CC BY
48Азаматтьщ жэне азаматтьщ процесшк ц^Цьщ
УДК 347.1
НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ В ОБЩЕСТВЕННОМ МОНИТОРИНГЕ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ
Киязова Альбина Жомартовна
LLM, руководитель отдела гражданского, гражданского процессуального законодательства и исполнительного производства Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан; г. Нур-Султан, Республика Казахстан; e-mail: a.kiyazova@gmail.com
Ключевые слова: некоммерческие организации; неправительственные организации; общественный мониторинг; общественный мониторинг качества оказания государственных услуг; общественный мониторинг нормативных правовых актов; Национальная палата предпринимателей.
Аннотация. Некоммерческие организации, как часть гражданского общества, наделены полномочиями обеспечивать обратную связь между органами власти и населением. В механизме общественного контроля допускается использование различных подходов к определению данных организаций как некоммерческих или неправительственных, однако данное разделение не оказывает существенного влияния на их деятельность.
Некоммерческие организации проявляют значительную активность в мероприятиях общественного мониторинга. Законодательный порядок проведения общественного мониторинга допускает отличия в регламентации правил инициирования и финансирования его мероприятий. Наиболее востребованным направлением является общественный мониторинг качества оказания государственных услуг, который осуществляется по инициативе некоммерческих организаций или посредством проведения уполномоченным органом государственных закупок по государственному социальному заказу.
Правовое регулирование порядка проведения общественного мониторинга, как установлено в ходе исследования, содержит определенные пробелы. В частности, в системе законодательства отсутствует утверждённая нормативным правовым актом методика или порядок проведения общественного мониторинга, в том числе по целевым направлениям. Кроме того, законодательные акты допускают разночтения в определении общественного мониторинга и предусматривают недостаточно полномочий для некоммерческих организаций при его проведении. В дополнение к изложенному, нормативные требования к содержанию заключений по результатам проведения общественного мониторинга не отражают все его направления.
Анализ практики проведения общественного мониторинга также выявил отдельные нарушения. С одной стороны установлено, что, несмотря на правовые ограничения к субъектному составу и порядку организации финансирования общественного мониторинга, местные исполнительные органы проводят собственные закупки по государственному социальному заказу, заключают договоры с коммерческими организациями, а также заменяют предмет закупок с «общественного мониторинга» на «социальные исследования». В другом случае, несмотря на требование о ежегодном публичном размещении результатов мониторинга нормативных правовых актов, итоги мониторинга не опубликовываются, что может свидетельствовать об отсутствии фактов его проведения.
Выявленные в ходе настоящего исследования проблемы правового регулирования деятельности некоммерческих организаций в проведении общественного мониторинга и особенности сложившейся практики его применения могут быть учтены в законопроектной работе по совершенствованию действующего законодательства.
ЦОГАМДЬЩ МОНИТОРИНГТЕ КОММЕРЦИЯЛЬЩ ЕМЕС ¥ЙЫМДАР: Ц¥К;ЬЩТЬЩ РЕТТЕУ ЖЭНЕ КОЛДАНУ ТЭЖ1РИБЕС1
Альбина Жомарт^ызы Киязова
LLM, Казацстан Республикасыныц Зацнама жэне цуцыцтыц ацпарат институтыныц азаматтыц, азаматтыц процестж зацнамасы жэне атцарушылыц iс ЖYргiзу бвлiмiнiц басшысы; Нур-Султан ц., Казахстан Республикасы; e-mail: a.kiyazova@gmail.com
Тушн свздер: коммерциялыц емес уйымдар; YKiMemmiK емес уйымдар; цогамдыц мониторинг; мемлекеттж цызметтер сапасыныц цогамдыц мониторинг!; нормативтж цуцыцтыц акттердщ цогамдыц мониторингi; ¥лттыц кэсткерлер палатасы.
Аннотация. Коммерциялыц емес уйымдар азаматтыц цогамныц бiр белт реттде билж органдары мен халыц арасындагы кeрi байланысты цамтамасыз етуге екшеттж бершген. Цогамдыц бацылау тетшнде осы уйымдарды коммерциялыц емес немесе yкiмeттiк емес реттде аныцтаудыц эртYрлi тэсшдерт пайдалануга жол бершедi, алайда бул белу олардыц цызметте eлeулi эсер етпейдь
Коммерциялыц емес уйымдар цогамдыц мониторинг ю-шараларында айтарлыцтай белсен-дшк танытады. Цогамдыц мониторинг ЖYргiзудiц зацнамалыц тэртiбi оныц ю-шараларын бастамашылыц ету жэне царжыландыру ережелертрeгламeнттeудeгi айырмашылыцтарга жол бeрeдi. Мемлекеттж цызметтер керсету сапасыныц цогамдыц мониторингi негурлым талап еттетт багыт болып табылады, ол коммерциялыц емес уйымдардыц бастамасы бой-ынша немесе уэкiлeттi органныц мемлекеттж элеуметтж тапсырыс бойынша мемлекеттж сатып алуды ЖYргiзу арцылы ЖYзeгe асырылады.
Зерттеу барысында аныцталгандай, цогамдыц мониторинг ЖYргiзу тэртiбiн цуцыцтыц реттеу белгш бiр олцылыцтарды цамтиды. Атап айтцанда, зацнама ЖYйeсiндe нормативтж цуцыцтыц актiмeн беттшген, оныц штде нысаналы багыттар бойынша цогамдыц мониторинг ЖYргiзу эд^темеЫ немесе тэртiбi жоц. Будан басца, зацнамалыц актшер цогамдыц мониторингтi аныцтауда эртYрлi оцылымдарга жол бeрeдi жэне оны ЖYргiзу кезтде коммерциялыц емес уйымдар Yшiн екшеттшжтщ жеткшкЫз болуын кездейдь Баяндалганга цо-сымша цогамдыц мониторинг ЖYргiзу нэтижeлeрi бойынша цорытындылардыц мазмунына цойылатын нормативтж талаптар оныц барлыц багыттарын керсетпейдь
Цогамдыц мониторинг ЖYргiзу тэжiрибeсiн талдау жекелеген бузушылыцтарды аныцтады. Бiр жагынан, цогамдыц мониторингтщ субъектшж цурамына мен царжыланды-рылуын уйымдастыру тэртiбiнe цуцыцтыц шектеулерге царамастан, жeргiлiктi атцарушы органдар езтщ элеуметтж тапсырыс бойынша сатып алуларын еттзедi, коммерциялыц уй-ымдармен шарттар жасасады, сондай-ац сатып алу нысанасын «цогамдыц мониторингтен» «элеуметтж зерттеулерге» ауыстырады. Басца жагдайда, нормативтж цуцыцтыц актшер мониторингтщ нэтижелерт жыл сайын жария орналастыру туралы талапца царамастан, мониторинг цорытындылары жарияланбайды, бул оны еттзу фактшертщ жоц екендтн куэландырады.
Осы зерттеу барысында аныцталган коммерциялыц емес уйымдардыц цогамдыц мониторинг ЖYргiзудeгi цызметт цуцыцтыц реттеу проблемалары жэне оны цолданудыц цалып-тасцан практикасыныц eрeкшeлiктeрi цолданыстагы зацнаманы жeтiлдiру женiндeгi зац шыгару жумысында eскeрiлуi мYмкiн.
NON-PROFIT ORGANIZATIONS IN PUBLIC MONITORING: LEGAL REGULATION AND PRACTICE OF APPLICATION
Kiyazova Albina Jomartovna
LLM, head of the Department of civil, civile procedure legislation and enforcement proceeding of the Institute of legislation and legal information of the Republic of Kazakhstan; Nur-Sultan, Republic of Kazakhstan; e-mail: a.kiyazova@gmail.com
Keywords: non-profit organizations; non-governmental organizations; public monitoring; public monitoring of the quality of rendering of state services; public monitoring of normative legal acts; the National chamber of entrepreneurs.
Abstract. Non-profit organizations, as a part of civil society, are empowered to provide feedback between authorities and the public. The mechanism of public control allows for different approaches to define these organizations as non-profit or non-governmental, but this division does not have a significant impact on their activities.
Non-profit organizations are substantially active in measures of public monitoring. The legislative procedure for conducting public monitoring allows for differences in the regulation of the rules for initiating andfinancing its activities. The most popular direction is public monitoring of the quality of public services, which is carried out on the initiative of non-profit organizations or through conducting public procurement by the authorized body on the basis of the state social order.
Legal regulation of the procedure for conducting public monitoring, as it was defined in the
Азаматтыц жэне азаматтыц процест1к цуцыц
study, contains certain gaps. In particular, the system of legislation does not have an approved by a regulatory legal act methodology or procedure for conducting public monitoring, including target directions. Besides that, legislative acts allow for discrepancies in the definition of public monitoring andprovide insufficient authority for non-profit organizations to conduct it. In addition, the regulatory requirements for the content of conclusions on the results ofpublic monitoring do not reflect all of its directions.
The analysis of the practice of public monitoring also revealed some violations. On the one hand, it is established that, despite legal restrictions on the subject structure and the procedure for organizing the financing of public monitoring, local executive bodies conduct their own purchases on the basis of the state social order, conclude contracts with commercial organizations, and replace the subject of purchases from «public monitoring» to «social research». In another case, despite the requirement for annual public publication of the findings of the monitoring of normative legal acts, the results of the monitoring are not published, which could indicate the absence of evidence it was conducted.
Identified in this study issues of legal regulation of the activities of non-profit organizations in conducting public monitoring and the features of the current practice of its application might be taken into account in the legislative work on improving the current legislation.
Введение
Проводимые в настоящее время реформы в различных сферах жизни общества обуславливают изменения в системе обеспечения защиты интересов и потребностей населения при реализации государственной политики. Возрастающие социальные запросы требуют наличия эффективной системы общественного контроля как механизма обратной связи между государством и гражданами. Наиболее действенной формой активности гражданского общества в системе общественного контроля является общественный мониторинг за деятельностью органов власти со стороны некоммерческих организаций. В ходе настоящего исследования будет рассмотрено состояние правого регулирования участия неправительственных организаций в проведении общественного мониторинга и особенности применения данных норм на практике.
Некоммерческие организации как субъекты общественного контроля
Современное гражданское общество принято условно разделять на три сектора: государство, включающее государственные органы и организации, рыночный сектор, который составляют коммерческие организации, и третий сектор - некоммерческие организации. Последний сектор признан в мировой практике и обозначает некоммерческие и благотворительные инициативы [1, с. 235].
Значимость некоммерческих организаций в ряде областей определяется недостатками рыночных отношений, по причине которых деятельность предпринимателей или государства оказывается неэффективной [2]. Осуществление общественного контроля некоммерческими организациями реализуется независимо
от государства или рынка и определяется степенью готовности людей к консолидации и их общественной активности [3, с. 209].
В настоящее время для организаций, составляющих третий сектор гражданского общества в литературе и нормотворческой практике применяются отдельные наименования: некоммерческие или неправительственные организации. Зарубежные источники, в основном, используют понятие неправительственные организации, под которыми понимаются некоммерческие организации, деятельность которых направлена на улучшение качества жизни населения, находящегося в неблагоприятном положении [4, с. 1058].
В законодательстве Казахстана термины «некоммерческие организации» и «неправительственные организации» разделены на уровне законодательных актов. В соответствии с дефиницией, предусмотренной статьей 1 Закона Республики Казахстан от 16 января 2001 года «О некоммерческих организациях» под некоммерческой организацией понимается юридическое лицо, не имеющее в качестве основной цели извлечение дохода и не распределяющее полученный чистый доход между участниками1. Некоммерческие организации включают разнообразие организационных форм: учреждение, общественное или религиозное объединение, акционерное общество, потребительский кооператив, фонд, ассоциация (союз) юридических лиц и иные формы, предусмотренные законодательными актами.
Понятие неправительственная организация предусмотрено статьей 1 Закона Республики Казахстан от 12 апреля 2005 года «О государственном социальном заказе, гран-
1 О некоммерческих организациях: закон Республики Казахстан от 16 января 2001 года № 142 (ред. от 05.07.2018). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 20.11.2019).
тах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан» (далее -Закон о социальном заказе), где данный вид организации представлен как некоммерческая организация, созданная гражданами и (или) негосударственными юридическими лицами на добровольной основе для достижения ими общих целей2. При этом законодатель исключил из понятия неправительственной организации такие формы как политические партии, профессиональные союзы и религиозные объединения.
В целях обеспечения прозрачности деятельности неправительственных организаций и надлежащего информирования общественности в Казахстане действует база данных неправительственных организаций (далее - база данных). База данных используется при размещении государственного социального заказа, предоставления грантов и присуждения премий для неправительственных организаций, в том числе при проведении общественного мониторинга.
Необходимо оговорится, что Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан (далее - Национальная палата), общественные объединения в виде политических партий, религиозных объединений, профессиональных союзов, а также некоторые другие некоммерческие организации не входят в базу данных неправительственных организаций, поскольку не предоставляют соответствующие сведения в уполномоченный орган3.
Несмотря на наличие в законодательстве Республики Казахстан понятия «неправительственные организации», статья 17 Закона Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года «Об общественных советах» (далее - Закон об общественных советах) рассматривает в качестве субъектов общественного контроля именно некоммерческие организации4. Использование данного термина позволяет расширить круг данных субъектов до всех форм
некоммерческих организаций включая политические партии, профессиональные союзы и религиозные объединения, не включенные в понятие неправительственных организаций.
Правовое регулирование участия некоммерческих организаций в проведении общественного мониторинга
До введения в действие Закона об общественных советах некоммерческие организации привлекались к проведению общественного контроля за деятельностью органов власти посредством проведения общественного мониторинга качества оказания государственных услуг (далее - общественный мониторинг качества государственных услуг), участия в публичных обсуждениях стандартов государственных услуг и в формировании общей оценки качества оказания государственных услуг со стороны государственных органов5.
С введением положений статьи 18 Закона об общественных советах формы общественного контроля значительно расширились и стали включать в себя проведение полноценного общественного мониторинга за деятельностью государственных органов, общественной экспертизы, общественного слушания и заслушивание отчета о результатах работы государственного органа6. Наличие определенного разнообразия норм, регламентирующих вопросы общественного мониторинга позволяют рассмотреть примеры регулирования деятельности некоммерческих организаций при проведении данной формы общественного контроля.
Следует оговориться, что в соответствии с пунктом 2 статьи 20 Закона об общественных советах общественный мониторинг преследует несколько целей: выявление негативных последствий «в результате оказания государственными органами государственных услуг, реализации государственных, правительственных программ, стратегических планов и бюджетных программ, программ развития
2 О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан: закон Республики Казахстан от 12 апреля 2005 года №429^ (ред. от 19.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 19.11.2019).
3 О некоммерческих организациях: закон Республики Казахстан от 16 января 2001 года № 142 (ред. от
05.07.2018). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 20.11.2019).
4 Об общественных советах: закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-V (ред. от 03.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 15.11.2019).
5 О системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы: указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954 (ред. от 01.09.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения:
15.11.2019).
6 Об общественных советах: закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-V (ред. от 03.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 15.11.2019).
Азаматпгьщ жэне азаматтыц процеспик цуцыц --.
территории, а также применения норм законодательства Республики Казахстан»7.
Пункт 1 статьи 20 Закона об общественных советах предусматривает право определять порядок организации и проведения общественного мониторинга не только специальным законодательным актом, но и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан8. Данная норма предусматривает наличие различных подходов к регулированию вопросов проведения общественного мониторинга, одним из которых является мониторинг качества оказания государственных услуг.
Согласно пункту 3 статьи 20 Закона об общественных советах право некоммерческих организации осуществлять общественныи мониторинг может быть предоставлено по поручению Общественного совета9. Тем не менее, статья 29 Закона Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года «О государственных услугах» (далее - Закон о государственных услугах) закрепляет право некоммерческой организации проводить общественныи мониторинг качества государственных услуг по собственной инициативе или по итогам проведения конкурса в рамках государственного социального заказа10.
Вопросы финансирования порядка проведения общественного мониторинга также имеют свои особенности. Законом об общественных советах порядок оплаты привлекаемых некоммерческих организаций не регламентирован, однако, Закон о государственных услугах предоставляет две возможности оплаты расходов, связанных с проведением общественного мониторинга качества государственных услуг. Так, субъекты общественного контроля при осуществлении данной деятельности по личной инициативе несут расходы за собственный счет, в то время как при получении некоммерческой организацией госу-
дарственного заказа оплата осуществляется из государственного бюджета11. Последний способ финансирования организации общественного мониторинга может быть доступен только некоммерческим организациям, которые одновременно имеют статус неправительственных.
В соответствии с пунктом 13-2) статьи 5 Закона о социальном заказе, проведение общественного мониторинга качества государственных услуг является видом деятельности, которая реализуется посредством социального заказа. Государственным органом, организующим конкурс для потенциальных поставщиков по данному направлению, является уполномоченный орган по оценке и контролю за качеством государственных услуг, в настоящее время которым является Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы (далее - Агентство)12.
В конкурсе на проведение общественного мониторинга качества государственных услуг в рамках социального заказа вправе участвовать только неправительственные организации, осуществляющие требуемый вид деятельности. Согласно сведениям, размещенным в базе данных в 2019 году, 25 неправительственных организаций подтвердили свою деятельность в области проведения общественного мониторинга качества оказания государственных услуг13. Правовая форма указанных организаций включает такие виды как общественные объединения, общественные фонды, частные учреждения и объединения юридических лиц в форме союза.
В продолжение вопроса о разнице порядка проведения общественного мониторинга, следует отметить ряд пробелов в правовом регулировании. В частности, пункт 4 статьи 20 Закона об общественных советах закрепляет право запрашивать у государственных органов или их должностных лиц необходи-
7 Об общественных советах: закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-У(ред. от 03.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 15.11.2019).
8 Об общественных советах: закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-У (ред. от 03.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 15.11.2019).
9 Об общественных советах: закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-У (ред. от 03.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 15.11.2019).
10 О государственных услугах: закон Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года № 88-У (ред. от 01.07.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 20.11.2019).
11О государственных услугах: закон Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года № 88-У (ред. от 01.07.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 20.11.2019).
12 О некоторых вопросах Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и Агентства по противодействию коррупции: указ Президента Республики Казахстан от 22 июля 2019 года № 74 (ред. от 22.07.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 10.11.2019).
1 Реестр НПО. Официальный сайт ПЯЬ: https://infonpo.gov.kz/web/guest/otkrytyj-reestr (дата обращения: 21.11.2019).
мую информацию, относящуюся к предмету мониторинга14. Однако субъектный состав данной нормы представлен только членами общественного совета. Другие субъекты общественного контроля - некоммерческие организации, не наделены правом запроса информации при осуществлении общественного мониторинга.
Тем не менее, в рамках проведения отдельного направления общественного мониторинга касательно качества государственных услуг пунктом 2 статьи 29 Закона о государственных услугах предусмотрено право некоммерческих организаций запрашивать в государственных органах и Государственной корпорации необходимую информацию15.
Анализ вышеуказанных норм позволил установить, что предоставляемое Законом о государственных услугах право некоммерческих организаций на запрос информации касается только государственных услуг и является реализацией лишь одной из целей общественного мониторинга. Таким образом, пункт 4 статьи 20 Закона об общественных советах нуждается в расширении перечня субъектов, поскольку остается открытым вопрос наличия у некоммерческих организаций права на запрос информации в рамках общественного мониторинга, проводимого в реализацию других целей.
Кроме того, пункт 2 статьи 29 Закона о государственных услугах необходимо дополнить правом запрашивать информацию у государственных организаций, поскольку согласно Реестру государственных услуг некоторые услуги оказываются не только государственными органами, но и государственными предприятиями, например, РГП «Национальный институт интеллектуальной собственности» или РГП «Информационно-аналитический центр охраны окружающей среды»16.
Другим направлением общественного мониторинга, положения о котором закрепляются в иных законодательных актах, является
общественный мониторинг нормативных правовых актов, затрагивающих интересы предпринимательства, который в соответствии с пунктом 1 статьи 51 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года «О правовых актах» проводится Национальной палатой предпринимателей17.
Статья 1 Закона Республики Казахстан от 4 июля 2013 года «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» (далее - Закон о Национальной палате) содержит понятие общественного мониторинга, отличное от положений Закона об общественных советах. В частности, в Законе о Национальной палате понятие общественный мониторинг включает только деятельность Национальной палаты по оценке нормативных правовых актов, включая их влияние на положение предпринимательства в Республике Ка-захстан18. Однако, в пункте 1 статьи 18 Закона об общественных советах под общественным мониторингом подразумевается общее наблюдение со стороны субъектов общественного контроля за деятельностью государственных органов19. Таким образом, в целях исключения различного толкования одного понятия требуется внесение соответствующих изменений в указанные законодательные акты.
После завершения мероприятий по проведению общественного мониторинга в соответствии с пунктом 5 статьи 20 Закона об общественных советах составляется заключение о его результатах, структура которого включает определенные недостатки. В частности, первая часть заключения должна включать только информацию о выявленных негативных последствиях в результате оказания государственных услуг и не предусматривает другие направления общественного мониторинга: реализацию государственных, правительственных программ, стратегических планов и бюджетных программ, программ развития территорий, а также применение норм законодательства Республики Казахстан.
14 Об общественных советах: закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-V (ред. от 03.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 15.11.2019).
15 О государственных услугах: закон Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года № 88-V (ред. от 01.07.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 20.11.2019).
16 Об утверждении реестра государственных услуг: постановление Правительства Республики Казахстан от 18 сентября 2013 года № 983. (ред. от 01.11.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 01.11.2019).
17 О правовых актах: закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V (ред. от 11.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 16.11.2019).
18 О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан: закон Республики Казахстан от 4 июля 2013 года № 129-V (ред. от 19.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 10.11.2019).
19 Об общественных советах: закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-V (ред. от 03.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 15.11.2019).
Азаматтьщ жэне азаматтьщ процесшк ц^Цьщ
Заключение по итогам проведенного общественного мониторинга направляется в соответствующие органы для учета в работе, и является обязательным для органов, оказывающих государственные услуги20.
Порядок проведения общественного мониторинга, предусмотренный Законом об общественных советах и Законом о государственных услугах по сравнению порядком в рамках Закона о Национальной палате не предусматривает необходимость дальнейшего опубликования его результатов на официальном интернет-ресурсе. Однако пунктом 3 статьи 16 Закона Республики Казахстан от 16 ноября 2015 года «О доступе к информации» обладателям информации вменено в обязанность размещать на своих интернет-ресурсах результаты общественного мониторинга качества государственных услуг21.
Поскольку законодательными актами четко регламентирована обязанность публиковать итоги общественного мониторинга по двум направлениям, данное требование, в целях применения единого подхода, необходимо распространить и на другие направления общественного мониторинга.
Практика осуществления некоммерческими организациями общественного мониторинга
Заслуживают отдельного внимания и вопросы практической организации проведения некоммерческими организациями общественного мониторинга качества государственных услуг. Аналитические отчеты, размещенные на интернет-ресурсе Агентства, показывают, что в 2017 и 2017 годах общественный мониторинг качества оказания государственных услуг был проведен одной неправительственной организацией - Исследовательским центром «Сандж»22. В 2018 году в общественный мониторинг было включено 37 услуг центральных государственных органов и 23 услуги местных исполнительных органов
(в 2017 году включено 36 и 19 услуг соответственно)23.
Порядок проведения общественного мониторинга качества государственных услуг, примененный Исследовательским центром «Сандж», разработан в виде методики Агентством совместно с некоммерческими организациями еще в 2014 году24. Тем не менее, данная методика не является нормативным правовым актом и отсутствует в открытом доступе.
Общественный мониторинг качества государственных услуг проводится в форме исследования мнения населения и ему присущи общие для данного вида услуг этапы, требующие привлечение достаточного количества финансовых и трудовых ресурсов. Например, Исследовательский центр «Сандж» осуществил мероприятия в виде анкетного опроса 9517 услугополучателей, организовал во всех регионах Казахстана исследования методом «тайного покупателя», провел 55 фокус-групповых дискуссий с участием получателей услуг и глубинных интервью25.
Указанный пример реального объема работ, проводимых в рамках общественного мониторинга, обуславливает низкую заинтересованность некоммерческих организаций проводить данный вид мониторинга за счет собственных средств, что влечет случаи несоблюдения нормативных положений законодательных актов со стороны государственных органов, заинтересованных в проведении мероприятий общественного контроля.
В частности, государственные закупки услуг по проведению общественного мониторинга качества государственных услуг проводятся способом открытого конкурса под наименованием услуги на «проведение социологического исследования» минуя рамки единственно разрешенной формы получения государственного финансирования - государственных закупок путем государственного социального заказа26.
(в 2017 году включено 36 и 19 услуг соот ственно)23.
Порядок проведения общественного ниторинга качества государственных ус примененный Исследовательским цент «Сандж», разработан в виде методики Аг ством совместно с некоммерческими орган циями еще в 2014 году24. Тем не менее, дан методика не является нормативным пр вым актом и отсутствует в открытом дост
Общественный мониторинг качества сударственных услуг проводится в форме следования мнения населения и ему прис общие для данного вида услуг этапы, тр ющие привлечение достаточного количе финансовых и трудовых ресурсов. Напри] Исследовательский центр «Сандж» осу ствил мероприятия в виде анкетного опр 9517 услугополучателей, организовал во ] регионах Казахстана исследования мето «тайного покупателя», провел 55 фокус-г повых дискуссий с участием получателей луг и глубинных интервью25.
Указанный пример реального объема бот, проводимых в рамках общественн мониторинга, обуславливает низкую заи ресованность некоммерческих организа проводить данный вид мониторинга за собственных средств, что влечет случаи соблюдения нормативных положений зак дательных актов со стороны государствен органов, заинтересованных в проведении роприятий общественного контроля.
В частности, государственные заку услуг по проведению общественного мо торинга качества государственных услуг водятся способом открытого конкурса наименованием услуги на «проведение циологического исследования» минуя ра единственно разрешенной формы получе государственного финансирования - госу ственных закупок путем государственного циального заказа26.
20 Об общественных советах: закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-V(ред. от 03.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 15.11.2019).
21 О доступе к информации: закон Республики Казахстан от 16 ноября 2015 года № 401-V(ред. от 01.01.2017). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 06.11.2019).
22 Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы. Официальный сайт. URL: http:// qyzmet.gov.kz/ru/pages/obshchestvemyy-momtormg-kachestva-okazamya-gosuslug (дата обращения: 10.11.2019).
23 Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы. Официальный сайт. URL: http:// qyzmet.gov.kz/ru/pages/obshchestvemyy-momtormg-kachestva-okazamya-gosuslug (дата обращения: 10.11.2019).
24 Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы. Официальный сайт. URL: http:// qyzmet.gov.kz/ru/pages/obshchestvemyy-momtormg-kachestva-okazamya-gosuslug (дата обращения: 10.11.2019).
25 Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы. Официальный сайт. URL: http:// qyzmet.gov.kz/ru/pages/obshchestvemyy-momtormg-kachestva-okazamya-gosuslug (дата обращения: 10.11.2019).
26Государственные закупки Республики Казахстан. Официальный сайт. URL: https://www.goszakup.gov.kz/ru/ egzcontract/cpublic/show/2934823 (дата обращения: 05.11.2019). - Коммунальное государственное учреждение «Управление внутренней политики акимата Северо-Казахстанской области» в 2017 году по итогам государственных закупок способом открытого конкурса заключило договор с Товариществом с ограниченной ответственностью «Исследовательский центр «ЮПИТЕР» № 010840001513/170073/00 на предмет проведения социологического исследования «Общественный мониторинг качества оказания государственных услуг».
Кроме того, договор о проведении общественного мониторинга качества государственных услуг заключается с коммерческими организациями, которые не являются субъектами общественного контроля27. В дополнение, если вид договора о государственных закупках и составляется на основании социального заказа, то его заключение осуществляется местными исполнительными органами самостоятельно без участия единственного допускаемого законодательством организатора - Агентства28.
Перечень государственных услуг, подлежащих ежегодному мониторингу в рамках государственного социального заказа, определяется Агентством в зависимости от их значимости и охвата населения. Следует отметить, что соотношение охваченных общественным мониторингом услуг к их количеству в Реестре государственных услуг является низким (в Реестр включено более 700 видов государственных услуг)29.
Центральные и местные исполнительные органы обязаны обеспечивать качество оказания государственных услуг в соответствии со статьями 10 и 11 Закона о государственных услугах, и, в связи с этим, постоянно нуждаются в получении сведений по данному направлению. Возможно, необходимость в своевременной информации о статусе оказания государственных услуг на фоне несовершенного механизма организации общественного мониторинга вынуждает некоторые местные исполнительные органы обеспечивать проведение данных мероприятий, не всегда соблюдая требования законодательства.
Касательно практики осуществления другого вида общественного мониторинга в области нормативных правовых актов со стороны Национальной палаты следует оговориться об отсутствии сведений о его проведении. Учитывая обязательность ежегодного размещения его результатов на официальном интернет-ре-
сурсе Национальной палаты30, отсутствие информации на указанном ресурсе может свидетельствовать о том, что данное направление общественного мониторинга не реализуется.
В литературе в качестве недостатка регулирования вопросов общественного мониторинга нормативных правовых актов также отмечается отсутствие в законодательстве четкой методики его проведения Национальной палатой и механизма взаимодействия с государственными органами, что напрямую влияет на востребованность данного направления общественного мониторинга на практике [5, с.80].
Заключение
Подводя итоги проведенного исследования необходимо отметить, что введение в действие Закона об общественных советах расширило формы участия некоммерческих организаций в общественном контроле, однако, не решило проблем их финансирования и наличия прав на запрос информации в рамках осуществляемых мероприятий, а также оставило открытым вопрос единообразия понятийного аппарата и детализации механизма проведения каждого направления общественного мониторинга.
В дополнение, пробелы правового регулирования обусловили случаи организации общественного мониторинга качества государственных услуг методами, не соответствующими требованиям законодательства, в случае с общественным мониторингом нормативных правовых актов привели к невозможности его осуществления. Рассмотренные несовершенства норм права и особенности практики их применения в области организации общественного мониторинга могут являться основанием для последующих изменений и дополнений в законодательство, что позволит некоммерческим организациям полноценно участвовать в общественном контроле и обеспечивать активное взаимодействие государства и общества.
27 Там же.; Палата предпринимателей города Алматы. Официальный сайт. URL: https://almaty.atameken. kz/ru/pages/351-o (дата обращения: 15.11.2019). - По информации на сайте территориального подразделения НПП Атамекен по г.Алматы в 2015 году территориальное подразделение Национальной палаты города Алматы провело анализ результатов общественного мониторинга качества государственных услуг, проведенного Товариществом с ограниченной ответственностью «Агентство по продажам «Прогресс», которое является коммерческой организацией.
28 Государственные закупки Республики Казахстан. Официальный сайт. URL: https://www.goszakup.gov.kz/ ru/egzcontract/cpublic/show/3533102 (дата обращения: 05.11.2019). - Государственное учреждение «Управление внутренней политики Северо-Казахстанской области» в 2018 году по итогам государственных закупок по социальному заказу заключило договор с Частным некоммерческим учреждением «Координационный центр по проблемам детства «ДЕМЕУ» №021140002025/170110/00 на предмет проведения социологического исследования «по определению уровня удовлетворенности граждан качеством оказания государственных услуг в Северо-Ка-захстанской области».
29 Об утверждении реестра государственных услуг: постановление Правительства Республики Казахстан от 18 сентября 2013 года № 983. (ред. от 01.11.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 01.11.2019).
30 О правовых актах: закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V (ред. от 11.04.2019). Доступ из информационной системы «Эталонный контрольный банк нормативных правовых актов Республики Казахстан в электронном виде» (дата обращения: 16.11.2019).
Азаматтьщ жэне азаматтьщ процест1к цуцыц
ЛИТЕРАТУРА
1. Мысин С.В. Актуальные проблемы понятийного аппарата в сфере некоммерческих организаций в современном российском праве // Вестник БГУ. - 2014. - №2. - С. 233-236.
2. Сойфер Т.В. Экономическая деятельность некоммерческих организаций и ее гражданско-правовое обеспечение //Журнал российского права. -2016. -№1 (229). URL: https://cyberleninka. ru/article/n/ekonomicheskaya-deyatelnost-nekommercheskih-organizatsiy-i-ee-grazhdanskopravovoe-obespechenie (дата обращения: 02.10.2020).
3. МоревМ.В., Каминский В.С. Проблемы взаимодействия государства и общества//Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. - 2013. - №6 (30). - С. 207-224.
4. Lewis D. Non-Governmental Organizations, Definition and History/Anheier H.K., Toepler S. (eds) International Encyclopedia of Civil Society. New York Springer, 2010. - P.1056-1062.
5. Казбаева А.Г. Роль и значение общественного мониторинга, проводимого Национальной палатой предпринимателей, в правовом мониторинге нормативных правовых актов //Вестник Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан. - 2016. - №3 (44). - С. 78-82.
REFERENCES
1. Mysin S.V Aktual'nye problemy ponjatijnogo apparata v sfere nekommercheskih organizacij v sovremennom rossijskom prave // Vestnik BGU. - 2014. - №2. - S. 233-236.
2. Soifer T. V. Ekonomicheskaya deyatelnost' nekommercheskih organizacii i ee grajdansko-pravovoe obespechenie // Jurnal rossiiskogo prava. -2016. -№1 (229). URL:https://cyberleninka.ru/article/n/ ekonomicheskaya-deyatelnost-nekommercheskih-organizatsiy-i-ee-grazhdanskopravovoe-obespechenie (дата обращения: 02.10.2020).
3. Morev M.V., Kaminskij VS. Problemy vzaimodejstvija gosudarstva i obshhestva // Jekonomicheskie i social'nye peremeny: fakty, tendencii, prognoz. - 2013. - №6 (30). - S. 207-224.
4. Lewis D. Non-Governmental Organizations, Definition and History /Anheier H.K., Toepler S. (eds) International Encyclopedia of Civil Society. New York Springer, 2010. - P.1056-1062.
5. KazbaevaA.G. Rol'i znachenie obshhestvennogo monitoringa, provodimogo Nacional'nojpalatoj predprinimatelej, v pravovom monitoringe normativnyh pravovyh aktov// VestnikInstitutazakonodatel 'stva i pravovoj informacii Respubliki Kazahstan. - 2016. - №3 (44). - S. 78-82.
