблемы выступает оптимизация профильных положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. При этом ключевым направлением здесь должно выступить не уточнение регулятивного содержания действующих правовых норм, а включение в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ установлений, призванных ограничить возможности применения института наделения муниципалитетов отдельными государственными полномочиями с целью снизить необоснованную активность органов государственной власти в данном вопросе. Такой подход должен быть реализован в контексте разумной и сбалансированной взаимосвязи уровней публичной власти в государстве - в части соотношения в деятельности органов местного самоуправления приоритета решения вопросов местного значения в интересах населения (конкретного муниципального образования) и участия в решении общих задач государственного управления, учитывая необходимость поддержания и развития конституционно обусловленных основ самостоятельности, инициативности и активности муниципальной власти. Соответственно, и органы государственной власти должны стремиться к взаимодействию с органами местного самоуправления, а не воздействию на них с применением административного ресурса на основе закона.
Так, согласно ч. 6 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 184-ФЗ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Представляется, аналогичная модель взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в большей степени отвечала бы положениям Конституции РФ, юридической доктрины и действительному назначению местного самоуправления в механизме государства.
С учетом вышеизложенного следует признать обоснованным и необходимым закрепление в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ обязанности органа государствен-
ной власти, инициирующего наделение муниципалитета отдельными государственными полномочиями, получить согласие последнего на реализацию данной формы взаимодействия между соответствующими уровнями публичной власти. В частности, если ставится вопрос о таком наделении в отношении конкретного муниципального образования, то согласие должно быть выражено представительным органом муниципального образования или тем органом, которому непосредственно адресована реализация отдельного государственного полномочия. В случае, когда решение о наделении отдельными государственными полномочиями адресуется органам местного самоуправления всех муниципальных образований (или отдельных их видов), согласие на принятие таких полномочий может быть выражено советом(-ами) муниципальных образований, образуемым(-ми) в каждом субъекте Российской Федерации (ст. 8 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Последние же должны сформировать свою позицию консолидировано, посредством проведения процедуры согласования со всеми муниципалитетами, расположенными на территории субъекта Федерации, и на основании ее результатов, определяемых посредством принципа большинства.
Считаем также целесообразным привести хотя бы один пример из судебной практики по рассматриваемой проблематике. Так, Верховный суд Российской Федерации, рассмотрел исковое заявление о спорном объекте недвижимости, руководствуясь правовыми нормами Федерального закона от 21.11.2011 № З23-Ф3 «Об основах охраны здо-Библиография:
ровья граждан в Российской Федерации» и Закона Самарской области от 06.12.2011 № 134-ГД «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи на территории Самарской области», указал, что спорный земельный участок, с кадастровым номером 63:01:0640002:237, расположенный по адресу: г. Самара, Октябрьский район, Третья просека, 157, площадью 4303,7 кв. м подлежал передаче в государственную собственность Самарской области вместе с имуществом больницы. В связи с чем Глава городского округа Самара, и департамент управления имуществом городского округа Самара обязаны были в соответствии с действующим законодательством направить предложение в соответствующий орган о передаче спорного объекта недвижимости. Кроме того, суд, установив, что ранее и по настоящее время спорное имущество использовалось по назначению в целях оказания медицинской помощи населению и пришел к выводу, что необходимость передачи имущества носит социальный характер, направленный на повышение уровня благополучия населения в сфере оказания медицинской помощи и охраны здоровья. [19]
Таким образом, качественное обеспечение эффективного взаимодействия органов публичной власти различных уровней должно осуществляться в направлении достижения оптимального эффекта не только при наделении, но и при реализации органами местного самоуправления и их должностными лицами отдельных государственных полномочий.
1.
2.
3.
4.
6. 7.
10.
11. 12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.; Сомова О.А. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003.; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. М., 2006. С. 522.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) под ред. В.Д. Зорькина включен в информационный банк согласно публикации - Норма, Инфра-М, 2011 (2-е издание, пересмотренное). // СПС «Консультантплюс»
Мокрый М.С. Наделение полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: особенности и закономерности // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 40-45 // СПС «КонсультантПлюс». Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 5-18. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / Под общ. ред. Д.Р. Хромова. М., 2007. С. 81.
Нанба С.Б. Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 36 - 42.
Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период // Местное право. 2013. № 6. С. 73.
Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 5-18. Костикова Г.В. Некоторые вопросы совершенствования реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий // Российская юстиция. 2015. № 2. С. 19 - 22.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 19.12.2018) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (в ред. от 28.12.2016) // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (в ред. от 03.07.2018) // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 28.12.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. Щепачев В.А. Развитое местное самоуправление - основа укрепления российского федерализма // Российская юстиция. 2017. № 8. С. 10-14. Брежнев О.В. Федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы применения, тенденции развития, перспективы совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 4. С. 16 - 19.
Определение Верховный Суд Российской Федерации от 2 ноября 2017 г. по делу № А55-21688/2016 // https://sudact.ru/vsrf (дата обращения 25.04.2019).
5.
