CC BY
209
НЕФТЕГАЗОВАЯ ОТРАСЛЬ УЗБЕКИСТАНА: РАЗРАБОТКА И ПРИМЕНЕНИЕ ЗАКОНА «О СОГЛАШЕНИЯХ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ»
Майкл П. БАРРИ
доктор права, доцент экономики Университета Маунт Сэйнт-Мэри (Мэриленд, США)
Прогнозные запасы природного газа в Узбекистане оцениваются приблизительно в 5,1—6,25 трлн куб. м,
при этом коммерческие запасы составляют 1,62 трлн куб. м, что ставит республику на 10-е место в мире по этому показателю.
По объему экономически доступных залежей Узбекистан вдвое превышает Великобританию — крупнейшего производителя голубого топлива в Европе. К тому же, как утверждает Национальная холдинговая компания «Узбекнефтегаз», к разработке подготовлено менее 23% всех запасов, которыми располагает страна. В такой ситуации ее руководство прилагает значительные усилия, чтобы привлечь иностранных инвесторов к разведке и добыче углеводородного сырья. В этом контексте следует, в частности, отметить получивший широкую известность Указ Президента республики И. Каримова «О мерах по привлече-
нию прямых иностранных инвестиций в разведку и добычу нефти и газа» (от 28 апреля 2000 г.), направленный на развитие нефтегазовой отрасли Узбекистана, и закон «О соглашениях о разделе продукции». В настоящей статье мы рассмотрим общую ситуацию в нефтегазовой отрасли республики, затем подробнее проанализируем изменение условий соглашений о разделе продукции (СРП), нормы данного закона, проблемы, возникающие в связи с его применением, и тот, в лучшем случае, скромный успех, которого удалось достичь с его помощью для привлечения иностранных инвестиций.
А. Краткое резюме
■ Как и во всех других бывших республиках СССР, Конституция Узбекистана провозглашает собственность государства на недра. Основу нормативного регулирования разведки и эксплуатации всех ископаемых ресурсов, в том числе углеводородного сырья и иных ископаемых, составляет закон «О недрах» от 23 сентября 1994 года и поправки к нему.
■ Упомянутый выше Указ Президента республики «О мерах по привлечению прямых иностранных инвестиций в разведку и добычу нефти и газа» стал очередным шагом в программе по привлечению прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в нефтегазовый сектор. Некоторые из положений данного документа могут привлечь пристальное внимание зарубежного бизнеса. Важно, например, что вновь открытые нефтяные и газовые месторождения в Устюртском регионе (вероятно, и в других) можно предоставлять иностранным компаниям, осуществившим геологоразведочные работы на указанных месторождениях, в разработку на условиях концессий сроком до 25 лет с правом продления этого периода.
■ 7 декабря 2001 года Олий Маджлис (парламент) страны принял постановление № 312-11 «О введении в действие закона «О соглашениях о разделе продукции» («Закон о СРП»). Его ключевым моментом является положение, в соответствии с которым государство предоставляет иностранному инвестору исключительные права на поиски, разведку месторождений и добычу полезных ископаемых на участке недр, указанном в соглашении. Инвестор же, в свою очередь, обязуется организовать указанные работы за свой счет и на свой риск и передавать государству принадлежащую тому часть добытой (произведенной) продукции или ее стоимостной эквивалент.
■ С помощью соглашений о разделе продукции власти Узбекистана рассчитывали привлечь 400 млн долл. зарубежных инвестиций. Следует отметить, что 78 из 80 месторождений, предлагаемых к разведке и разработке на условиях СРП, расположены на 16 разведочных территориях. Для иностранного участия были
открыты 8 отдельных месторождений с общими балансовыми запасами около 1,2 млрд баррелей в пересчете на нефть. Четыре из них находятся в юго-западной части Гиссарского бассейна и еще четыре — в Амударьинском регионе. Однако практические результаты закона о СРП оказались весьма скромными, так как иностранные компании находят условия СРП не столь привлекательными, как те, что им предлагают в других государствах Центральной Азии и в России. К тому же инвесторы часто ссылаются на политические риски в Узбекистане в связи с наличием исламистской оппозиции президенту страны И. Каримову.
■ Нормы закона от 2001 года включают, в числе прочего, следующие положения:
• Для пользования на условиях раздела продукции предоставляются перспективные участки недр, по которым еще нет доказанных запасов полезных ископаемых. А участки с их доказанными запасами включают в соглашения в случаях
1) отсутствия у государства финансовых и технических возможностей для освоения месторождений;
2) необходимости привлечь специальные передовые технологии; и
3) необходимости снизить уровень технологических потерь полезных ископаемых или предотвратить возможные негативные социально-экологические последствия.
• Участки недр для пользования на условиях раздела продукции предоставляются на основе и по результатам открытых аукционов. Однако в определенных случаях соглашения могут заключаться и без проведения публичных торгов, то есть путем прямых переговоров.
• Лицензия на право пользования участками недр на условиях СРП выдается инвестору Кабинетом министров республики или уполномоченным им органом в установленном порядке в течение пяти рабочих дней со дня подписания соглашения.
• 80% состава всех привлеченных работников (в среднегодовом исчислении) должны составлять граждане Узбекистана.
• Инвестор обладает правом собственности на ту часть продукции, которая передана ему по условиям соглашения, и может без каких-либо ограничений вывозить ее за пределы страны.
• Условия соглашения сохраняют свою силу в течение всего срока его действия. В случае если в течение срока действия соглашения законодатель-
ством будут установлены нормы, ухудшающие коммерческие результаты деятельности инвестора в рамках данного документа, то действуют условия, оговоренные в соглашении.
• Споры разрешаются в соответствии с условиями соглашения в судах Республики Узбекистан или, по выбору сторон, в международном арбитраж-
ном суде.
■ Инвесторы указывают на ряд проблем в связи с законом или его отдельными положениями, делающих режим СРП в Узбекистане менее привлекательным, чем соответствующий режим других странах. В числе прочего они отмечают следующее:
• Ст. 5 закона ограничивает возможности заключения СРП теми участками недр, где еще нет доказанных запасов полезных ископаемых.
• Хотя данный документ предусматривает, что лицензия на право пользования недрами должна быть выдана в течение пяти дней, законодательства, регулирующего порядок выдачи таких лицензий, в стране до сих пор нет. Указ № УП-2598 уполномочил Национальную холдинговую компанию «Узбек-нефтегаз» выдавать лицензии на право заниматься поиском, разведкой и добычей полезных ископаемых на территории Республики Узбекистан, однако и в этом указе не определен порядок получения лицензий.
• Ст. 14 закона гласит, что «возмещение допустимых затрат осуществляется за счет компенсационной продукции в том же календарном году, в котором эти затраты были понесены», что на практике не позволяет компаниям пролонгировать расходы на разведку и добычу или переносить их с одного календарного года на другой.
• Другие проблемы, включая: 1) то обстоятельство, что в законе ничего или почти ничего не говорится о налоговом режиме для оператора, поскольку к оператору могут быть неприложимы налоговые льготы, полагающиеся инвестору, и 2) то, что в законе не прописаны нормы, регулирующие работу действующих на территории республики филиалов иностранных компаний, — порождают еще большую неопределенность относительно налогообложения инвесторов.
■ Успехи в привлечении инвесторов на условиях СРП оказались весьма скромными, но все же было заключено несколько соглашений. Среди них — соглашения с британскими компаниями «УзПЕК» и «Тринити Энерджи», а также с тремя российскими фирмами: «Союзнефтегаз», «Газпром» и ЛУКойл». Это, конечно, лучше, чем ничего, но очень мало по сравнению с теми надеждами, которые возлагали на данный закон.
Б. Факторы, влияющие на принятие инвестиционных решений
В работе Джорджа Эллинидиса приводится длинный список факторов инвестиционного риска в переходных экономиках1. Применительно к Узбекистану его можно дополнить еще несколькими обстоятельствами, специфическими для республики. Факторы риска можно разделить на две группы: общие факторы риска, действующие в любой развивающейся стране, и факторы, специфичные для переходных экономик в целом и конкретно для Узбекистана. Последние включают как позитивные факторы, говорящие в пользу выбора данного государства как объекта инвестирования, так и негативные — собственно факторы риска.
К позитивным факторам можно отнести ряд экономических преимуществ, которые Ташкент способен предложить инвестору: обильные запасы природного газа; относи-
1 Cm.: Ellinidis G.Th. Foreign Direct Investment in Developing and Newly Liberalized Nations // Journal of International Law and Practice, Summer 1995, 4 J. Int’l L. & Prac. 299.
тельно дешевая рабочая сила; более низкие, чем в аналогичных нефтегазовых проектах в США или в других развитых странах, накладные расходы, связанные со стоимостью земли, зданий и материалов.
Кроме того, привлекательность инвестиций в Узбекистане зависит от состояния альтернативных инвестиционных условий в других странах. И с этой точки зрения инвестиции в республике открывают возможности более высокой прибыли, нежели во многих других странах, пусть и при более высоких рисках. Эти возможности обусловлены, по меньшей мере, четырьмя факторами, присутствующими во многих странах, в том числе в тех, где расположены инвестирующие компании:
1) «насыщением» рынка инвестиционных проектов в сфере энергетики;
2) антитрастовской политикой;
3) высоким налогообложением и высокими стандартами охраны окружающей среды;
4) наличием сильных профсоюзов и высоким уровнем заработной платы в стране, где расположена компания2.
Однако существует и немало негативных факторов. Первая серьезная проблема для любого потенциального инвестора в нефтегазовый сектор Узбекистана — это география. Республика не имеет выхода к морю и окружена труднодоступной горной местностью и пустынями, то есть налицо ситуация, которая удорожает, а то и ставит под вопрос транспортировку нефти и газа. Узбекистан не располагает достаточной транспортной сетью, а имеющиеся трубопроводы не рассчитаны на серьезный рост добычи. В результате, несмотря на распад Советского Союза, экспорт энергоресурсов из Узбекистана и его соседей по Центральной Азии почти целиком ограничен Российской Федерацией и другими странами СНГ3. Почти все нефте- и газопроводы проходят по территории России, что дает ее газовому монополисту, компании «Газпром», почти неодолимую рыночную власть в региональной торговле.
Некоторые страны пытаются проложить альтернативные маршруты, но дело движется медленно. В 1997 году Туркменистан и Иран построили в обход России газопровод, протяженность которого составляет 200 км. Казахстан намерен соорудить нефтепровод, ведущий к Персидскому заливу, чтобы продавать нефть в страны Азии, и полагает, что экономически наиболее эффективным будет маршрут через Иран. Туркменистан также выдвинул идею строительства трубопроводов через территорию Ирана. Однако против таких планов решительно возражают США4. Строительство трубопроводов через территорию Ирана подпадает под закон Соединенных Штатов о санкциях против Ирана и Ливии, предусматривающий адекватные меры в отношении иностранных компаний, инвестирующих в энергетический сектор Ирана. Для государств Центральной Азии такие санкции оказались бы слишком дорогими, точнее практически запретительными.
Еще один фактор, который приходится учитывать при анализе возможностей капиталовложений в Узбекистане, — политическая нестабильность и угроза беспорядков и насилия. Источники такой угрозы: воинствующие исламисты, организованная преступность и отсутствие, несмотря на разгром движения «Талибан», уверенности в долгосрочной стабильности на южных границах страны, в Афганистане5.
2 Cm.: Ellinidis G.Th. Op. cit.
3 Cm.: Quest Information Limited, Uzbekistan Economy: Regional Overview, Country Report 1, 5 February 2004.
4 Cm.: Ibidem.
5 Cm.: Ellinidis G.Th. Op. cit.
В. Макроэкономическая ситуация в стране
Неконвертируемость национальной валюты была одной из причин, по которым поток прямых иностранных инвестиций в страну пересох до крохотного ручейка: в республике уровень ПИИ в расчете на душу населения самый низкий в СНГ. За все время после получения Узбекистаном независимости фирмы США инвестировали в экономику республики примерно 500 млн долл. Среди крупных американских инвесторов такие фирмы, как «Ньюмонт», инвестировавшая в переработку «хвостов» на золотом прииске Мурун-тау; «Кэйз корпорэйшн», вложившая средства в производство и обслуживание хлопкоуборочных машин и тракторов; «Кока-кола», построившая заводы по розливу в Ташкенте, Намангане и Самарканде; «Тексако», производящая смазочные материалы для узбекского рынка; «Бейкер Хью», инвестировавшая в добычу нефти и газа. Однако за последние пять лет новых американских инвестиций не было6.
В 2003 году был принят ряд мер, включая ужесточение денежной и налоговой политики, призванных прежде всего обеспечить официальное введение конвертируемости валюты по текущим операциям. Это было долгосрочной целью руководства страны в рамках общих усилий по привлечению ПИИ. Так, в октябре правительство объявило о введении конвертируемости валюты по текущим операциям. За этим последовало заявление МВФ о том, что Узбекистан взял на себя обязательства по конвертируемости валюты по текущим операциям в соответствии со ст. VIII [Статей Соглашения Международного валютного фонда]. Узбекистан поддерживает регулируемый плавающий курс валюты. Однако, несмотря на унификацию обменного курса, помимо официального основного справочного курса, действовавшего до октября, система обменных курсов включала пониженный курс для вторичных рынков. Он действовал при определенных видах трансакций и разного рода ограничениях на текущие платежи и перечисления денег. А на черном рынке иностранную валюту покупали и продавали по курсу, существенно превышающему оба официальных7.
Г. Общие правовые условия инвестирования в энергетический сектор
Статьи 3-4 и 7 закона «О недрах» Узбекистана предоставляют полномочия распоряжаться недрами, в том числе и природными ресурсами недр («государственное управление в области горных отношений»), Президенту Республики, Кабинету министров, местным органам власти, а также специально уполномоченным на то государственным орга-нам8. В дополнение к этим полномочиям ст. 4 закона «О естественных монополиях» устанавливает государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сферах: 1) добычи нефти, газового конденсата, природного газа и угля и 2) транспортировки нефти, нефтепродуктов и газа по трубопроводам9.
6 См.: U.S Department of State, Background Note: Uzbekistan [www.state.gov], October 2004.
7 См.: Asian Development Bank, Asian Development Outlook 2004: Economic Trends and Prospects in Developing Asia, Uzbekistan [www.adb.org], March 2004.
8 Закон «О недрах», принятый 23 сентября 1994 г. [http://www.bir.uz/law/].
9 Закон «О естественных монополиях», № 398-I, от 24 апреля 1997 г. [http://www.bir.uz/law/].
Как и в других бывших советских республиках, Конституция Узбекистана провозглашает собственность государства на недра10. Закон «О недрах» и поправки к нему составляют основу нормативного регулирования разведки и добычи ресурсов недр, включая углеводородное сырье и другие ископаемые. Закон охватывает проблемы государственного лицензирования и управления, права и обязанности, основные нормы рационального использования ресурсов, а также другие вопросы. В данном документе не определена конкретная форма контракта, признающаяся предпочтительной или допустимой применительно к разработке или использованию какого-то определенного природного ре-сурса11. Действует также закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» («Закон о лицензировании»)12 и более раннее, принятое еще прежним Кабинетом министров, Постановление «О лицензировании предпринимательской деятельности» от 14 апреля 1994 года с поправками13.
Правовым основанием для организации работ по разведке и добыче нефти и газа в Узбекистане является выданная лицензия. Закон «О недрах» предусматривает, что лицензия может выдаваться любому физическому и юридическому лицу (как местному, так и иностранному). Собственно, конкретно в статьях 10—14 данного закона и в Постановлении о лицензировании определяется, что наличие лицензии необходимо только для добычи полезных ископаемых14. Однако установлено, что возможна лицензия на разведку, на добычу или комбинированная лицензия на оба этих вида деятельности15. В другом разделе закона «О недрах» (ст. 12) оговорено, что недра могут предоставляться как в срочное (временное), так и в бессрочное пользование, с правом или без права продления. Но в самом законе максимальный срок действия лицензии не устанавливается16.
Другое важное положение закона — право Узбекистана прекращать действие лицензии. В России, где право на геологическое изучение территории предоставляется на основании как соглашения о разделе продукции, так и лицензии на право пользования участком недр, государство [также] оставляет за собой прерогативу прекращать, приостанавливать или ограничивать право инвестора пользоваться выданной лицензией [в формулировке закона РФ «О недрах» — «право пользования недрами»]17.
В законе «О недрах» Узбекистана (ст. 19) указывается множество оснований, по которым власти вправе прекратить действие лицензии. Среди них:
1) установление факта, что пользователь недр нарушает основные условия лицензии;
2) неисполнение основных требований закона, касающихся геологического изучения недр, разработки месторождений и безопасности ведения работ;
3) «необходимость конфискации участка недр для удовлетворения иных государственных или общественных потребностей»18;
10 См.: Закон «О недрах».
11 См.: Там же.
12 См.: Закон № 71-II «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 мая 2000 г. (опубликован 15 июня 2000 г.) [http://www.bir.uz/law/].
13 См.: Постановление Кабинета министров Республики Узбекистан от 19 апреля 1994 г. № 215 «О совершенствовании порядка выдачи специальных разрешений (лицензий) на занятие отдельными видами деятельности».
14 См.: Закон «О недрах».
15 См.: Hines J., Sievers E. Legal Regime for Hydrocarbon Development in Uzbekistan // The Journal of The Centre for Energy, Petroleum and Mineral Law and Policy, 11 August 2001.
16 Здесь и далее русский перевод приводится по официальному русскому тексту закона (см.: [http:// www.bir.uz/law/obj1134723580/obj1135138247/obj1135858805/obj1135940285.html]).
17 Закон Российской Федерации № 2395-1 «О недрах» [http://www.consultant.ru/popular/nedr/].
18 В ст. 34 закона «О недрах» Республики Узбекистан в редакции от 23.09.1994 г. (Утвержден законом РУз от 13.12.2002 г. № 444-II), где перечисляются возможные основания для прекращения действия лицензии, данное положение отсутствует. — Прим перев.
4) возникновение угрозы жизни или здоровью населения, окружающей среде в зоне влияния работ, связанных с пользованием участками недр;
5) тот факт, что пользователь недр в течение одного года не приступил к пользованию участком недр;
6) систематическое невнесение платежей за пользование недрами (установленных статьей 22 закона)19.
При возникновении споров, связанных с лицензиями, они должны «разрешаться в порядке, установленном законом»20. Для иностранных инвесторов эта норма выглядит довольно расплывчатой и двусмысленной, хотя в других своих положениях законодательство Узбекистана при определении подсудности разрешения споров стремится признавать преимущество международного права и международных договоров. Это преимущество отмечено в ряде документов, в том числе:
1) в ст. 5 закона «О недрах»21;
2) в нормах законодательства об инвестициях от 1998 года, где иностранным инвесторам предоставлено право обращаться для разрешения споров в международный арбитражный суд22;
3) в обязательствах, принятых на себя Узбекистаном в рамках Договора к Международной энергетической хартии23.
Кроме того, право обращаться в международный арбитражный суд упоминается в законе «О концессиях» Республики Узбекистан24.
Д. Законодательный фон документа
Программу привлечения иностранных инвесторов к разработке нефтяных и газовых месторождений на территории плато Устюрт на юго-западе Узбекистана, содержащих, по предварительным оценкам, 4 млрд т нефти, республика реализует с 1998 года25.
28 апреля 2000 года был издан Указ Президента «О мерах по привлечению прямых иностранных инвестиций в разведку и добычу нефти и газа» как элемент программы по привлечению прямых иностранных инвестиций (ПИИ) в нефтегазовый сектор. Указ был представлен на пресс-конференции, состоявшейся 4 мая 2000 года, а его оглашение стало центральным событием большого съезда по проблемам нефти и газа, проходившего в Ташкенте 17—18 мая того же года26. Ряд положений этого документа может представлять серьезный интерес для иностранных инвесторов. Прежде всего, зарубеж-
19 См.: Закон «О недрах».
20 Там же. Ст. 50.
21 См.: Там же. Ст. 5.
22 См.: Закон Республики Узбекистан «Об иностранных инвестициях», № 609-1 от 30 апреля 1998 г. (см. также: Закон Республики Узбекистан «О гарантиях и мерах защиты прав иностранных инвесторов», № 611-1 от 30 апреля 1998 г.).
23 См.: Закон «О недрах». Ст. 26.
24 Ст. 24 (принят 30 августа 1995 г.).
25 См.: Сапаров В., Фролов А. Развитие нефтегазового законодательства в Узбекистане // Нефть, газ и право, 2002, № 4. С. 39—41.
26 См.: Указ Президента Республики Узбекистан «О мерах по привлечению прямых иностранных инвестиций в разведку и добычу нефти и газа» от 28 апреля 2000 г. [www.qonun.uz/laws.php?p=46].
ным компаниям, осуществляющим геологоразведочные работы в Устюртском регионе (возможно, и в других), разрешено предоставлять для разработки вновь открытые нефтяные и газовые месторождения на период до 25 лет «с правом продления срока разра-ботки»27.
Нефтяные и газовые месторождения могут предоставляться для разработки компаниям, участвующим в геологоразведочных работах, «на условиях концессий». Кроме того, подобные компании имеют возможность воспользоваться режимом наибольшего благоприятствования, обеспечивающим следующее:
1) эксклюзивное право на проведение на определенной территории поисковых и разведочных работ с последующей эксплуатацией любого из выявленных на указанной территории месторождений путем создания совместного предприятия или на условиях концессии;
2) преимущественное право на предоставление новой территории для продолжения поисковых и разведочных работ в случае невыявления на территориях, оговоренных в контракте на проведение этих работ, ресурсов, имеющих промышленную ценность;
3) право собственности и беспрепятственного вывоза предусмотренной учредительными документами совместного предприятия или концессионным договором части добытого углеводородного сырья, а также продуктов их переработки на толлинговой основе;
4) гарантию на возмещение фактических затрат на поисковые и разведочные работы при открытии месторождений, имеющих промышленную ценность, в случаях передачи их для дальнейшей разработки Национальной холдинговой компании «Узбекнефтегаз»28.
Зарубежные фирмы, осуществляющие поисковые и разведочные работы на нефть и газ, а также привлекаемые ими иностранные подрядные и субподрядные организации освобождаются от уплаты «всех видов налогов, отчислений и платежей», действующих на территории Республики Узбекистан, на период проведения геологоразведочных работ; таможенных платежей (кроме сборов за таможенное оформление) при импорте оборудования, материально-технических ресурсов и услуг, необходимых для проведения поисковых, разведочных и других сопутствующих работ29.
25 мая 2000 года Олий Маджлис (парламент) республики принял закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» («Закон о лицензировании», опубликован 15 июня 2000 г.). Он вступил в силу 1 сентября 2000 года и обеспечивает общие правовые основы для осуществления лицензирования30.
Е. Общие сведения о законе «О СРП» Узбекистана
При всем положительном воздействии Указа УП-2598 на нефтегазовый сектор, влияние его на дальнейшее развитие контрактных отношений в секторе было невелико. Это
27 См.: Указ Президента Республики Узбекистан «О мерах по привлечению прямых иностранных инвестиций в разведку и добычу нефти и газа».
28 См.: Там же.
29 См.: Там же.
30 Текст закона см. на сайте [http://www.bir.uz/law/].
обстоятельство привело к принятию в 2001 году упомянутого нами выше развернутого закона «О СРП». 7 декабря 2001 года Олий Маджлис республики принял Постановление № 312-11 «О введении в действие закона «О соглашениях о разделе продукции» (закон «О СРП»)31. Ключевым его звеном является положение, в соответствии с которым государство предоставляет иностранному инвестору исключительные права на поиски, разведку месторождений и добычу полезных ископаемых на участке недр, указанном в соглашении. Инвестор же, в свою очередь, обязуется организовать проведение указанных работ за свой счет и на свой риск и передавать государству принадлежащую тому часть добытой (произведенной) продукции или ее стоимостной эквивалент32.
С помощью соглашений о разделе продукции руководство страны рассчитывало привлечь 400 млн долл. зарубежных капиталовложений. Из 80 месторождений, предлагаемых к разведке и разработке в рамках СРП, 78 расположены на 16 разведочных территориях. Для иностранного участия были открыты 8 отдельных месторождений с общими балансовыми запасами около 1,2 млрд баррелей в пересчете на нефть. Четыре из них расположены в юго-западной части Гиссарского бассейна и еще четыре — в Амударьинском регионе33.
Однако, как мы уже отмечали, практические результаты закона о СРП оказались весьма скромными: зарубежные фирмы находят условия СРП не столь привлекательными, как те, что им предлагают в других странах Центральной Азии и в России. Инвесторы часто ссылаются на политические риски в Узбекистане в связи с наличием исламистской оппозиции президенту страны И. Каримову34.
Подобное отсутствие заметных успехов серьезно отражается на ситуации в стране. Целей, провозглашаемых властями в их долгосрочных планах по освоению ресурсов, обычно достичь не удается. Так, власти предсказывали, что в результате реализации программы, начатой в 1990-х годах, в 2001-м добыча нефти в республике достигнет 450 000 баррелей в сутки, однако реальный объем производства нефти и конденсата составил всего около 171 000 баррелей в сутки35.
Ж. Общие сведения о соглашениях о разделе продукции
И у инвесторов, и у властей страны-реципиента есть достаточно побудительных мотивов для разработки нефтяных и газовых месторождений. Но при этом обе стороны сталкиваются с серьезными юридическими, экономическими, экологическими рисками. Добиться того, чтобы их уравновешивали адекватные стимулы, — главная задача, которую приходится решать и инвестору, и правительству принимающей страны, что позволит создать условия для реализации проектов. Поначалу власти принимающего государства, вроде Узбекистана, стремятся главным образом привлечь капитал на развитие инфраструктуры нефтяной отрасли и дать толчок развитию экономики в целом. Когда же инвестиции получены, многие принимающие страны начинают беспокоиться прежде всего об экономическом росте, об охране окружающей среды и других внутренних пробле-
31 Cm.: [http://www.bir.uz/law/].
32 Cm.: TaM *e.
33 Cm.: APS Review Gas Market Trends, Uzbekistan: Privatization, 11 October 2004, Vol. 63, Issue 15.
34 Cm.: Ibidem.
35 Cm.: Ibidem.
мах. Цель же энергетических компаний — получить достаточную прибыль на капитал, долгосрочные права на добычу и экспорт нефти и газа, стабильность налогового режима и условий контракта, на разумные коммерческие и экологические условия контроля и управления36.
У инвестирования в энергетику есть и важные особенности. Прежде всего здесь велики сроки контрактов и соответственно длительность уязвимости для рисков. Во-вторых, суммы капиталовложений просто огромны. Наконец, сами риски весьма многообразны — от коммерческих до политических и экологических. Риску подвержены права собственности и правовой титул на земли; существуют риски экспроприации, риски деликтов, риски истощения месторождений и снижения извлекаемости, валютные риски. И одна из главных проблем, с которой вынуждены сталкиваться энергетические компании, инвестирующие за рубежом, — риск непредсказуемого изменения законодательства и нормативов государственного регулирования.
Нередко уже после того, как инвестиции направлены в дело и дали результаты, принимающая страна пытается изменить условия, вводя новые налоги или иные нормативы охраны окружающей среды. Если прибыли велики, то под давлением общественных настроений и государственных приоритетов принимающая страна может потребовать себе большую долю прибылей, нежели та, что предусматривалась первоначальным контрактом. Среди множества приемов и уловок, применяемых для увеличения «государственной доли», — введение таких налогов, как налог на ущерб окружающей среде, призванный возместить ущерб, якобы нанесенный окружающей среде в результате добычи; налоги, взимаемые на профессиональную подготовку местной рабочей силы; налоги для улучшения общественного здравоохранения, повышения общественной безопасности или налоги, призванные возместить неудобства местного населения, проживающего поблизости от источников добычи. Иногда начинают применять законодательство об охране окружающей среды, которое существовало и на момент подписания контрактов, однако до того не применялось на практике.
Если проект начинает приносить устойчивую прибыль, энергетическая компания становится жертвой «эффекта заложника»: правительство принимающей страны видит, что у западной энергетической компании туже «карманы», и пытается извлечь из них побольше денег37. Когда энергетическая компания уже вложила немало средств в виде фиксированных издержек и начала получать устойчивые прибыли, ей куда труднее, чем прежде, отказаться от проекта. Рыночная власть переходит к властям принимающей страны, а иностранным инвесторам остается лишь приспосабливаться к новым обстоятельствам.
Соглашения о разделе продукции — один из основных вариантов решения проблемы «эффекта заложника» с его пагубными последствиями для инвестиций. По этому пути идут многие страны-производители нефти и газа, а теперь этим курсом следует и Узбекистан.
3. Определение СРП
Чтобы принимающее государство и иностранный инвестор могли заключить соглашения о разделе продукции (СРП), первое вводит в действие законы, позволяющие
36 Cm.: Flores M. A Practical Approach to Allocating Environmental Liability and Stabilizing Foreign Investments in the Energy Sectors of Developing Countries // Colorado Journal of International Law and Policy, Winter 2001.
37 Cm.: Ibidem.
заключать подобные соглашения. СРП чрезвычайно популярны уже много лет, и немало нефтедобывающих стран стараются с их помощью привлечь зарубежных инвесторов. Среди таких стран — Ливия, Египет, Кения, Перу, а в последние годы и Россия38. Типичное СРП содержит специальные положения, призванные защитить инвестора от свойственной этим странам политической и экономической нестабильности39. Эти положения — средство избежать опасности описанного выше «эффекта заложника».
Принцип действия СРП заключается в том, чтобы заставить инвестора и принимающую страну четко перечислить все их права и обязанности в связи с инвестициями в предполагаемый энергетический проект — и краткосрочные, и долгосрочные. В законодательстве принимающей страны о СРП имеются специальные клаузулы о юрисдикции. В соответствии с ними споры по поводу того или иного СРП подлежат разрешению не в судах принимающей страны, а в международном арбитражном суде или в судах третьей страны40. Это «нейтральное поле» — один из ключевых элементов всей концепции СРП.
Положения СРП о разделе доходов составляются таким образом, чтобы, в случае если будут обнаружены запасы нефти или газа, непротиворечиво согласовать несколько целей и требований, в частности:
1) возместить огромные суммы, авансированные на геологическое изучение территории, разведку запасов и на обеспечение добычи;
2) компенсировать иностранному инвестору риск, который он принял на себя при финансировании проекта;
3) вознаградить принимающую страну за уступку своих национальных ресурсов.
Таким образом, после того как нефть или газ обнаружены и проданы, иностранным инвесторам должно быть выделено достаточно продукции, чтобы окупить их издержки по проекту. Соответствующая доля получила название «компенсационная продукция». Оставшаяся часть полученной нефти и газа делится между иностранным инвестором («прибыльная продукция») и государством («государственная доля»). Соотношение прибыльной продукции и государственной доли оговариваются в контракте СРП41.
Кроме того, как отмечает Марк Стоулсон, принципиальной особенностью контракта на условиях СРП является то, что он полностью самодостаточен и автономен42. Стоул-сон пишет: «Заключая самодостаточный и автономный контракт, иностранный инвестор тем самым защищает себя от воздействия существующей законодательной среды, непосредственно от государства получая гарантии определенности и защиты. Государство, со своей стороны, получает возможность привлекать инвесторов, не теряя [законодательного] контроля над крупными проектами в нефтяном секторе»43.
В большинстве контрактов, заключаемых на условиях СРП, государство с самого начала и до полного завершения проекта сохраняет право собственности на ресурсы
38 Cm.: Conine G.B. Petroleum Licensing: Formulating an Approach for the New Russia, 15 HOUS. J. INT’L. L. 362, 1993.
39 Cm.: Ibidem.
40 Cm.: Moss G.C. Petroleum Investments in Russia: Newly Enacted Law On Production-Sharing Agreements Does Not Solve All Problems, 10 January 1996.
41 Cm.: Smith E., Dzienkowski J.S. A Fifty-Year Perspective on World Petroleum Arrangements, 24 TEX. INT’L L.J. 13, 28, 1989.
42 Cm.: Investment at an Impasse: Russia’s Production Sharing Agreement Law and the Continuing Barriers to Petroleum Investment in Russia. 7 Duke J. of Comp. & Int’l L. 671, 1997.
43 Ibidem.
недр44. Это положение отличается от условий других контрактов, в частности договора о концессии, в соответствии с которым государство передает право собственности на содержащиеся в недрах запасы нефти и газа иностранному инвестору45.
И. Отдельные положения закона
Ниже приводится несколько наиболее важных положений анализируемого нами закона.
■ Для пользования на условиях раздела продукции предоставляются перспективные участки недр, где еще нет доказанных запасов полезных ископаемых46. Участки недр разведанных месторождений полезных ископаемых включаются в соглашения в случаях, если:
1) у государства нет финансовых и технических возможностей для «освоения разведанных крупных месторождений»;
2) необходимо привлечь специальные передовые технологии;
3) необходимо снизить уровень технологических потерь полезных ископаемых, а также предотвратить возможные негативные социально-экологические последствия47.
■ Участки недр для пользования на условиях раздела продукции предоставляются в пользование на основе открытых аукционов. Однако в определенных случаях СРП разрешено заключать и путем прямых переговоров с уполномоченным государственным органом48.
■ Лицензия на право пользования участками недр, указанными в соглашении, выдает инвестору Кабинет министров республики или уполномоченный им орган в установленном порядке в течение пяти рабочих дней со дня подписания соглашения49.
■ 80% всех привлеченных работников (в среднегодовом исчислении) должны составлять граждане Узбекистана50.
■ Инвестор обладает правом собственности на ту часть продукции, которая передана ему по условиям соглашения, и может без каких-либо ограничений вывозить ее за пределы Республики Узбекистан51.
■ Условия соглашения сохраняют свою силу в течение всего срока его действия. В случае если в течение срока действия соглашения законодательством будут установлены нормы, ухудшающие коммерческие результаты деятельности инвестора в рамках соглашения, то действуют условия, оговоренные в соглаше-нии52.
44 См.: Skelton J. W. Jr. Investing in Russia’s Oil and Gas Industry: The Legal and Bureaucratic Obstacles,
8 NAT. RESOURCES & ENV’T. 26, 1993.
45 См.: Smith E.E. From Concessions to Service Contracts, 27 TULSA L.J. 493, 527, 1992.
46 Закон «О соглашениях о разделе продукции» Ст. 5. Текст закона см. на сайте [http://www.bir.uz/law/].
47 См.: Там же.
48 См.: Там же. Ст. 6.
49 См.: Там же. Ст. 9.
50 См.: Там же. Ст. 12.
51 См.: Там же. Ст. 16.
52 См.: Там же. Ст. 24.
■ Споры разрешаются в соответствии с условиями соглашения в судах Республики Узбекистан или, по выбору сторон, в международном арбитражном суде53.
К. Проблемы, порождаемые нормами закона
Как уже пришлось убедиться России в связи с ее собственным законом «О СРП» (возможно, и большинству стран, пытающихся ввести аналогичный режим), на первых порах принимаемое законодательство обычно страдает серьезными недостатками и нуждается в совершенствовании. Выше мы уже говорили о некоторых положениях закона Республики Узбекистан от 2001 года как о потенциальном источнике проблем или по меньшей мере как о потенциальном объекте совершенствования (с точки зрения иностранных инвесторов). Одна из главных проблем с законом (по крайней мере с точки зрения инвесторов) — положение его ст. 5, ограничивающее возможности заключения СРП теми участками недр, где еще нет доказанных запасов полезных ископаемых. Не вдаваясь в детали, отметим, что эта норма оставляет наиболее многообещающие месторождения под контролем чиновников Узбекистана, а иностранцы получают те, что сопряжены с наибольшими рисками. Поскольку большая часть территории республики уже обследована, то и месторождения с доказанными запасами в основном уже установлены, что резко снижает привлекательность узбекской схемы СРП.
Есть и другие проблемы. Во-первых, по меньшей мере одно из положений закона дает руководству страны практически неограниченную власть в случае возникновения непредвиденных обстоятельств или споров. В ст. 26 этого документа зафиксировано, что «Государственный контроль над исполнением соглашения, в том числе за сроками проведения инвестором работ, осуществляет Кабинет министров Республики Узбекистан или уполномоченные им органы в соответствии с законодательством»54.
Во-вторых, хотя совершенно очевидно, что ключевым звеном системы геологического изучения и разведки в Узбекистане является лицензирование, режим лицензирования остается для иностранного инвестора непрозрачным. В том, что касается лицензирования, законодательство страны страдает серьезными пробелами. Хотя в законе о СРП предусмотрено, что лицензия на право пользования участком недр выдается не позже, чем через 5 дней55, никакого законодательства, определяющего порядок выдачи лицензий, не существует. Другой закон — «О недрах» — признает необходимым наличие лицензии, однако не разъясняет с должной полнотой, каким образом можно ее по-лучить56.
Единственный нормативный документ, определяющий государственный орган, ответственный за выдачу лицензий, — Указ № УП-2598. Он уполномочил Национальную холдинговую компанию «Узбекнефтегаз» выдавать лицензии на поиск и разведку месторождений углеводородов, добычу нефти и газа. Но и в этом документе не прописана процедура получения такой лицензии57.
В третьих, хотя условия СРП предусматривают возмещение затрат иностранных инвесторов на геологическое изучение, разведку и добычу углеводородного сырья, не-
53 См.: Там же. Ст. 28.
54 Там же. Ст. 26.
55 См.: Там же. Ст. 9.
56 Закон «О недрах» от 23 сентября 1994 г.
57 См.: Сапаров В., Фролов А. Указ. соч.
которые моменты закона от 2001 года заставляют предположить, что большая часть затрат так и не будет компенсирована. В соответствии с текстом Закона возмещение затрат ограничивается сроком в один год, то есть эта норма весьма существенно снижает привлекательность СРП для зарубежного инвестора. В частности, определяется, что «возмещение допустимых затрат осуществляется за счет компенсационной продукции в календарном году, в котором эти затраты были понесены»58. Проблема здесь состоит в том, что данная норма не позволяет компаниям пролонгировать расходы на разведку и добычу или же переносить их с одного календарного года на другой. А это зачастую означает, что данные расходы вообще не будут компенсированы59. Кроме того, в первоначальной редакции закона в явном виде перечислены многие виды затрат, возмещение которых не предусмотрено60.
Наконец, Сапаров и Фролов отмечают еще несколько проблем в связи с законом Узбекистана «О СРП». Во-первых, в законе ничего (или почти ничего) не говорится о налоговом режиме для оператора, поскольку к нему могут быть неприложимы налоговые льготы, полагающиеся инвестору. Во-вторых, в данном документе не прописаны нормы, регулирующие работу действующих на территории страны филиалов иностранных компаний, что порождает еще большую неопределенность относительно налогообложения инвесторов61.
Л. Такую уйму законов необходимо соблюдать!
Возможно, наиболее серьезная проблема, связанная с законодательством Узбекистана об инвестициях, — неопределенность, порождаемая столь большим количеством законов, регулирующих ПИИ в нефтегазовый сектор. Ниже дается характеристика некоторых из них.
Закон «О концессиях» создает законодательную базу для заключения этой обычной формы контрактов. Этот документ еще не применялся на практике в сколько-нибудь широких масштабах. Обычно СРП считается одной из форм концессии, однако закон «О концессиях» (как и закон «О недрах») не содержит в явном виде никаких норм, предусматривающих заключение СРП62.
Указ Президента страны «О дополнительных стимулах и льготах, предоставляемых предприятиям с иностранными инвестициями» с дополнениями и изменениями («Указ об иностранных инвестициях») предусматривает пониженные ставки налогообложения для предприятий, которые привлекли значительные иностранные инвестиции63.
Закон «Об иностранных инвестициях» от 30 апреля 1998 года с дополнениями и изменениями и закон «О гарантиях и мерах защиты прав иностранных инвесторов» от 30 апреля 1998 года (эти два закона в их сочетании известны как «законы об инвестициях») предоставляют иностранным инвесторам ряд основных гарантий, отвечающих некоторым пороговым требованиям64.
Указ Президента республики «О мерах по привлечению прямых иностранных инвестиций в разведку и добычу нефти и газа» был направлен на расширение зарубежных ка-
58 Закон «О соглашениях о разделе продукции».
59 См.: Сапаров В., Фролов А. Указ. соч.
60 Ст. 14.
61 См.: Сапаров В., Фролов А. Указ. соч.
62 Закон «О концессиях» от 30 августа 1995 г. [http://www.bir.uz/law/].
63 Указа Президента № УП-1652 от 30 ноября 1996 г. [http://www.bir.uz/law/].
64 Закон «Об иностранных инвестициях» № 609-1 [http://www.bir.uz/law/].
питаловложений в разведку месторождений углеводородного сырья в Устюрте и в других районах. Закон предусматривал предоставление ряда конкретных прав, преимуществ и налоговых льгот для иностранных компаний, для совместных предприятий с участием иностранных компаний и для инвестиций, осуществляемых в форме концессий65.
М. Усилия по улучшению условий СРП
В июле 2003 года руководство республики образовало Специальную государственную комиссию, с тем чтобы изучить экономическую и техническую целесообразность проектов, которые предстояло реализовать на условиях СРП, определить условия использования инвесторами ресурсов недр и принять решения по ряду конкретных соглашений. Комиссии необходимо было определить размер платежей за пользование недрами, условия налогообложений, порядок раздела продукции и решить ряд других вопросов, относящихся к проектам в рамках СРП. Целью всей работы было усовершенствовать режим СРП66 .
Затем в том же году был принят ряд поправок к закону о СРП в надежде с их помощью снять опасения инвесторов. Поправки, принятые 31 октября, должны были, по расчетам властей, привлечь в страну даже самых требовательных инвесторов. Одна из поправок, специально призванная снять беспокойство по поводу возмещения затрат, предусматривала возможность возмещать частью добытой продукции затраты инвесторов на разработку месторождений в рамках СРП с календарного года, на который приходится день начала коммерческой добычи. В новой редакции закона «О СРП» предусмотрено, что затраты инвестора, не возмещенные в текущем календарном году, возмещаются в следующие календарные годы в течение всего срока действия соглашения67.
Н. Выводы
Власти Узбекистана активно работают по многим направлениям, чтобы обеспечить приток иностранных инвестиций на богатые нефтяные и газовые месторождения республики. Центральным звеном законодательной работы в этой сфере стал принятый 7 декабря 2001 года закон «О соглашениях о разделе продукции». Позже в него был внесен ряд поправок и уже заключен ряд контрактов на условиях СРП. Однако представляется, что ряд положений данного документа ограничивает его привлекательность для западных инвесторов, и из-за общего восприятия Узбекистана как страны с высокими инвестиционными рисками законодательство не оправдало оптимистичных ожиданий его авторов.
65 Указа Президента № УП-2598 от 28 апреля 2000 г. [http://www.bir.uz/law/].
66 См.: Interfax Petroleum Report, Uzbekistan Working to Speed UP PSA Projects, 30 July 2003.
67 См.: Республика Узбекистан, поправки к закону «О соглашениях о разделе продукции», принятые
31 октября 2003 года.
