CC BY
127
НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ, РЕАЛИЗУЮЩИЕ ПУБЛИЧНЫЕ ИНТЕРЕСЫ
В статье определяется понятие публичных интересов; устанавливаются виды некоммерческих организаций, создаваемых и осуществляющих деятельность в публичных интересах; исследуются особенности их гражданско-правового статуса.
Ключевые слова: некоммерческие организации, юридические лица, публичные интересы, юридические лица публичного права.
Татьяна
Владимировна
СОЙФЕР,
доктор
юридических наук, профессор кафедры гражданского права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
аеятельность некоммерческих организаций, направленная на достижение общественных благ, призвана способствовать удовлетворению многообразных интересов. Она предполагает возникновение отношений, которые руются различными отраслями права. При этом характер интересов, реализуемых некоммерческими организациями, предопределяет особенности их гражданско-правового статуса. Наличие такого влияния явно прослеживается на примере некоммерческих юридических лиц, действующих в публичных интересах.
Необходимо отметить, что сущность публичных интересов однозначного понимания не получила. Легально их содержание не раскрывается, а носитель не конкретизируется. Некоторым исключением является ГК РФ, который упоминает о «государственных, общественных и иных публичных интересах» (п. 1 ст. 152.1, п. 1 ст. 152.2, п. 1 ст. 1362), что позволяет отнести к соответствующей категории и интересы, принадлежащие государству, и интересы общества. Обычно же законодатель указывает на «интересы граждан, организаций, общества или государства»1, т.е. разграничивает общественные и государственные интересы, рассматривая их Ш
как самостоятельные, существующие наряду с интересами частных лиц — граж- А
дан и организаций. □
В филологии слово «публичный» определяется как общественный, не част- ^
ный2. В философской науке публичность означает сферу коллективности, ассоци- >
ативное пространство, в котором по разным признакам группируются члены обще- ^
ства; коллективизируются взгляды; возникают, функционируют и взаимодействуют А
либо противостоят друг другу организованные, институциональные, формализованные и спонтанные общественные формирования3. Это свидетельствует о воз-
и
можности использования прилагательного «публичный» только применительно к ^
обществу и его интересам. Как следствие, понятие публичного интереса иногда раскрывается исходя из его широкой территориальной распространенности и мас- 5
совости носителей4. т
П
__А
□
1 См., например: ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6228. Н>УКИ
2 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1987. С. 514.
3 См.: Новая философская энциклопедия : в 4 т. Т. III. М., 2001. С. 387.
4 См., например: Скловский К. И. Собственность в гражданском праве. М., 2010. С. 227. © Т. В. Сойфер, 2015
>
Однако в целом в отечественной правовой науке утвердилось несколько иное понимание публичных интересов, в связи с чем зарубежные авторы отмечают, что «в силу российских традиций "публичный" обычно отождествляется с "государственный", что, в свою очередь, имеет отличную от английского термина (определяющего негосударственные виды деятельности и субъекты этой деятельности) коннотацию»5. Действительно, наибольшее распространение получили позиции:
— олицетворяющие публичные интересы с интересами государственными6;
— относящие к публичным часть общественных интересов, которые признаны государством посредством их законодательного закрепления, а также способов их реализации и защиты7;
— признающие публичными совокупные интересы государства и гражданского общества8;
— раскрывающие публичный интерес через его особую государственно значимую направленность9.
Представляется, что наиболее эффективным критерием разграничения интересов в целом является характер потребности, находящейся в основе конкретного интереса и удовлетворяемой при его реализации, в сочетании с отношением к ней и процессу ее удовлетворения со стороны государства. При таком подходе к публичным интересам могут быть отнесены только те общественные интересы, которые разделяет государство. Соответственно, общественный интерес преобразуется в публичный при его совпадении с интересами государства, когда конкретные потребности общества одновременно рассматриваются и как государственные потребности. Оценивая общественный интерес, государство либо поощряет его реализацию, предоставляя для этого специальные возможности и средства, либо ограничивается установлением общих правовых рамок и способов его достижения. Соответственно, от признания общественного интереса публичным зависят конкретные методы правового регулирования, используемые в целях создания условий для его осуществления.
Публичные интересы, реализуемые посредством деятельности некоммерческих организаций, могут быть разграничены на четыре вида:
1) выражаемые обществом и получающие особую государственную поддержку в осуществлении;
2) выражаемые непосредственно государством путем создания некоммерческих организаций, преследующих определенные общественно полезные цели;
3) выражаемые государством опосредованно через ранее созданные им юридические лица;
ЯкобсонМ. Право общественных интересов. и^: http://www.yurclub.ru/docs/other/article36.html
См., например: Кряжков А. В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 94 ; Костин А. В. Интерес публично-территориальных образований в гражданском праве (окончание) // Законодательство. 2002. № 4. С. 15—16.
См., например: Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М., 2008. С. 424 ; Ильина О. Ю. Проблемы интереса в семейном праве Российской Федерации. М., 2007. С. 37.
См., например: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 64.
См., например: Нерсесянц В. С. Проблема общего блага в постсоциалистической России // Российское правосудие. 2006. № 4. С. 7.
5
6
7
8
4) внешне выражаемые членами общества, но под влиянием нормативно установленных требований вводимых с целью упорядочения процесса их осуществления и достижения наиболее полного соответствия с интересами государства.
Соответственно, могут быть выделены четыре группы некоммерческих юридических лиц, деятельность которых направлена на реализацию публичных интересов и удовлетворение публичных потребностей.
Первую группу составляют некоммерческие организации различных организационно-правовых форм, свободно создаваемые в рамках общества его членами и структурами для удовлетворения частных и общественных интересов. Признание этих интересов совпадающими с интересами государства находит проявление в предоставлении организациям помощи, предполагающей безвозмездную передачу в их собственность денежных средств, предоставление иного имущества, в том числе имущественных прав на определенных условиях. Не участвуя в деятельности подобных юридических лиц непосредственно, государство способствует формированию их материальной основы и тем самым обеспечивает эффективное функционирование соответствующих структур.
При этом следует отметить, что сам факт оказания некоммерческой организации имущественной поддержки не позволяет автоматически квалифицировать реализуемые ею интересы в качестве публичных. Такая помощь может быть обусловлена необходимостью выполнения государством внутренних функций, направленных на развитие отдельных общественно значимых отраслей и сфер, и другими причинами. В подобных случаях интересы государства и получающей помощь организации по содержанию не совпадают. Примером является государственная поддержка, оказываемая садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан в форме предоставления через систему государственного агротехнического обслуживания услуг по поставке сортовых семян и посадочного материала сельскохозяйственных культур, удобрений, средств защиты культур от вредителей и болезней и т.п.10 Очевидно, что деятельность государства здесь не сводится к реализации частных имущественных потребностей членов подобных объединений, а имеет совершенно иную направленность.
В принципе экономическая поддержка может быть оказана большинству Ш
некоммерческих организаций. К ее возможным формам отнесены осуществле- А
ние закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муни- □
ципальных нужд у некоммерческих организаций; предоставление лицам, ока- ^
зывающим некоммерческим организациям материальную поддержку, льгот по >
уплате налогов и сборов; предоставление льгот самим некоммерческим орга- ^
низациям (п. 2 ст. 31 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О не- А
коммерческих организациях»11). Такая помощь прямого влияния на статус некоммерческих юридических лиц не оказывает, они остаются независимыми и
11 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
и
функционируют как элементы гражданского общества, действующие в частных ^
и общественных интересах.
ш
См.: Статья 35 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, Ш
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // СЗ РФ. 1998. № 16. к
Ст. 1801. □
П
* к Н к
НАУКИ Ъ
Иная ситуация складывается с социально ориентированными некоммерческими организациями. Направления деятельности, позволяющие отнести организации к данной категории, определены нормативно, что с учетом форм оказываемой им помощи свидетельствует об определенном отношении к реализуемым ими интересам со стороны государства и о возможности их квалификации в качестве публичных. Социально ориентированными могут быть признаны некоммерческие юридические лица, осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем и развитие гражданского общества, виды которой предусмотрены п. 1 ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Органы исполнительной власти федерального уровня и субъектов Российской Федерации, местные администрации, оказывающие им поддержку, формируют и ведут федеральные, государственные и муниципальные реестры организаций — получателей такой поддержки12. При этом формы поддержки обширны, наиболее значимые из них — финансовая (предоставление субсидий за счет бюджетных ассигнований бюджетов разных уровней) и имущественная (передача некоммерческим организациям во владение и (или) в пользование государственного или муниципального имущества целевого назначения13).
Признание некоммерческих организаций социально ориентированными оказывает влияние на их статус. Получая материальные блага непосредственно от государства, они попадают под его дополнительный контроль, утрачивают независимость и признаки, характерные для образований гражданского общества. Кроме того, наличие особых источников формирования материальной основы организаций обусловливает введение существенных ограничений на направления использования и распоряжения принадлежащим им имуществом. Они также лишаются возможности корректировать свои цели, направления, виды и принципы деятельности, в связи с чем их гражданская правоспособность сужается по сравнению с юридическими лицами, имеющими аналогичные организационно-правовые формы и осуществляющими деятельность в сходных сферах.
Вторую группу некоммерческих организаций, действующих в публичных интересах, составляют организации, создаваемые непосредственно государством. Они могут иметь как специальные организационно-правовые формы (государственная корпорация и государственная компания, вместо которых в настоящее время ГК РФ предусматривает форму публично-правовой компании), так и универсальные, признаки которых прямо предусматривают (учреждения) или не исключают (фонды, автономные некоммерческие организации) возможность их использования государством. В последнем случае гражданско-правовой статус юридических лиц, имеющих общую форму, приобретает особые индивидуальные черты в связи с применением к ним специальных правил. В результате их принадлежность к определенной организационно-правовой форме становится в значительной степени декларативной, поскольку фактически по всем параметрам они отличаются от ана-
12 См.: Порядок ведения реестров социально ориентированных некоммерческих организаций — получателей поддержки и хранения представленных ими документов, утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 17 мая 2011 г. № 223 // Российская газета. 2011. 13 июля. № 150.
13 См.: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2012 г. № 1478 «Об имущественной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций» // СЗ РФ. 2013. № 2. Ст. 85.
логичных организаций, создаваемых добровольно в рамках общества. Примерами могут быть имеющие форму фондов Центры исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий14, и Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства15.
Центры исторического наследия президентов РФ создаются для изучения и публичного представления их исторического наследия. Они формируют архивный фонд бывшего Президента РФ; создают, хранят, используют и публично представляют музейные предметы, связанные с его жизнью и общественно-политической деятельностью, и т.п. Центр создается Администрацией Президента РФ по согласованию с Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий (после его смерти — по согласованию с наследниками).
Имущественное положение центра характеризуется существенными особенностями, обусловленными его целями и формированием материальной основы за счет федерального имущества, переданного центру при его создании (причем на возникающие отношения нормы Федерального закона от 21 декабря 2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»16 не распространяются), и средств федерального бюджета. Также допустимы принятие пожертвований; получение доходов от деятельности; использование других не запрещенных законом источников. Центр признается собственником своего имущества, однако его возможности по распоряжению им ограничены. Так, центр не вправе отчуждать предметы, составляющие музейную коллекцию, и документы, включенные в архивный фонд Президента РФ, передавать их в залог и в пользование, распоряжаться ими иным способом. Кроме того, по своим обязательствам центр отвечает не всем имуществом. Взыскание по его долгам не может быть обращено на музейную коллекцию, библиотеку, архивный фонд и другие архивные документы. Также строго регламентируется порядок формирования и деятельности органов управления центром, исключается возможность признания его несостоятельным (банкротом).
Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства создан Российской Федерацией для содействия развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий, конструкций Ш
для жилищного строительства и содействия созданию промышленных парков, А
технопарков, бизнес-инкубаторов в целях формирования благоприятной среды □
жизнедеятельности человека и общества. Данный фонд является собственником ^
имущества, образуемого за счет имущественного взноса Российской Федерации >
и других источников (в частности вознаграждений, получаемых при совершении ^
юридических и иных действий, в том числе сделок, в отношении находящегося в А
федеральной собственности имущества в качестве агента Российской Федерации), вместе с тем права на распоряжение некоторыми его видами ограничены. Он
14
16 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
Я
5
"О
См.: Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ «О центрах исторического наследия
Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий» // СЗ 5
РФ. 2008. № 20. Ст. 2253. Ш
См.: Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного К
строительства» // СЗ РФ. 2008. № 30. Ч. 2. Ст. 3617. □
П
* к Н к
НАУКИ Ъ
не имеет учредительных документов; обладает особой структурой органов управления; может быть прекращен только на основании специально принимаемого федерального закона.
Отмеченное свидетельствует, что гражданско-правовой статус указанных некоммерческих организаций, имеющих единую форму, не тождественен, кроме того, каждая из них существенно отличается от фондов в целом. Аналогичная ситуация складывается с государственными и муниципальными учреждениями, которые не только отграничиваются от частных учреждений, но и подразделяются на типы — казенные, бюджетные и автономные — со спецификой в правовом положении. В отличие от государственных фондов их особенности закреплены нормативно в общем виде для всех учреждений одного типа. Публичный характер интересов, реализуемых государственными и муниципальными учреждениями, проявляется в целях их создания и видах деятельности; в установлении для них особых имущественных режимов и экономических предпосылок для участия в гражданских правоотношениях, предполагающих предоставление бюджетного финансирования. Как следствие, высказываются мнения, о принципиальном отличии данных организаций от иных юридических лиц, поскольку от их функционирования зависит, прежде всего, состояние публичного порядка, а уже потом — стабильность гражданского оборота17.
Примером специальной организационно-правовой формы, которая использовалась исключительно государством для создания некоммерческих юридических лиц в целях удовлетворения публичных потребностей, является государственная корпорация. Такая организация учреждалась Российской Федерацией в силу специально принимаемого федерального закона на основе имущественного взноса для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).
Государственная корпорация как самостоятельная форма юридических лиц характеризуется особыми чертами, касающимися ее целей и порядка создания; организационной структуры, принципов формирования и деятельности органов управления; имущественного режима. Кроме того, из общего правила об ответственности государственных корпораций по обязательствам всем своим имуществом допустимы исключения18. Реорганизация и ликвидация государственной корпорации осуществляется только на основании специального закона19. Признание ее несостоятельной (банкротом) допустимо, если это прямо предусмотрено законом, на основании которого она была создана (п. 1 ст. 65 ГК РФ).
Публичное предназначение государственных корпораций влияет на характер их гражданской правоспособности, содержание которой определяется не только целями создания, но и избранными учредителем способами их достижения, на-
17
См.: Болдырев В. А. Юридические лица - несобственники в системе субъектов гражданского права. Омск, 2010. С. 136.
См.: Часть 3 статьи 17 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078; ч. 5 ст. 33 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 52. Ч. 1. Ст. 5029.
См.: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4180.
18
УНИВЕРСИТЕТА Некоммерческие организации, реализующие публичные интересы ^^ "
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
ходящими воплощение в функциях и полномочиях корпораций, закрепляемых законами об их создании. Виды деятельности для государственных корпораций не предусматриваются (исключение — государственная корпорация « Росатом»). Это подчеркивает особое положение данных субъектов, сочетающих признаки некоммерческого юридического лица с публично-правовыми элементами. В доктрине на основе анализа функций государственных корпораций формулируется вывод об их в целом управленческом характере20. При этом предлагается выделять функции, связанные с формированием и использованием имущества; организационно-ко-ординирующие, не предполагающие реализацию властных полномочий; распорядительные, регулирующие и контрольные, основанные на властных полномочиях.
Вместе с тем помимо публичных функций государственные корпорации участвуют в широком круге имущественных отношений, выполняя тем самым и хозяйственные функции. К примеру, для государственной корпорации «Внешэкономбанк» таковыми являются выпуск облигаций и иных ценных бумаг; организация привлечения и привлечение займов и кредитов, в том числе на финансовых рынках и т.п.21 При этом для участия государственных корпораций в гражданском обороте вводится особый режим, в частности на них не распространяются некоторые требования о лицензировании22. Сочетание публичных и хозяйственных функций, характерное для всех государственных корпораций, повышает эффективность их деятельности и способствует удовлетворению лежащих в основе их создания публичных интересов, а также свидетельствует о комплексной природе данных организаций, не укладывающейся в традиционное цивилистическое понимание юридического лица.
Поскольку каждая государственная корпорация имеет не только индивидуальные цели создания и функции, но и характеризуется особым порядком формирования органов, использованием специальных источников приобретения имущества и пр., в науке сложилось мнение, что государственные корпорации не образовали единой организационно-правовой формы юридического лица23. Этот подход был воспринят Концепцией развития гражданского законодательства РФ, где отмечается, что фактически государственная корпорация является не организационно-правовой формой юридического лица в смысле ГК РФ и гражданского права вообще, а специальным способом создания субъектов права, уникальных Ш
по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу. В связи с А
этим в Концепции предлагалось исключить государственные корпорации из числа □
допустимых форм некоммерческих юридических лиц и применять к гражданско- 1
правовым отношениям с их участием нормы, регулирующие деятельность иных >
юридических лиц. Данное предложение получило развитие при разработке зако- ^
нопроекта, предполагающего внесение изменений в гл. 4 ГК РФ и устанавливаю- А
я
См. подробнее: Курбатов А. Я. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. № 4. С. 112—113. 1
См.: Часть 3 статьи 3 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» //
СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562. 5
См.: Часть 3 статьи 15 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в Ш
банках Российской Федерации» ; ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О банке развития». д
См., например: Кузьминов А. А. Государственные корпорации: проблемы единства организационно-правовой формы // Гражданское право. 2009. № 2. С. 26—29.
п
* к Н к
НАУКИ Ъ
20
21
22
23
щего исчерпывающий перечень форм юридических лиц, среди которых государственная корпорация изначально отсутствовала. Та же идея нашла воплощение в Плане-графике мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании «Автодор», утвержденном Председателем Правительства РФ 29 декабря 2010 года № 6793п-П1324, в соответствии с которым государственные корпорации до 2015 года должны были прекратить существование путем ликвидации или реорганизации.
В дальнейшем эта позиция изменилась. Обновленные нормы ГК РФ предусмотрели введение единой специальной организационно-правовой формы — публично-правовой компании, предназначенной для использования исключительно государством в целях создания некоммерческих юридических лиц. В связи с этим подготовлен проект Федерального закона № 252441-6 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», закрепляющий порядок учреждения таких организаций, требования к структуре их органов управления, их деятельности и др.
Третью группу некоммерческих юридических лиц, действующих в публичных интересах, составляют организации, в создании которых государство формально участие не принимает, тем не менее фактически именно его воля положена в их основу. Речь идет о создании некоммерческих организаций юридическими лицами, единственным учредителем которых выступает государство. Такие юридические лица не обладают полной самостоятельностью и независимостью от своего учредителя, а потому при создании каких-то структур опосредованно изъявляют его волю. В результате возникающие некоммерческие организации реализуют особые публичные интересы и потребности, а государство путем издания правовых норм наделяет их широкими публичными полномочиями и устанавливает специальный режим для их участия в гражданских правоотношениях. Примером некоммерческой организации подобного рода является Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий (далее — фонд «Сколково»).
Учредителями фонда «Сколково» выступили шесть подконтрольных государству юридических лиц — Российская академия наук25; два федеральных государственных бюджетных учреждения — Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана и Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере26; две государственные корпорации — Банк развития и внешнеэкономической деятельности и Российская
Коммерсантъ. 2011. 28 января. № 14 (4555).
На тот момент она представляла собой самостоятельную организационно-правовую форму некоммерческого юридического лица с государственным статусом и осуществляла владение, пользование и распоряжение переданным ей имуществом, находящимся в федеральной собственности. В настоящее время Российская академия наук является федеральным государственным бюджетным учреждением (ст. 6 Федерального закона 23 августа 1996 г № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137).
См.: Постановление Правительства РФ от 3 июля 2012 г. № 680 «Об уставе федерального государственного бюджетного учреждения «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере» // СЗ РФ. 2012. № 28. Ст. 3910.
24
25
УНИВЕРСИТЕТА Некоммерческие организации, реализующие публичные интересы
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
корпорация нанотехнологий27; а также ОАО «Российская венчурная компания», 100 % акций которой принадлежит Российской Федерации в лице Росимуще-ства28. Правовое положение всех указанных организаций исключает возможность принятия решений о создании юридического лица и наделении его имуществом без участия (в какой-либо форме) государства. Фонд «Сколково» был управомочен на осуществление функций управляющей компании инновационного центра «Сколково»29 и получил мандат, определяющий его основные задачи, сферы деятельности, полномочия в рамках выполнения соответствующих функций30.
Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре "Сколково"»31, предусматривающий реализацию проекта создания и обеспечения функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра «Сколково»), а также обеспечения жизнедеятельности на его территории, предоставляет управляющей им компании беспрецедентные по содержанию и объему полномочия в публичной сфере. Анализ соответствующих нормативных положений позволяет специалистам утверждать, что управляющая компания фактически наделена всеми существующими земельными и градостроительными полномочиями в части землепользования и застройки на территории центра «Сколково», причем с полным отсутствием механизма государственного и муниципального надзора над их осуществлением32. Кроме того, к компетенции управляющей компании отнесены предоставление разрешений на ведение образовательной и медицинской деятельности, утверждение правил осуществления этих видов деятельности33; принятие решений о применении технических регламентов и требований, содержащихся в документах государств — членов Таможенного союза ЕврАзЭС либо государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития, вместо национальных34.
Тем самым управляющая компания на территории центра «Сколково» реа-
а у образовательной организации — лицензии и государственной аккредитации согласно ч. 1, 2 ст. 17 указанного Закона на территории центра не применяются. 34 См.: Часть 2, 3 ст. 13 Федерального закона «Об инновационном центре "Сколково"».
В настоящее время эта государственная корпорация преобразована в открытое акционерное общество, 100 % акций которого поступило в собственность Российской Федерации.
См.: Статьи 2, 9 Федерального закона «О реорганизации Российской корпорации нанотех- m
нологий». ^
URL: www.rusventure.ru/ru/company/brief/ ^
См.: Распоряжение Президента РФ от 2 июля 2010 г. № 446-рп «О создании и обеспечении А
функционирования инновационного центра "Сколково"» // СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3491. Ш
Ш
См.: Мандат Фонда «Сколково». URL: www.sk.ru/ru-RU/Model/Documents/MandatSkolkovo.
aspx И
СЗ РФ. 2010. № 40. Ст. 4970. Я
См., подробнее: Анисимов А. П., Землякова Г. Л. Правовой режим земель инновационного ^
центра «Сколково»: вопросы теории // Современное право. 2011. № 2. С. 44—49. Ä
См. пп. 18—19, 21—22 ч. 1 ст. 5; ч. 2, 3 ст. 13 Федерального закона «Об инновационном
центре "Сколково"». Общие требования о наличии у медицинской организации лицензии, m
27
28
29
30
31
32
33
лизует комплекс полномочий, которые в обычных условиях возложены на органы государственной власти и местного самоуправления, в сочетании с ведением хозяйственной деятельности, режим и рамки которой предопределены значением и принципами деятельности управляющей компании в публичной сфере. На наличие такой зависимости указывают следующие обстоятельства.
Во-первых, ограничена возможность учредителей по внесению изменений в учредительные документы управляющей компании, они допустимы только по согласованию со специальным совещательным органом при Президенте РФ.
Во-вторых, управляющая компания практически лишена возможности распоряжаться находящимися в ее собственности земельными участками и жилыми помещениями, в том числе отчуждать и обременять их. Допускается лишь их предоставление в аренду (жилых помещений также внаем) лицам, участвующим в реализации проекта, без права последующей передачи указанных объектов в субаренду (жилых помещений — в наем и поднаем).
В-третьих, управляющая компания наделена правом привлекать для осуществления своих функций третьих лиц, для чего может создавать так называемые дочерние общества, поручая им или передавая иным образом, осуществление отдельных своих функций управленческого характера на территории центра. Дочерним в данном случае признается хозяйственное общество, единственным учредителем которого выступает управляющая компания, владеющая 100 % акций (долей) в его уставном капитале. В отличие от иных коммерческих юридических лиц подобные организации создаются исключительно для осуществления переданных им функций по реализации проекта «Сколково», а потому также признаются управляющими компаниями. Осуществление ими деятельности, не связанной с реализацией проекта, не допускается. В-четвертых, финансовое обеспечение деятельности управляющей компании осуществляется не только за счет ее собственных средств и средств созданных ею дочерних обществ, но и за счет средств федерального бюджета, причем бюджетное финансирование является превалирующим35.
Особенности, характеризующие правовое положение фонда «Сколково», свидетельствуют о публичном характере этого юридического лица, лишь внешне, формально являющегося частным. Если юридические лица в традиционном понимании создаются для участия в гражданском обороте, то предназначение фонда «Сколково» состоит в реализации управленческих функций, главным образом за счет государственных средств.
Четвертую группу составляют организации, создаваемые в рамках общества по прямому указанию государства. Закрепление соответствующих предписаний обусловлено необходимостью обеспечения публичных интересов, в связи с чем на подобные структуры государством возлагаются особые полномочия, не свойственные иным юридическим лицам, а их возможности и самостоятельность в гражданско-правовой сфере ограничиваются. К этой категории относятся саморегулируемые организации, а также различные профессиональные сообщества, в частности адвокатские и нотариальные палаты, создаваемые в настоящее время в организационно-правовой форме ассоциации (союза) (п. 1 ст. 123.8 ГК РФ). На
35 См.: Статьи 3, 4, ч. 1, 4, 6, 7 ст. 8, ст. 9 Федерального закона «Об инновационном центре "Сколково"».
УНИВЕРСИТЕТА Некоммерческие организации, реализующие публичные интересы ^^ '
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
наличие у них публичных функций неоднократно обращалось внимание Конституционным Судом РФ36.
В доктрине природа таких сообществ оценивается неоднозначно, поскольку саморегулируемые организации, в отличие от адвокатских и нотариальных палат, могут создаваться не только в обязательном, но и в добровольном порядке. Одни авторы, полагают, что основная цель саморегулируемых организаций состоит в регулировании и обеспечении деятельности профессионалов в том или ином сегменте37, в самостоятельном осуществлении хозяйствующими субъектами координации своей профессиональной деятельности38, в концентрации инициативы и полномочий по регулированию и контролю определенной сферы общественных отношений в руках граждан39 и т.п. Такие суждения отчасти справедливы применительно к организациям, создаваемым добровольно, поскольку их основная задача — способствовать самоорганизации отношений между членами. При этом саморегулирование в подобных случаях не противопоставляется государственному регулированию, является его продолжением, ибо предполагает разработку стандартов и правил для членов организации, а также контроль за их соблюдением без использования властных полномочий.
Другие авторы, видимо, ориентируясь на саморегулируемые организации с обязательным членством, видят их цели в выполнении делегированных государством публичных функций40, в числе которых выделяют нормотворческие; организационно-обеспечительные; контрольные; пресекательные; урегулирования споров и др. В результате статус саморегулируемых организаций определяется как публично-правовой41.
Следует отметить, что единство взглядов на сущность профессиональных объединений, в том числе с обязательным участием, и характер выполняемых ими функций в мировой практике также отсутствует. Так, рассматривая дело «Ле Компт, Ван Левен и Де Мейер против Бельгии», Европейский суд по правам челове-
41
См.: Коржова Е. Саморегулируемые организации // Административное право. 2010. № 2. С. 39.
36 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2491 ; Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П «По делу о проверке щ конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона "О несосто- п ятельности (банкротстве)" в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» // СЗ РФ. 2006. ^ № 3. Ст. 335. □
Т1
37 См.: Закупень Т. В. Особенности правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в предпринимательских правоотношениях // Безопасность бизнеса. 2011.
№ 1. С. 4. Щ
38 См.: Ершов О. Г Саморегулируемые организации в строительстве: вопросы страхования ^
ответственности участника по строительным подрядам // Правовые вопросы строитель- ^
ства. 2010. № 2. С. 7. Я
"0
См., например: Зинченко С. А., Галов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения : сб. статей / отв. ред. ^ М. А. Рожкова. М., 2007. С. 114 ; Лескова Ю. Г. Членство в саморегулируемой организации: преимущества и недостатки законодательства России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 3. С. 66.
См., например: Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 49—50.
m П
* к Н к
НАУКИ Ъ
40
ка квалифицировал как институт публичного права Орден врачей Бельгии в связи с наличием у него властных полномочий по отношению к своим членам. Их возложение на данную организацию было расценено как способ государственного регулирования, свидетельствующий об интегрировании организации в государственные структуры. Напротив, в деле «Сигурдур А. Сигурйонсон против Исландии» Европейский суд пришел к выводу, что автомобильная ассоциация «Фрами», участие в которой рассматривается как обязательное условие для получения лицензии на использование своего автомобиля в качестве такси, не относится к публично-правовым объединениям. Данный вывод был основан на том, что ассоциация пользуется полной автономией в определении своей организационной структуры и деятельности, а ее цели (защита профессиональных интересов членов и содействие росту солидарности среди профессиональных водителей такси; ведение переговоров и представление требований членов, касающихся рабочего времени, заработной платы, и т.п.) характерны для частноправовой организации42.
Поскольку по целям и методам деятельности саморегулируемые организации отличаются от иных некоммерческих юридических лиц, а передача им властных полномочий вступает в противоречие с принципиальными положениями гражданского права, в цивилистической доктрине сформировалось мнение, что особые свойства саморегулируемой организации возникают лишь с момента приобретения некоммерческим юридическим лицом соответствующего статуса посредством включения сведений о нем в специальный государственный реестр (ч. 6 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»43). Тем самым понятие «саморегулируемая организация» характеризует не гражданско-правовой, а публично-правовой статус юридического лица44. На положение некоммерческой организации как субъекта гражданского права получение ею качества «саморегулируемой» влияния не оказывает
Между тем анализ норм Федерального закона «О саморегулируемых организациях» свидетельствует, что приобретение некоммерческим юридическим лицом статуса саморегулируемой организации существенно меняет объем и содержание его гражданской правоспособности. В частности, оно лишается возможности осуществлять предпринимательскую деятельность; учреждать хозяйственные товарищества и общества, осуществляющие предпринимательскую деятельность, являющуюся предметом саморегулирования для этой организации, и становиться их участником; предоставлять принадлежащее ему имущество в залог в обеспечение исполнения обязательств иных лиц; выдавать поручительства за иных лиц (за исключением своих работников); приобретать ценные бумаги, выпущенные членами (за исключением случаев, когда они обращаются на организованных торгах), и др. Кроме того, появляются возможности использования особых источников формирования имущества; подлежат соблюдению требования, касающиеся порядка размещения и инвестирования средств компенсационного фонда
42
Тексты документов см.: Избранные решения Европейского Суда по правам человека. Статья 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Ч. 1. Свобода ассоциаций / сост. К. Баранов, Д. Макаров, А. Юров. М., 2009. С. 35—37, 91—95.
СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
См.: Парфирьев Д. Н. Проблемы получения статуса саморегулируемых организаций в России // Российская юстиция. 2010. № 4. С. 18.
43
УНИВЕРСИТЕТА Некоммерческие организации, реализующие публичные интересы
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
(при условии его формирования), а также направлений полученных в результате доходов. Изменению подвергается и состав органов управления некоммерческого юридического лица: в его постоянно действующий коллегиальный орган помимо членов организации (их представителей) должны войти независимые члены45. Отмеченное свидетельствуют, что саморегулируемые организации воплощают в себе частноправовые и публично-правовые начала, причем последние являются определяющими.
Таким образом, ряд некоммерческих организаций, обеспечивающих удовлетворение публичных интересов, органически сочетают участие в имущественных отношениях с осуществлением публичных полномочий, что влияет на их гражданско-правовой статус. В связи с этим нельзя обойти вниманием вопрос о необходимости и целесообразности введения в российскую правовую систему юридических лиц публичного права, который в последнее время широко обсуждается в научной литературе.
Категория «юридические лица публичного права» известна многим зарубежным правопорядкам, где имеет неодинаковое смысловое наполнение. Как следствие в иностранных доктринах выработаны различные критерии их отграничения от юридических лиц частного права. Наибольшее распространение получили критерии цели, наличия властных полномочий, образования или государственного вмешательства, формы интегрированности в государственную организацию, а также плюралистический критерий46.
К примеру, в Германии к ним относятся создаваемые в особом порядке корпорации публичного права, через которые государство осуществляет опосредованное управление, наделяя их властными полномочиями; учреждения публичного права, которые, оказывая различные услуги, выполняют функции носителя прав публичного управления; фонды публичного права, создаваемые в силу закона или на его основе в целях поддержки образования, охраны природы и культуры47. Во Франции юридическими лицами публичного права могут быть признаны публичные учреждения и объединения в публичном интересе, действующие в области экономики, в здравоохранении и социальной сфере, в образовании, культуре и т.д. Подобные организации характеризуются особым порядком создания (на основании закона или административного акта); особыми целями, состоящими в ре- Ш ализации всеобщих интересов; взаимодействием с органами публичной власти; А наличием некоторых властных полномочий48. Их гражданско-правовое положение □ во Франции имеет специфику. В частности, они получают особую правовую за- 1 щиту (не допускается обращение взыскания на их имущество, применение к ним > отдельных санкций, в том числе в виде прекращения деятельности, запрета на ^ осуществление видов деятельности и пр.); располагают определенными приви- А
--И
45 См.: Статьи 12, 13, ч. 1—3 ст. 14, ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О саморегулируемых организациях». 1
46 См., подробнее: Ястребов О. А. Критерии разграничения юридических лиц в публичном и
частном праве // Российский судья. 2010. № 4. С. 33—36. 5
47 См. подробнее: Лауэ К. Немецкое законодательство о юридических лицах публичного пра- Ш ва в области надзора за финансовым рынком // Законодательство и экономика. 2011. № 6. д С. 41—48.
48 См.: Портал французского права. 1^1.: http://www.france-jus.ru/
П
* к Н к
НАУКИ Ъ
легиями (могут взыскивать долги во внесудебном порядке; на предъявляемые к ним требования распространяется специальный срок исковой давности и др.); при определенных условиях на их имущество может распространяться особый режим публичного имущества, выполняемые ими работы могут иметь характер публичных, а заключаемые договоры признаваться административными.
Принципиальная возможность и необходимость введения в отечественное законодательство конструкции юридического лица публичного права была отмечена в Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 г, подготовленной Минэкономразвития России49, которая предусматривала, что соответствующая категория должна охватить собой юридические лица, действующие от имени публично-правовых образований и (или) в публичных интересах, но не являющиеся органами государственной власти или местного самоуправления, созданные в различных общественно значимых целях и наделенные властными полномочиями. Концепция развития гражданского законодательства РФ отвергла эту идею, указав на отсутствие практической необходимости в закреплении в ГК РФ норм о данных субъектах.
В качестве аргументов, обосновывающих нецелесообразность введения в гражданское законодательство положений о юридических лицах публичного права, обычно указывается на то, что юридическое лицо является исключительно гражданско-правовым понятием независимо от его вида, правоспособности и других особенностей; все отношения с его участием носят частноправовой характер. От иных юридических лиц подобные организации отличаются лишь тем, что возникли в сфере публично-правового регулирования, но это не оказывает никакого влияния на принципы их участия в гражданском обороте50.
Сторонники позиции о необходимости выделения и законодательного закрепления юридических лиц публичного права рассматривают соответствующих субъектов не только как частноправовые, а и как публично-правовые образования, назначение которых не ограничивается участием в гражданском обороте. При этом подходы к определению круга относящихся ним субъектов весьма разнообразны.
Одни авторы к юридическим лицам публичного права предлагают относить организации, призванные удовлетворять общественные интересы и различными способами решать задачи общественного характера, а именно: публично-правовые образования в целом, их органы, осуществляющие публичную власть, а также некоммерческие организации, действующие в целях общего блага путем сотрудничества с публичной властью или давления на нее51.
Другие — видят основное отличие между юридическими лицами публичного и частного права в целях их создания и деятельности. Лица публичного права имеют общественно значимые цели, не связанные с извлечением прибыли, целью лиц частного права всегда является извлечение прибыли52.
Закон. 2006. № 9. С. 27.
См., например: Болдырев В. А. О «юридических лицах» публичного права // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 132—134.
См.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 14, 76—94.
См.: Бабичев И. В. К вопросу о различии юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права (институционально-системный подход) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10. С. 7.
49
50
51
УНИВЕРСИТЕТА Некоммерческие организации, реализующие публичные интересы ^J^J
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Третьи — обнаруживают главную особенность, характеризующую юридические лица публичного права, в наличии у них наряду с гражданской правосубъектностью публичных функций или властных полномочий53.
Четвертые — полагают возможным отнесение к юридическим лицам публичного права организаций, наделенных отдельными государственными, муниципальными или иными общественно значимыми функциями, которые могут осуществляться не только посредством властно-распорядительных полномочий, но и путем обслуживания частных лиц, либо на основе публично-частного партнерства и принципов взаимной заинтересованности54.
Следует отметить, что существование юридических лиц особой природы, в частности, исходя из наличия у них властных полномочий, признается судебной практикой. Так, между муниципальным учреждением здравоохранения и территориальным фондом обязательного медицинского страхования были заключены договоры о выполнении Территориальной программы государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации, проживающих на территории Свердловской области, бесплатной медицинской помощью, в силу которых учреждение было обязано обеспечить целевое и рациональное использование полученных по договорам финансовых средств, а при выявлении случаев их нецелевого использования восстановить сумму, использованную не по целевому назначению. Установив факт расходования учреждением денежных средств не в соответствии с условиями договора, фонд обязательного медицинского страхования заявил требование об их восстановлении путем перечисления определенной суммы на его счета. Вынося решение, суд первой инстанции исходил из того, что данное требование не имеет властно-распорядительного характера, поскольку правоотношения по целевому использованию средств имеют договорную основу. Апелляционная инстанция оставила решение в силе. Состоявшиеся судебные постановления были отменены кассационной инстанцией, указавшей, что правоотношения в области социального медицинского страхования являются не только частными, но и публичными, и составляют межотраслевой правовой институт. А так как Фонд обязательного медицинского страхования на нормативном уровне наделен правом давать предписания об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования, суд признал, что в рассматриваемых правоотношениях он фактически действовал в качестве юридического лица публичного права55.
Таким образом, вопрос о сущности и отраслевой принадлежности юридического лица публичного права остается открытым и требует дальнейших доктри-нальных исследований, итогом которых должно стать формирование и закрепление эффективного механизма правового регулирования отношений, связанных с созданием и деятельностью некоммерческих организаций, реализующих публичные интересы.
См.: Усков О. Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 110.
См.: Винницкий А. В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. 2011. № 3. С. 372.
См.: Постановление ФАС Уральского округа от 15 января 2009 г. № Ф09-10050/08-С2 по делу № А60-1139/08 // СПС «КонсультантПлюс»: Судебная практика.
53
54
55
