CC BY
113
Арина ШАДРИКОВА
НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ В РОССИИ: РЕПРЕЗЕНТАЦИЯ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ
В последнее время широко обсуждается проблема значимости и роли неправительственных объединений в общественных и политических процессах.
Так, В. Путин в период своего пребывания на посту президента России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года подчеркнул, что политические процессы невозможно представить без участия неправительственных объединений, без учёта их мнений и позиций. Отмечается рост числа общественных объединений и организаций, заметное увеличение численности их членов-добровольцев.
Некоммерческий, или третий, сектор — функционирующая сфера, «важный элемент трансформации обществ в направлении от индустриальной к постиндустриальной стадии развития». Некоммерческой организацией (НКО) является организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Часто в литературе можно встретить термин «неправительственная организация», также подразумевающий НКО. В соответствии с Оксфордской энциклопедией, под неправительственной организацией или НПО (NGO) понимается организация, «состоящая из неофициальных представителей государств, что их отличает от международных правительственных организаций». Исследователи относят к таким организациям структуры сотрудничества в разных областях, например религиозные организации, организации учёных, правовые, молодёжные, спортивные организации и др.1 При этом НПО могут выступать в противовес государству, в том числе и во внутригосударственных делах, обнаруживая тем самым протестный характер своего существования.
Отсутствие цели по извлечению прибыли выступает главным критерием различия коммерческого и некоммерческого учреждения, но квалифицировать НКО по сферам деятельности достаточно сложная задача. С одной стороны, будучи добровольными ассоциациями за пределами государства и экономики, НКО составляют ядро гражданского общества2. С другой стороны, НКО представляют собой систему создания и передачи (доставки) потребителю общественных благ.
Предоставляя услуги населению, НКО тем самым открывают потребителю и возможность выбора. Как правило, к таким услугам относят те, на которые существует спрос со стороны общества, но недостаточно предложений от государства или коммерческого сектора ввиду их неприбыльности. Поэтому сфера деятельности НКО захватывает главным образом образование, культуру, искус-
1 Довженко М.В. Роль неправительственных организаций в урегулировании политических конфликтов современности. Дис. канд. полит. наук : 23.00.04 ШАДРИКОВА Москва, 2002, стр. 73; Цыганков П.А. Международные отношения. — М.: Новая
. „ школа, 1996, стр. 183.
Арина петр°вш — 2 Фливберг Б. Хабермас и Фуко — теоретики гражданского общества //
МГУ им. Ломоносова Социологические исследования, 2000, № 2, стр. 127—136.
ство и другие социальные услуги. То есть, наличие у органов власти излишних услуг ведет к активному привлечению организаций третьего сектора на рыночной основе, что способствует расширению сферы участия НКО в стране и в мире.
Согласно гл. 2 Федерального закона №7 «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г., выделяют следующие виды организационно-правовых форм НКО: общественная организация, религиозная организация, фонд, некоммерческое партнёрство, учреждение, автономная некоммерческая организация, ассоциация, государственная корпорация, потребительский кооператив и другие формы, если они предусмотрены законодательно. Таким образом, отсюда следует, что это не полный перечень форм НКО, для многих из которых создается самостоятельная законодательная база. Это, например, форма товарищества собственников жилья (Жилищный кодекс РФ от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ) или объединения работодателей (Федеральный закон от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей»). Поэтому сказать, что есть некая общепризнанная и универсальная классификация НКО, достаточно проблематично в силу нескольких причин. Во-первых, вызывает трудности выбор критериев классификации. Во-вторых, в современном политическом процессе границы сфер деятельности размываются, образуя множество «приграничных» сфер. Последнее обусловлено контекстом демократических перемен, процессами глобализации, и дефицитом ресурсного обеспечения современных государств для удовлетворения потребностей граждан в тех или иных услугах.
Обратимся к типологии, предложенной Шерри Арнштайн еще в 1969 г. в статье «Лестница гражданского участия»1, в которой четко различаются такие понятия, как «гражданский контроль» и «манипулирование», то есть выполнение желаемых действий другой стороной. Типология представляет собой условную лестницу, демонстрирующую переход от состояния неучастия к формальному участию и затем к власти гражданских структур. Следует отметить, что данная типология достаточно условна, так как
1 Arnstein, Sherry R. A Ladder of Citizen Participation // JAIP, Vol. 35, No.4, July 1969, pp. 216-224.
в реальной жизни сообщества (НКО) могут переходить из одного состояния в другое в зависимости от появляющихся ресурсов. Кроме того, не учитывается ряд таких факторов, как распределение власти (структура управления) в государстве, тип политической культуры, религиозный фактор, уровень социально-экономической инфраструктуры и образования, а также доверия внутри общества и отношения к властным институтам.
Состояние неучастия включает манипуляцию и терапию, то есть когда реальной целью взаимоотношений является воспитание активистских групп со стороны власти и навязывание им определенного поведения. При этом гражданские объединения в некотором смысле обосновывают те или иные действия властей.
Более прогрессивным типом является состояние формального участия, а именно информирование, консультации, умиротворение. При этом тип умиротворения характеризуется наибольшей возможностью влияния на процесс решения, так как в отличие от информирования и консультаций предполагает действие формальных процедур, согласно которым гражданские структуры обладают правом на рекомендации, хотя финальное решение принимается властями. О власти гражданских структур можно говорить при достижении типа партнёрских отношений с властью, когда в рамках переговорного процесса достигается консенсус по проблемным вопросам.
Наивысшей степенью участия НКО, при которой можно оказывать влияние, являются делегирование и гражданский контроль. При таком положении гражданские структуры представлены в органах, где осуществляется процесс принятия решений и реализуются процедуры контроля за их исполнением.
Имеется разный опыт создания и деятельности такого типа структур в регионах и муниципалитетах России, но следует отметить наличие тенденции тиражирования единообразной формы общественных палат по типу федеральной. Создано огромное количество разнообразных экспертных, консультативных, общественных, координационных и др. советов, комиссий и т.п. структур при самых различных органах власти. Но, как правило, все решения таких советов
носят лишь рекомендательный характер. В рамках реализации административной реформы обсуждаются идеи тиражирования единообразной формы общественных советов при федеральных ведомствах и их территориальных органах.
На международном уровне, к примеру в уставах ООН и ряда специализированных учреждений, закрепляется возможность сотрудничества с неправительственными организациями, получившими консультативный статус1. Но это только один из возможных проектов взаимодействия представителей общественности и органов власти. Так, в ООН та или иная организация получает консультативный статус при условии, что она должна соответствовать определенным требованиям, а именно иметь представительный характер и установившуюся международную репутацию. Что касается представительства на уровне государства, то ключевым фактором, обеспечивающим его в современной России, является лояльность к действующему политическому режиму.
Типология гражданского участия, разработанная Арнштайн, получает сегодня дополнительное развитие. Так, опираясь на «лестницу Арнштайн», гуманитарнополитологический центр «Стратегия»2 предложил типологию моделей участия, а именно нормативную, легитимационную и инструментальную.
Исходя из либеральной традиции, в которой гражданское общество выступает как «контролёр» государства, НКО являются институтами, связующими частную и общественную (государственную) сферы. Но далеко не во всех регионах России возможно существование такой нормативной модели гражданского участия. Это является свидетельством того, что фактором, влияющим на деятельность НКО, в первую очередь становится состояние законодательной базы, включая региональные законодательные акты в отношении общественного участия граждан, предоставления информации органами государственной власти о деятельности и т.д.
Легитимационная модель предполагает иную роль НКО, а именно как институ-
1 Статьи 58, 62 и 71 Устава ООН.
2 Горный М.Б. Общественное участие некоммерческих организаций // Публичная политика — 2006. Сборник статей. / Под редакцией А.Ю.Сунгурова. — СПб.: Норма, 2006, стр. 10—30.
та, придающего легитимность действиям органов государственной власти. То есть НКО как бы допускаются к процессу принятия решений, но на совещательной основе в форме общественных палат, экспертных советов, общественных групп и пр. Допущенные к обсуждениям НКО могут акцентировать внимание на каких-то проблемных областях, которые впоследствии могут стать, например, объектами государственно-частного партнёрства (ГЧП). В этом случае сценарий развития событий может быть следующим. НКО становятся «мостиком», соединяющим и транслирующим интересы и потребности общества, бизнеса и государства. Ведь НКО служат выражению интересов и идей не только граждан, но и бизнес-структур (союзы и ассоциации предпринимателей), научных объединений, разрабатывающих и продвигающих инновационный продукт, а также общественных сил со сформулированными политическими идеями.
Применительно к России также учитывается функционирование разработанных инновационных механизмов взаимодействия НКО и власти (социальные гранты, региональные и муниципальные социальные заказы, тендерные механизмы и т.д.). Важен факт, что НКО стремятся проводить мониторинг ситуации на местах, а также осуществлять экспертизу принимаемых властями решений. Через анализ эффективности решения общественных проблем реализуется идея гражданского контроля. Речь идет об инструментальной модели, которая подразумевает активное участие НКО на «выходе», то есть когда решение по какой-либо проблеме уже принято органами власти.
В контексте управленческого процесса в сообществе НКО могут проявлять себя и как пассивные участники, принимая директивы, поступающие «сверху», и как активные субъекты социально-экономического и политического действия, добровольно принимая ответственность за оказание услуги или предоставление «общественного блага» и их эффективность (то есть наибольший эффект при минимальных издержках). Но в реальности сложно говорить о полноценном функционировании инструментальной модели ввиду того, что всякое политическое действие требует обращения к власти за разрешением.
Основу всех организационных форм взаимодействия НКО с органами власти, в первую очередь, составляет деятельность лидеров и активистов НКО, участвующих в реализации всех вышеупомянутых методов взаимодействия. Именно от их активности, способностей и компетентности зависит наполнение любых организационных форм взаимодействия содержанием. С момента создания и далее на определенных этапах своего развития, организационные формы взаимодействия НКО могут лишиться этой основы, что может привести к исчезновению инициативы как таковой.
Если государство способствует формированию публичного интереса и вовлекает агентов гражданского общества к их выражению, то неизбежно столкновение интересов и критика власти. Деятельность независимых гражданских структур, которые стремятся повлиять на процесс принятия решения властью, гарантирует публичное обсуждение важных для общества проблем1. Методы могут быть как публичными, так и непубличными. НКО создаются не для того, чтобы заменять государство и власть, но с тем чтобы оказывать на него влияние и представлять в политическом процессе интересы людей. Так, например, Ю.А. Красин в своем выступлении на семинаре «Экономическое неравенство: текущая практика и современная теория» 16 января 2006 г. открыто подчеркнул роль гражданских объединений в обеспечении конструктивного диалога и критики в публичной сфере: «Публичная сфера — это своего рода тигель, в котором из частных интересов путем их столкнове-
1 Фливберг Б. Хабермас и Фуко — теоретики гражданского общества // Социологические исследования, 2000, № 2, стр. 127—136.
ния, сопоставления, взаимной притирки, сопряжения выплавляются общенациональные интересы»2.
Некоммерческий сектор России находится на начальном этапе развития, поэтому логично, что участие в политическом процессе НКО не может соответствовать полноценной форме гражданского контроля. Государство, долгое время остававшееся главным действующим лицом в процессе разработки и принятия решений, сегодня также стремится контролировать деятельность НКО, в том числе за счёт управления финансовыми ресурсами. Но в тоже время ему необходима формальная репрезентация, представленность общественных объединений, формально подтверждающая факт применения механизма публичного обсуждения. Тем самым обеспечивается формальное участие НКО в политике, в рамках которого на законном основании посредством деятельности различных советов и общественных палат при органах власти разного уровня осуществляется согласование различных интересов.
Проблема взаимодействия НКО и власти состоит сегодня в том, что государство предупреждает развитие конфликта и публичного обсуждения приоритетных вопросов, тем самым заочно пресекая возможность и необходимость дальнейшего существования многих НКО. Остается полагать, что «выжившие» НКО смогут изменить стратегию своей деятельности, обратившись в том числе к принципам менеджмента организации с целью оптимизации технологий возможного влияния.
2 Красин Ю.А. Выступление на семинаре «Экономическое неравенство: текущая практика и современная теория». 16 января 2006 г. http://www. gorby.ru/rubrs.asp?rubr_id=574
