CC BY
192
НЕФОРМАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ В СИСТЕМЕ ПРИНЯТИЯ ВОЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ.
ОПЫТ США
Рачья Арзуманян*
Ключевые слова: национальная безопасность, военно-политические отношения, системы подготовки и принятия стратегических решений, неформальные каналы действия, социальные сети.
В процессе выработки и принятия военно-политических и стратегических решений в сфере национальной безопасности (НБ) участвует множество конкурирующих или сотрудничающих акторов, представляющих различные группы интересов. В этих условиях важную роль начинают играть не только формальные процедуры, но и неформальные механизмы. С этой точки зрения, интерес представляют примеры функционирования неформальных каналов и методов действий при принятии решений в сфере НБ США. В рамках данной статьи рассматриваются два примера такого рода.
1. Опыт неформальной группы военных
Первый связан с неформальной группой, отметившей в 2013г. свое 40-летие* 1. В ее состав входят как высокопоставленные военные, находящиеся на действительной военной службе, так и офицеры в отставке, обладающие большим авторитетом в военно-политических кругах. Здесь можно встретить не только офицеров, но и инженеров, способных молодых людей, начинающих карьеру. Собрание группы «за круглым столом» происходят каждую среду в клубе офицеров в Форт Майер, где в неформальной обстановке «за кружкой пива» обсуждается широкий круг вопросов, так или иначе относящихся к сфере НБ - от
' К.т.н., политолог, эксперт по проблемам военной и национальной безопасности, НКР.
1 Vlahos, Kelley. “40 Years of the ‘Fighter Mafia,” The American Conservative, September 20, 2013. http://www.theamericanconservative.com/articles/40-years-of-the-fighter-mafia/.
32
<21-й ВЕК», №2 (35), 2015г.
Р.Арзуманян
характеристик эффективности разрабатываемых систем вооружения и военной техники до событий военно-политической жизни и «лабиринтов пентагоновского бюджета». «Обычно бывает от 10 до 15 людей на пару часов, много пива», - говорит Норман Полмар (Norman Polmar), советник трех министров ВМС США, который пришел в группу 20 лет назад. «Мы сидим за столами и обсуждаем военные темы. Думаю, половина людей здесь находятся на военной или государственной службе, другая – в полуотставке. Они приносят с собой взгляд людей, которые принимают будничные решения в Пентагоне»1.
Многое в понимании духа группы дает тот факт, что одним из ее основателей является полковник Джон Бойд (John Boyd), летчик и стратегист, известный как разработчик концепции НОРД-цикла1 2 3. Джон Бойд и соучредитель математик Томас Кристи (Thomas Christie), работавший в ВВС аналитиком по баллистике, встретились во время Вьетнамкой войны. Они быстро нашли общий язык и работали над проектом, который сегодня известен как «Теория маневрирования энергией» (Energy Maneuverability theory)3, ставшая впоследствии одним из тестов проверки возможностей самолетов. Разрабатывая проект, Бойд и Кристи встречались вечерами в среду и не чурались «воровать» машинное время на компьютерах ВВС, разрабатывая теории, которые затем легли в основу военной мощи ВВС США и вошли в военные доктрины.
Деятельность группы была не очень масштабной, пока Бойд, а затем и Кристи не перешли в Пентагон, где встретились с Пьером Спреем (Pierre Sprey). Спрей был один из «талантливых людей», убежденных, что действия ВВС во Вьетнаме неадекватны. Он был сторонником концепции непосредственной воздушной поддержки (close air support), в рамках которой впоследствии был разработан самолет А-10 «Бородавочник» (Thunderbolt II “Warthog".
1 Там же.
2 Бойд никогда не публиковал свою теорию НОРД-цикла (наблюдение, ориентация, решение, действие (observation, orientation, decision, action (OODA)). Описание НОРД-цикла дается, например, в работе Fadok, David S. “John Boyd and John Warden: Airpower’s Quest for Strategic Paralysis,” in Phillip S. Meilinger, (ed.). The Paths of Heaven: The Evolution of Airpower Theory. Maxwell AFB, AL: Air University Press, 1997. Перевод соотвествующей главы можно найти в Приложении 1 монографии Арзуманян Р.В., Кромка хаоса. Парадигма нелинейности и среда безопасности 21 века. - М.: Издательский дом «Регнум», Серия Selecta XIX, 2012, 598 с.
3 Теория описывает модель действий самолета в бою в терминах общей - кинетической и потенциальной энергии самолета. Включает в себя количественную модель параметров полета и позволяет оценить маневренность самолета в бою.
33
Р.Арзуманян
21-й ВЕК», №2 (35), 2015г.
Бойд вошел в «группу яйцеголовых» генерала, являющегося противником идей Спрея по плотной воздушной поддержке. Группа должна была помочь «отправить в опалу» концепцию, однако Бойд и Спрей «быстро стали друзьями и заговорщиками» а затем, как говорит сам Спрей, «диверсантами» в Офисе министра обороны, который позже занял Роберт МакНамара.
Ко времени, когда группа провела свою первую встречу в Вашингтоне в 1973г., Спрей, Бойд, Кристи и летчик-испытатель полковник Эверест Ричиони (Everest Riccioni) разработали концепцию, которая была быстро взята на вооружение и внедрена в качестве программы подготовки летчиков F-15 и F-16, став за последующие 40 лет ядром американской военно-воздушной мощи. Группа стала известна как «Мафия бойцов» (FighterMafia) и вовлекала в свой круг личностей, преследующих цель реформирования программ и оказания помощи и проталкивании наиболее эффективных систем ВиВТ.
Примером такой деятельности может служить карьера Чарльза Майерса (Charles “Chuck” Myers), участника Второй мировой войны, летчика-испытателя и впоследствии начальника управления по боевому применению авиации МО (Director for Air Warfare in the Office of the Secretary of Defense) в 1973-78гг. Занимая данный пост и опираясь на поддержку и наработки группы, Чарльз Майерс успешно продвигал в 60-70-е годы программу разработки и взятия на вооружение легких истребителей F-15, F-16, а затем F-18. Также в заслуги группы входит продвижение концепции непосредственной авиационной поддержки. «Многие из нас провели год во Вьетнаме», - говорит Майк Барски (Mike Burski), бывший летчик ВВС, который летал на А10и пришел в группу два десятилетия назад. Здесь, говорит он, «всегда можно было поднимать темы, о которых невозможно было говорить нигде»1.
Таким образом, за внешним блеском и притягательностью скрывается основная - закрытая часть - деятельности группы, которую Пьер Спрей назвал «тайной организацией» «воинов бюрократической партизанской вой-
ны» (“conspiracy of “bureaucraticguerilla warriors’). «Мы были воинами бюрократической партизанской войны, боровшимися с системой и разворачивающимися везде, где ситуация позволяла это делать. Наши действия включали обращение в
1 Vlahos, 40 Years of the “Fighter Mafia”.
34
<21-й ВЕК», №2 (35) 2015г.
Р.Арзуманян
компетентные органы, чтобы остановить ту или иную инициативу, организацию слива информации и «подкуп» членов Конгресса», - говорит Спрей1.
Члены группы, являющейся «бюрократической аномалией в Вашингтоне», убеждены, что многое можно сделать небольшими затратами. Деятельность группы не носит радикальный характер и «партизанская война» не стремится уничтожить или парализовать военно-политическую систему США. Скорее наоборот, говорят члены группы. Они ведут борьбу внутри системы, чтобы сделать ее более эффективной. С этой целью они стремятся занять посты или привлечь на свою сторону лиц, занимающих высокопоставленные должности советников, членов правительства, командующих родами войск и членов конгресса. Это дает возможность «готовить решения», приносить с собой или поддерживать наиболее интересные проекты и решения, порой «сражаясь, как уличные забияки, чтобы проводить свои реформы».
Сегодня, говорит Спрей, «мы являемся сетью диверсантов, старающихся должным образом урезать военный бюджет, и участвуем в кампании против тем и разработок, которые не работают». Например, члены группы дискутируют и выступают против разработки самолёта вертикального взлёта и посадки с поворотными несуще-тянущими винтами V-22 “Osprey”, истребителя F-35, боевого корабля прибрежного боя ВМС (Navy’s Littoral Combat Ship ( LCS)).
Кристи и Полмар замечают, что группа не застыла как «янтарь» и еженедельные встречи в среду привлекают военных и гражданских лиц, работающих в Пентагоне и стремящихся в деталях понять работу отдельных программ вооружений или политической жизни, участвуя в форуме нетрадиционных и нешаблонных идей. «Мы сделали многое, что затем стало реальностью, - замечает Кристи, - и далее то же самое будут делать уже молодые. Но вы будете делать это, находясь под радаром».
2. Проблема военно-политических отношений в вопросах НБ
Таким образом, в подготовке и принятии стратегических решений в сфере НБ оказывается вовлечен широкий круг политических, военных, гражданских организаций, негосударственные структуры и отдельные акторы, что превращает
1 Там же.
35
Р.Арзуманян
21-й ВЕК», №2 (35), 2015г.
анализ данного процесса в сложную проблему. Среди заинтересованных кругов можно выделить два полюса, вокруг которых формируется континуум возможных решений, - политики и военные. И если при принятии чисто военных или политических решений решающая роль принадлежит одному из полюсов, то в пространстве между ними уже нельзя говорить о доминирующем влиянии. Здесь военно-гражданские отношения становятся сложными и включающими большое число акторов и заинтересованных кругов. На сегодняшний день нет объединенной теории, которая рассматривала бы военно-гражданские отношения как сложную систему. Имеющие теории и исследования сосредотачиваются на одном из вышеупомянутых полюсов, когда имеет место полный военный или гражданский и политический контроль ситуации. Военно-гражданские отношения, как более сложное явление и проблема, стали предметом пристального внимания исследователей относительно недавно.
В американском информационном поле порой можно встретить исследования и публикации, в которых рассматриваются влияние военных кругов на политическую жизнь и выработку политических решений. При этом чаще всего речь идет о недостатке влияния и путей осуществления контроля и управления в политической сфере со стороны военных, не позволяющих говорить о возможности создания в США военного государства. Как замечает историк Дейл Херспринг (Dale R. Herspring), «Военные США стали группой с бюрократическими интересами, но она не старается захватить страну»1. Работы зачастую сводятся к рассмотрению влияния тех или иных военных деятелей, которые благодаря исключительным качествам смогли добиться политического влияния. Приводятся примеры генерала Колина Пауэлла (Colin N Powell) в начале 90-х, генерала МакАртура во время Корейской войны1 2.
Также рассматриваются противоположные примеры, когда политики непосредственно вмешиваются в процессы в военной сфере, например проведение военных операций и кампаний, с целью повлиять на решение сугубо политических и общественных задач. В военных исследованиях отражается нега-
1 Herspring, Dale R. The Pentagon and the Presidency: Civil-Military Relations from FDR to George W Bush. Lawrence, Kansas: University Press of Kansas, 2005, p. 5.
2 Bracken, Paul. “Reconsidering Civil-Military Relations,” in Don Snider and Miranda A. Carlton (ed.) US. Civil-Military Relations: In Crisis Or Transition? Washington, DC: The Center for Strategic and International Studies, 1995, pp. 145-146.
36
<21-й ВЕК», №2 (35) 2015г.
Р.Арзуманян
тивное мнение военных о чересчур глубоком вторжении гражданских лиц в военные процессы, организацию и проведение боевых действий. В качестве ставшего классическим по негативным последствиям попыток детального мониторинга, контроля и управления (микроменеджмента) военных процессов полисмейкерами приводится опыт Вьетнамской войны. Тема непрофессионального политического контроля военных операций США во Вьетнаме достаточно широко отражена в литературе1. При этом можно встретить аргументы в пользу такого вмешательства, которые порой доводятся до крайности. Например, Ллойд Меттьюз (Lloyd Matthews) утверждает, что микроменеджмент гражданских лиц, стремящихся контролировать военную сферу, является неизбежным, и военные должны предпринять «скромные меры», чтобы политические лидеры могли ориентироваться в «соответствующей сфере»1 2.
Традиция сохранения гражданского контроля над военной сферой и проведения четкого разграничения между военной силой и политикой является яркой иллюстрацией проблемы двойственности в западном обществе. Анализируя американское общество, достаточно сложно понять, кто формирует в нем лицо войны – политические лидеры или военные профессионалы, владеющие военным искусством и принимающие участие в боевых действиях3. По мнению ряда историков и политологов, результатом такой раздвоенности становится неэффективность военной машины, что рассматривается как неизбежная плата за сохранение гражданского контроля над армией. Причем необходимости контроля придается абсолютный статус, позволяющий избежать эрозии с течением времени4. Таким образом, логика проведения войны оказывается под контролем политиков, а значит гражданских лиц, которые получают право вмешиваться в ход боевых действий, механизм организации и проведения войны, что
1 Например, McMaster, H. R. Dereliction of Duty: Johnson, McNamara, the Joint Chiefs of Staff, and the Lies that Led to Vietnam. New York: Harper Collins, 1997.
2 Matthews, Lloyd J. The Political-Military Rivalry for Operational Control in U.S. Military Actions: A Soldier's Perspective. Carlisle Barracks, PA: Strategic Studies Institute (SSI), US Army War College, 1998, p. 26. http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pubs/display.cfm?pubID=309.
3 Gray, Colin S. Transformation and Strategy Surprise. Carlisle Barracks, PA: Strategic Studies Institute (SSI), US Army War College, April 2005, pp.12-13. http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdfliles/ pub602.pdf.
4 Kohn, Richard H. “The Erosion of Civilian Control of the Military in the United States Today,” Naval War College Review, Vol. 45, No. 3, Summer 2002, pp. 9-60.
37
Р.Арзуманян
21-й ВЕК», №2 (35), 2015г.
может привести к выработке неэффективных военных решений и, соответственно, негативным последствиям1. Тем не менее за «гражданскими» сохраняется право на ошибку, незнание и неправильное понимание армии, являющееся естественным следствием военного непрофессионализма1 2.
В своих крайних выражениях «подозрительность» политиков по отношению к военным, их частое и неоправданное вмешательство в процесс выработки и принятия военных решений ставит под вопрос необходимость военной профессии как таковой. Критерием профессионализма в любой сфере деятельности выступают знания и опыт. Общество, выказывая доверие знаниям и опыту конкретных профессионалов, распространяет его на всю профессию. Если политические лидеры вмешиваются в проведение военной кампании, это означает, что необходимое доверие к военным как профессионалам отсутствует или оно недостаточно глубоко. Это означает, что, по мнению политиков, объем знаний, на который опирается военная профессиональная деятельность, недостаточен для принятия решений, касающихся войны, и, значит, военной профессии нельзя предоставлять соответствующие полномочия. Доведение до логической крайности цепочки рассуждений приводит к выводу, что говорить о военном профессионализме и военных профессионалах становится некорректным, и, следовательно, военная деятельность может осуществляться любителями и дилетантами3.
3. Модели военно-политических отношений
Таким образом, существует проблема обеспечения соперничества и сотрудничества лиц, готовящих и принимающими решения по ключевым темам НБ в пространстве между двумя полюсами доминирующего контроля политиков и военных. Понимание сути проблемы приводит к необходимости отойти от сугубо военных исследований и сосредоточиться на результатах политической науки, в
1 Cohen, Eliot A. “The Unequal Dialogue: The Theory and Reality of Civil-Military Relations and the Use of Force,” in Peter D. Feaver and Richard H. Kohn (eds.). Soldiers and Civilians: The Civil-Military Gap and American National Security. Cambridge, MA: MIT Press, 2001, pp. 429-458.
2 Feaver, Peter D. “The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz, and the Question of Civilian Control,” Armed Forces & Society, No. 2, 1996, pp. 149-178; p.154.
3 Snider, Don M. and Gayle L. Watkins. “Introduction,” in Matthews Lloyd J. (ed.). The Future of the Army Profession. New York: McGraw Hill, 2002, pp. 3-18.
38
<21-й ВЕК», №2 (35) 2015г.
Р.Арзуманян
рамках которой создан корпус текстов, рассматривающих, каким образом функционируют различные акторы в контексте общей государственной политики. Фактически речь идет о способах прямого вовлечения военных кругов в политический процесс. Такой взгляд противоречит базисным установкам американской политической культуры, отраженным, например, в классической работе Саму-эля Хантигтона «Солдат и государство»1, когда рассмотрение военных в качестве политических акторов или государственных бюрократов считается неприемлемым и невозможным. Тем не менее политические процессы последнего десятилетия в США демонстрируют наличие таких военных, и явление должно найти свое отражение в теории. Это позволит упорядочить процесс прямого участия военных кругов в формировании политики в области НБ.
Политические ученые используют модели специфичных акторов (actor-specific models), чтобы описать, каким образом формируется политика в сфере НБ. Такие модели оперируют с множеством предположений. Во-первых, процесс принятия решения в сфере НБ является плюралистичным. Конституция США предполагает разделение ответственности внутри правительства, представляющего собой систему сдержек и противовесов1 2. Процесс формирования политики в сфере НБ является также междисциплинарным и межведомственным по своей природе, когда ни одна из заинтересованных групп, например, военные или гражданские ведомства, не имеют доминирующего превосходства. Акторы «выносят на рынок» стратегии решения той или иной проблемы, исходящие из интересов своей организации, которая должна конкурировать за ограниченные ресурсы правительства. Это сущность бюрократического интереса, изложенного, например, Джеймсом Уилсоном (James Q. Wilson) в известной работе по поведению правительственных агентств3.
Во-вторых, свою роль играют интересы и поведение отдельных акторов. Джеймс Скотт (James Scott) показывает, что формирование политики и принятие политических решений опирается на уникальное множество акторов, ни
1 Huntington, Samuel P. The Soldier and the State. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1957.
2 Смотри, например, Fisher, Louis. “Judicial Review of the War Power,” Presidential Studies Quarterly, Vol. 35, No. 3, 2005, pp. 466-495.
3 Wilson, James Q. Bureaucracy: What Government Agencies do and Why they do it. New York: Basic Books, 1989.
39
Р.Арзуманян
21-й ВЕК», №2 (35), 2015г.
один из которых не имеет монополии. Формирование политики оказывается процессом с множеством «точек входа», через которые отдельные акторы могут влиять на принимаемые решения1.
Некоторые авторы в рамках данного подхода представляют политику и политические решения как результат конкуренции за влияние внутри правительства. В качестве примера можно привести работу Кристофера Гибсона (Christopher Gibson) и Дон Снайдера (Don Snider), в которой анализируется влияние военных на политику США в сфере НБ. Авторы считают, что после Холодной войны военные должны иметь возможность влиять на политику благодаря специальным знаниям и способности формировать экспертные оценки. Способность проводить такие экспертизы по сложным внешнеполитическим проблемам (таким, как военные действия) дает военным преимущество в политической конкуренции за право влиять на стратегию1 2.
Гибсон и Шнайдер рассматривают только тех военных, которые по занимаемой должности и законодательству уполномочены влиять на стратегию НБ, и делают вывод, что они «драматично улучшили» свои возможности. Такие результаты во многом были достигнуты благодаря возросшему институциональному фокусу на стратегическом уровне процесса выработки и принятия решений3. Журналистские расследования по последним и текущим войнам США подтверждают данный вывод. Например, журналисты Дэвид Клауд (David Cloud) и Грег Джефф (Greg Jaffe) указывают на образование и способность обеспечить профессиональную экспертизу, как решающие факторы, определяющие поведение ряда генералов и их способность влиять на политику в иракской войне4.
В ряде работ рассматривается модель оценки влияния военных на политический процесс в контексте иррегулярных войн5. Интерес к модели вызван
1 Scott, James M. “Interbranch Rivalry and the Reagan Doctrine in Nicaragua,” Political Science Quarterly, Vol 112, No. 2, 1997, pp. 237-239.
2 Gibson Christopher P. and Don Snider. “Civil-Military Relations and the Potential to Influence: A Look at the National Security Decision-Making Process,” Armed Forces and Society, Vol. 25, No. 2, 1999, pp.196-197.
3 Там же, p. 206.
4 Jaffe, Greg and David Cloud The Fourth Star. New York: Crown, 2009.
5 Смотри например, Snyder, Neil N. Political Generals in Irregular War: A Necessary Evil or Just Plain Evil. Fort Leavenworth, KS: School of Advanced Military Studies, Army Command and General Staff College, 2010.
40
<21֊й ВЕК», №2 (35), 2015г.
Р. Арзуманян
тем, что в ее рамках рассматривается влияние на политический процесс командующих операционного звена. Это означает отход от классических моделей участия военных в формировании политики в сфере НБ, когда только высшие военные руководители, занимающие посты на стратегическом уровне включаются в политический процесс, и американское законодательство актом Голдуо-тера-Николса (Goldwater-Nichols act) гарантирует данное участие. Добавление операционных командующих является последовательным и логичным, если следовать подходу Джеймса Скотта и принять, что каждая сфера политики имеет свое уникальное множество акторов. Новизна заключается в том, что модель аналитически «извлекает» командующих из оперативного уровня войны и помещает на стратегический, признавая тем самым важность связей между стратегическим и оперативным уровнями войны1.
4. Процесс принятия военно-политического решения на примере «Быстрого наращивания»
4.1 Общий контекст
В качестве примера можно рассмотреть процесс принятия решения по операции «Быстрое наращивание (развертывание)» (Surge) в Ираке в 2006г., которое привело к значительному изменению стратегии войны, по важности сопоставимое с решением начать и завершить иракскую войну. К 2006г. иракская война уже потребляла огромные ресурсы и вела к негативным последствиям как во внешней, так и внутренней политике. Кроме того, она становилась демонстрацией классического парадокса, когда большое мощное государство оказывается не в состоянии одержать победу, будучи втянутым в малые иррегулярные войны1 2.
К 22 февраля 2006г. суннитские повстанцы разрушили шиитскую святыню «Золотая мечеть» в Самарре3, подняв волну вооруженного насилия между сун-
1 Там же, р. 41.
2 Mack, Andrew. “Why Big Nations Lose Small Wars: The Politics of Asymmetric Conflict,” World Politics, Vol. 27, January, 1975, pp. 175-200.
3 Знаменитая «Золотая мечеть», носящая имя шиитских имамов Али аль-Хади и Хасана аль-Аскари, является главной святыней расположенного в 110 километрах к северу от Багдада города. Простоявшее более тысячи лет здание мечети было практически разрушено в результате двух взрывов. После первого, произошедшего в феврале 2006г., рухнул золотой купол. Второй взрыв в июне 2007г. привел к обрушению двух минаретов мечети.
41
Р.Арзуманян
21-й ВЕК», №2 (35), 2015г.
нитской и шиитской общинами, которая за год разлилась по всему Ираку1. Эскалация насилия вплотную подошла к уровню открытой гражданской войны, в то время как Многонациональные силы в Ирака под командованием генерала Джорджа Кейси (George W Casey Jr) пытались сдержать насилие и стабилизировать шатающееся правительство. Ситуация вынудила полисмейкеров приступить к пересмотру реализуемой в Ираке политики и стратегии – процесс, инициированный разрушением мечети и завершившийся публичным заявлением президента Джоржа Буша в январе 2007г. о решении развернуть в Ираке дополнительные вооруженные силы (операция «Быстрое наращивание»).
Политический процесс выработки и принятия решения был непростым и включал множество формальных и неформальных акторов и заинтересованных групп, подготовивших свои обзоры и оценки ситуации. Рекомендации формировали в качестве отклика широкий спектр опций – от полного вывода многонациональных сил из Ирака, до еще одной широкомасштабной военной операции, которые ложились на стол лиц, принимающих решение. Ниже будут рассмотрены основные акторы и взаимодействия между ними, в конечном счете сформировавшие политический процесс по подготовке и принятию решения.
Попытки исследовать процесс принятия решений в 2006г. предпринимались научными кругами и журналистами неоднократно. Например, Джеймс Пфайффнер (James Pfiffnei) считает, что принятие стратегических решений при президенте Буше определялось предпочтениями президента в рамках неформального процесса, что делало невозможным всестороннее рассмотрение узких политических опций1 2. В рамках журналистского расследования большинство авторов приходят к выводу, что решение по «Быстрому наращиванию» принималось отдельными акторами. Журналист Боб Вудворд (Bob Woodward) приписывает подготовку решения советнику президента по НБ Стивену Хэдли (Stephen J Hadley), имевшему сильное влияние на процесс принятия решений Бушем3. То-
1 Hassan, Hussein D. Iraq: Milestones since the Ouster of Saddam Hussein (RS22598). Washington, DC: Congressional Research Service, 2007, p. 2.
2 Pfiffner, James P. “Policy-Making in the Bush White House,” Issues in Governance Studies, No. 21, October, 2008. http://www.b)ookings.edu/՜/media/)esea)ch/files/pape)s/2008/10/31%20bush% 20pfiffne)/1031_bush_pfiffne).pd.
3 Woodward, Bob. The War within: A Secret White House History 2006-2008. New York: Simon and Schuster, 2008.
42
<21-й ВЕК», №2 (35) 2015г.
Р.Арзуманян
мас Рик (Thomas Ricks') и Фред Барнс (Fred Barnes) приписывают формирование и принятие решения активности неправительственных акторов, возглавляемых генералом в отставке Джоном Кином (John M Keane)1. Стив Колл (Steve Coll) приводит аргументы против влияния генерала Дэвида Петреуса на формирование политики и принятие решение1 2. И, наконец, Питер Фивер (Peter Feaver), являвшийся непосредственным участником политического процесса и владеющий информацией из первых рук, приводит аргументы, что принятие решения явилось результатом совместных межведомственных усилий3.
Каждая из точек зрения выстраивается, исходя из проекции тех или иных акторов, и рассматривает процесс принятия решения по «Быстрому наращиванию» в ретроспективе, когда формирование и принятие решения «приписываются» одной личности или подчеркиваемой данным автором причине. Ни одно из исследований не дает целостного системного взгляда, каким образом те или иные акторы вовлекались в выработку решения на том или ином этапе.
Для полисмейкеров общая ситуация в Ираке к 2006г. была стратегически двусмысленной и неопределенной. Было сложно понять, каковы должны быть цели и задачи в иракской войне, и какие ресурсы (средства) должны быть привлечены для их достижения. В 2006г. именно эти две проблемы формировали базис политического процесса. Однако цели и задачи, а также ресурсы (средства) - это только два из трех элементов, формирующих национальную (большую) стратегию, - цели, способы и средства. На протяжении года в процессе выработки и принятия решения по Ираку «способы» (пути) реализации решения (конкретные стратегии и стратегические планы) не были включены в политический дискурс. Сосредоточение только на двух элементах большой стратегии приводило, на самом деле, к неприемлемой степени неопределенности, расхождениям и бурным дискуссиям среди полисмейкеров. Фактически была предпринята попытка переложить проблему «способов» (путей) реализации националь-
1 Ricks, Thomas E. The Gamble. New York: Penguin, 2009; Barnes, Fred. “How Bush Decided on the Surge,” The Weekly Standard, Vol. 13, No. 20, Feb 4, 2008.
http://www.weeklystandard.com/Content/Public/Articles/000/000/014/658dwgrn.asp.
2 Coll, Steve. “The General's Dilemma,” The New Yorker, September 8, 2008, http://www.newyorker.com/reporting/2008/09/08/080908fa_fact_coll.
3 Feaver, Peter D. “The Right to be Right: Civil-Military Relations and the Surge, ” Paper presented at the International Studies Association Conference, New Orleans, LA, February 20, 2010.
43
Р.Арзуманян
<21-й ВЕК», №2 (35), 2015г.
ной стратегии с плеч высшего военно-политического руководства на лиц, ответственных за реализацию политики США непосредственно в Ираке, а также военные круги, ответственные за подготовку и проведение операций. В таком поведении можно найти свою (лукавую) логику, которую трудно оправдать, исходя из требований стратегической науки. Лица, принимающие политические решения, оставляли за собой определение целей и задач, а также распределение ресурсов и средств, поручив вооруженным силам операционного уровня разработку вопросов конкретной стратегии. Ситуацию осложняло то обстоятельство, что в это время в военном сообществе США шли бурные дебаты касательно разработки и внедрения новой контрповстанческой доктрины.
4.2 Акторы и каналы действия
Политический процесс, в рамках которого вырабатывалось решение о «Быстром наращивании», протекал не столько в рамках стандартной модели принятия стратегических решений «сверху-вниз», сколько стал результатом активности «снизу-вверх» и разворачивался на протяжении всего 2006г. За этот период по меньшей мере тринадцать различных групп инициировали подготовку стратегических обзоров и оценок по ситуации в Ираке1. За пределами государственных структур появился как минимум один обзор, оказавший влияние на процесс принятия решения. Речь идет о группе по иракскому планированию в Американском институте предпринимательства (АИП) (American Enterprise Institute). Появление большей части групп происходило независимо друг от друга и явилось результатом процесса самоорганизации, который разворачивался без директив вышестоящего начальства, когда только в октябре президент Джордж Буш отдал распоряжение Совету НБ интегрировать до этого независимые и неформальные усилия1 2.
В конечном счете, сформировались три «трека», на которых происходила подготовка решения. Аппарат Совета НБ в рамках межведомственных усилий и под руководством Советника Президента по НБ Стивена Хэдли и его ключевых
1 В монографии «Political Generals in Irregular War: A Necessary Evil or Just Plan Evil» представлен список групп и некоторые детали, включая сроки, на протяжении которых та или иная группа оказывала влияние на процесс. Со временем некоторые из групп объединялись или подготавливали дополнительные обзоры.
2 Snyder, Political Generals in Irregular War, p. 53.
44
<21-й ВЕК», №2 (35) 2015г.
Р.Арзуманян
заместителей Джека Круча (Jack D. Crouch) и Меган О’Салливан (Meghan L. O'Sullivan) аккумулировал обзоры различных государственных структур. Подходы и оценки военных кругов аккумулировались в рамках Комитета начальников штабов (КНШ) под руководством председателя - генерала Питера Пейса (Peter Pace). Помощь военным, в рамках своих полномочий, оказывали профильные комитеты Совета НБ. И третий трек составили усилия группы АИП, члены которой на протяжении всего периода подготовки и принятия решения имели прямой доступ к сотрудникам аппарата и членам Совета НБ1.
Таким образом, из восьми месяцев выработки и принятия решения только один месяц он разворачивался как формальный или официальный процесс, когда был обеспечен коллективный доступ ко всем подготовленным материалам. Однако еще до этого между членами как правительственных, так и неправительственных групп имело место постоянное взаимодействие. Сотрудники аппарата Совета НБ обеспечивали взаимодействие АИП с «советом полковников» генерала Питера Пейса в КНШ и другими старшими офицерами. Более того, генерал в отставке Джек Кейн (Jack Keane), представлявший группу АИП, имел прямой доступ к членам Совета НБ, включая президента и вицепрезидента, министра обороны и председателя КНШ. Речь идет о неформальной социальной сети, сформировавшейся как результат долгосрочных взаимосвязей между лицами, являющимися профессионалами в сфере НБ. Ретроспективный анализ событий показывает, что решение явилось результатом доступа (и влияния) группы АИП к высшему военно-политическому руководству и аппарату Совета НБ. Грамотная организация процесса и доверие друг другу как профессионалам, дало акторам возможность получить доступ к процессу принятия решения и влиять на него, в том числе и через оказание влияние на повестку дня1 2.
4.3 Канал неформального влияния
Анализ по «Быстрому наращиванию» интересен тем, что демонстрирует, какой эффект могут иметь личные связи и влияние отдельного актора на процесс принятия стратегических решений. В данном случае значительной оказалась роль
1 Там же, pp. 53-54.
2 Там же, р. 54.
45
Р.Арзуманян
21-й ВЕК», №2 (35), 2015г.
советника президента по НБ Стивена Хэдли, который обеспечил доступ неправительственных акторов к ключевым лицам процесса и создал канал, по которому политические рекомендации извне государственной машины получали правовой статус и гарантированный доступ к цепям принятия стратегических решений (Совету НБ). Работая через советника президента по НБ и председателя КНШ, генерал Кейн сумел создать неформальный канал действия для акторов, работающих над общей повесткой. Это позволило неправительственным акторам стать частью политического процесса, войдя в него со своим мнением и позицией. Кроме того, АИП получил возможность разместить своих «доверенных агентов» в других группах, готовящих стратегические обзоры и оценки по проблеме, тем самым влияя на получаемый результат. Параллельно генерал Кейн проводил консультации с другим акторами, которые могли повлиять на процесс принятия решения, и здесь можно отметить генерала Рэймонда Одиерно (Raymond T. Odierno) и генерала Дэвида Пэтреуса (DavidPetraeus).
Ключевым фактором, благодаря которому администрация президента согласилась с доминированием неформального канала действий, была кризисная ситуация в политической сфере. Подготовленные обзор и оценки проблемы и последующие решения должны были быть приняты общественностью, которая внимательно наблюдала за событиями в Ираке. Администрация сознательно избегала опции, когда решение готовилось бы исключительно в рамках государственных структур и только на основе межведомственных механизмов Совета НБ. Как следствие, неформальные каналы приобрели большой вес и влияние1.
Социальная сеть неформального взаимодействия профессионалов НБ эффективно функционировала и на нижних уровнях иерархии, особенно та ее часть, которая ратовала за «Быстрое наращивание». Например, генерал Пэтреус, занимая должность операционного уровня, был связан и консультировался с Меган О’Салливан, заместителем советника президента по НБ, некоторыми членами «совета полковников», членами группы АИП (генералом Кейном) и генералом Одиерно в Ираке.
Таким образом, доминирующие группы в политическом процессе (АИП и группа по Ираку Совета НБ) оказались тесно связаны и использовали свои
1 Там же, pp. 54-55.
46
<21-й ВЕК», №2 (35) 2015г.
Р.Арзуманян
позиции для подготовки желаемого курса действий. Сторонники «Быстрого наращивания» смогли создать ситуацию, когда данная опция была выделена из общего ряда возможных решений и в таком статусе конкурировала с множеством других политических опций, что, безусловно, предоставляло ей качественное преимущество. Контролируя повестку дня и обеспечивая своим сторонникам доступ к цепям выработки и принятия стратегических решений, доминирующие группы контролировали решение. Процесс, полностью вписывающийся в определение Эллисона понятия «каналы действия», когда группы и отдельные личности создают и используют канал, посредством которого информация и рекомендации ложатся на стол лиц, принимающих решение, и, в конечном счете, становятся действием. В случае «Быстрого наращивания» возможность перекрывать другие каналы и контролировать рекомендации привели к доминированию неформального процесса выработки и принятия решения над формальным1.
5. Выводы
Представленный выше нарратив, описывающий возможность создания неформальных каналов воздействия, находящихся «за пределами» формальных процедур и цепей выработки и принятия военно-политических и стратегических решений, является глубоким и требующим к себе внимания. Фактически, он смог исключить из процесса «официальных акторов» и ряд ключевых заинтересованных сторон. Например, президент не консультировался с премьер-министром Ирака, пока не было принято решение. Группа изучения Ирака Конгресса (Congress’Iraq Study Group), также известная как комиссия Бейкера-Гамильтона, рекомендовала не привлекать дополнительные войска в Ирак. Однако данное мнение на протяжении последнего месяца процесса принятия решения не играло роли и натыкалось на стену молчания. В процесс выработки решения, практически вплоть до его окончания, не был интегрирован КНШ, другие ключевые военные акторы, которые, будучи заинтересованной стороной, были против «Быстрого наращивания». Как следствие, председатель КНШ был поставлен перед фактом уже подготовленного решения и был вынужден
1 Там же, pp. 55-56.
47
Р.Арзуманян
21-й ВЕК», №2 (35), 2015г.
согласиться с ним как с неизбежностью. В начале процесса данные акторы имели преимущество перед внешними/неформальными акторами, так как обладали гарантированным голосом в любой дискуссии касающейся применения военной силы. Тем не менее, отсутствовали индикаторы, которые позволили бы вовремя воспользоваться возможностями и должностной властью, чтобы заблокировать выработанное вне формального процесса решение1.
К концу процесса принятия решения в него были вовлечены два операционных командующих - генерал Кейси, покидающий пост командующего многонациональными силами в Ираке, и его преемник генерал Пэтреус, придерживающиеся радикально различающихся подходов к решению проблемы. Однако, если генерал Кейси, выступающий против «Быстрого наращивания», участвовал только в формальных процедурах процесса принятия решений, то генерал Пэтреус влиял на будущее решение через свою сеть акторов, взаимодействуя с ними, в том числе, и посредством неформальных каналов. В список лиц, консультировавшихся с Пэтреусом, входили министр обороны Роберт Гейтс, заместитель советника президента по НБ Меган О’Салливан, генерал Одиерно и др. С точки зрения занимаемых должностей генерал Кейси имел больший вес, и его точка зрения официально докладывалась в Совете НБ. Однако генерал Пэтреус, будучи актором более низкого ранга, оказался более влиятельным. В конечном счете, решение в пользу «Быстрого наращивания» было принято в рамках гражданской части аппарата Совета НБ, и оно пересиливало мнение операционного командующего (генерал Кейси), командующего Центрального командования США (United States Central Command USCENT-COM) (генерал Джон Абизаид (John P. Abizaid) и почти единогласное мнение членов КНШ1 2.
Двусмысленность иракской войны, сложность регионального контекста, неясность целей и задач американской политики в условиях ограниченности ресурсов и разногласий касательно их распределения привела к долгому и трудному процессу выработки и принятия стратегического решения. В политический процесс оказались вовлечены различные группы влияния и множество формальных и неформальных акторов, взаимодействие и социальные связи меж-
1 Там же, pp. 53-54.
2 Там же, р. 57.
48
<21-й ВЕК», №2 (35) 2015г.
Р.Арзуманян
ду которыми оказали значительное воздействие на окончательное решение. Например, генерал Пэтреус участвовал в нем в качестве неформального актора, так как занимаемая должность не позволяла иметь доступ к формальным механизмам выработки решения. Его влияние на процесс оказалось следствием наработанных до этого профессиональных связей (социальный капитал и социальная сеть). В таких условиях акторы, обладающие возможностью управлять процессом выработки решения через манипулирование повесткой, контролировать и влиять на состояние каналов действий имеют большее влияние на процесс, нежели те, кто формально обладает более выгодной и мощной позицией.
Описанные выше механизмы принятия решений можно назвать «обыденными» и являющимися следствием природы сферы НБ. Именно этим можно объяснить, почему раз за разом они оказываются эффективными в качественно различающейся среде безопасности Холодной войны и действиях «партизан бюрократических войн» и уже реалиях 21 века. В обоих случаях появляется настоятельная необходимость в создании неформальных каналов действий и социальных сетей, позволяющих обойти медленные и неповоротливые формальные механизмы, придав гибкость и креативность системе выработки и принятия стратегических решений в сфере НБ в условиях незнакомых угроз или неопределенности среды безопасности.
Ноябрь, 2014г.
Источники и литература
1. Barnes, Fred, “How Bush Decided on the Surge,” The Weekly Standard, Vol. 13, No. 20, Feb 4, 2008. http://www.weeklystandard.com/Content/Public/Articles/000/000/014/658 dwgrn.asp.
2. Bracken, Paul, “Reconsidering Civil-Military Relations,” in Don Snider and Miranda A. Carlton (ed.) U.S. Civil-Military Relations: In Crisis Or Transition? Washington, DC: The Center for Strategic and International Studies, 1995, pp. 145-146.
3. Cohen, Eliot A, “The Unequal Dialogue: The Theory and Reality of Civil-Military Relations and the Use of Force,” in Peter D. Feaver and Richard H. Kohn (eds.). Soldiers and Civilians: The Civil-Military Gap and American National Security. Cambridge, MA: MIT Press, 2001, pp. 429-458.
4. Coll, Steve,“The General's Dilemma,” The New Yorker, September 8, 2008, http://www.newyorker.com/reporting/2008/09/08/080908fa_fact_coll.
49
Р.Арзуманян
<21-й ВЕК», №2 (35), 2015г.
5. Fadok, DavidS, “John Boyd and John Warden: Airpower’s Quest for Strategic Paralysis,” in Phillip S. Meilinger, (ed.). The Paths of Heaven: The Evolution of Airpower Theory. Maxwell AFB, AL: Air University Press, 1997.
6. Feaver, Peter D, “The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz, and the Question of Civilian Control,” Armed Forces & Society,No. 2, 1996, pp. 149-178; p. 154.
7. Feaver, Peter D, “The Right to be Right: Civil-Military Relations and the Surge, ” Paper presented at the International Studies Association Conference, New Orleans, LA, February 20, 2010.
8. Fisher, Louis, “Judicial Review of the War Power,” Presidential Studies Quarterly, Vol. 35, No. 3, 2005, pp. 466-495.
9. Gibson Christopher P. and Don Snider, “Civil-Military Relations and the Potential to Influence: A Look at the National Security Decision-Making Process,” Armed Forces and Society, Vol. 25, No. 2, 1999, pp.196-197.
10. Gray, Colin S, Transformation and Strategy Surprise. Carlisle Barracks, PA: Strategic Studies Institute (SSI), US Army War College, April 2005, pp. 12-13.
http:// www. strategicstudiesinstitute. army. mil/pdfhles/pub602.pdf.
11. Hassan, Hussein D, Iraq: Milestones since the Ouster of Saddam Hussein (RS22598). Washington, DC: Congressional Research Service, 2007, p. 2.
12. Herspring, Dale R, The Pentagon and the Presidency: Civil-Military Relations from FDR to George W. Bush. Lawrence, Kansas: University Press of Kansas, 2005, p. 5.
13. Huntington, Samuel P, The Soldier and the State. Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 1957.
14. Jaffe, Greg and David Cloud, The Fourth Star. New York: Crown, 2009.
15. Kohn, Richard H, “The Erosion of Civilian Control of the Military in the United States Today,” Naval War College Review,Vol. 45, No. 3, Summer 2002, pp. 9-60.
16. Mack, Andrew, “Why Big Nations Lose Small Wars: The Politics of Asymmetric Conflict,” World Politics, Vol 27, January, 1975, pp. 175-200.
17. Matthews, Lloyd J, The Political-Military Rivalry for Operational Control in U.S. Military Actions: A Soldier's Perspective. Carlisle Barracks, PA: Strategic Studies Institute (SSI), US Army War College, 1998, p. 26. http://www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pubs/ display.cfm?pubID=309.
18. McMaster, H R, Dereliction of Duty: Johnson, McNamara, the Joint Chiefs of Staff, and the Lies that Led to Vietnam. New York: Harper Collins, 1997. http://www.brookings.edu/՜/ media/ research/files/papers/2008/10/31%20bush%20pfiffner/1031_bush_pfiffner.pd.
19. Pfiffner, James P, “Policy-Making in the Bush White House,” Issues in Governance Studies, No. 21, October, 2008.
20. Ricks, Thomas E, The Gamble. New York: Penguin, 2009.
21. Scott, James M, “Interbranch Rivalry and the Reagan Doctrine in Nicaragua,” Political Science Quarterly, Vol 112, No. 2, 1997, pp. 237-239.
22. Snider, Don M and Gayle L. Watkins, “Introduction,” in Matthews Lloyd J. (ed.). The Future of the Army Profession. New York: McGraw Hill, 2002, pp. 3-18.
23. Snyder, NeilN, Political Generals in Irregular War: A Necessary Evil or Just Plain Evil. Fort Leavenworth, KS: School of Advanced Military Studies, Army Command and General Staff College, 2010.
50
<21-й ВЕК», №2 (35) 2015г.
Р.Арзуманян
24. Vlahos, Kelley, “40 Years of the ‘Fighter Mafia,” The American Conservative, September 20, 2013. http://www.theamericanconservative.com/articles/40-years-of-the-fighter-mafia/.
25. Wilson, James Q, Bureaucracy: What Government Agencies do and Why they do it. New York: Basic Books, 1989.
26. Woodward, Bob, The War within: A Secret White House History 2006-2008. New York: Simon and Schuster, 2008.
27. Арзуманян Р.В., Кромка хаоса. Парадигма нелинейности и среда безопасности 21 века. - М.: Издательский дом «Регнум», Серия Selecta XIX, 2012. 598 с.
ՈՉ ՖՈՐՄԱԼ ՄԵԽԱՆԻԶՄՆԵՐԸ ՌԱԶՄԱՔԱՂԱՔԱԿԱՆ ՈՐՈՇՈՒՄՆԵՐԻ ԿԱՅԱՑՄԱՆ ՀԱՄԱԿԱՐԳՈՒՄ. ԱՄՆ ՓՈՐՁԸ
Հրաչյա Արզռւմաեյան
Ամփոփագիր
Ազգային անվտանգության ոլորտում ռազմավարական որոշումների նախապատրաստման և ընդունման քաղաքական գործընթացին ներգրավվում է պետական և ոչ պետական կազմակերպությունների և շահագրգռված խմբերի բավական լայն շրջանակ: Այս պայմաններում շահագրգիռ կողմերի մրցակցության և համագործակցության պայմանների ապահովումը բարդ խնդիր է դառնում:
Որոշումների մշակման և ընդունման գործընթացներում ընդգրկվում են ինչպես պաշտոնական անձինք, այնպես էլ ոչ ֆորմալ շրջանակներ, որոնց ազդեցությունը որոշակի պայմաններում կարող է վճռական լինել: Որպես օրինակ հոդվածում դիտարկվում է ոչ ֆորմալ խմբի բազմամյա ազդեցությունը զինվորական շրջանակներում, ինչպես նաև որոշումների կայացման գործընթացը «Արագ սաստկացում» գործողության վերաբերյալ Իրաքում 2006թ.:
НЕФОРМАЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ В СИСТЕМЕ ПРИНЯТИЯ ВОЕННО-ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ. ОПЫТ США Рачья Арзуманян
Резюме
В политический процесс подготовки и принятии стратегических решений в сфере НБ оказывается вовлечен широкий круг государственных и негосударственных организаций и заинтересованных групп. В этих условиях обеспечение условий для конкуренции и сотрудничества заинтересованных сторон становится сложной проблемой.
51
Р.Арзуманян
21-й ВЕК», №2 (35), 2015г.
В процессы выработки и принятия решений оказываются вовлечены как официальные лица, так и неформальные круги, влияние которых в определенных условиях может оказаться решающим. В качестве примера в статье рассматривается многолетнее влияние неформальной группы в военных кругах, а также процесс принятия решения по операции «Быстрое наращивание» в Ираке в 2006г.
INFORMAL MECHANISMS IN THE SYSTEM OF MILITARY-POLITICAL DECISION MAKING.
THE EXPERIENCE OF THE USA
Hrachya Arzumanyan
Resume
A wide range of governmental and non-governmental organizations and interest groups participate in the political process of preparing and making strategic decisions on national security. Under these circumstances ensuring conditions for competition and cooperation of the interested parties becomes a complicated problem.
In the process of developing and making decisions both the officials and unofficial groups are involved, the influence of which under certain conditions might become decisive. The article reviews an example of an informal group influencing military circles for many years, as well as the process of decision making on Operation Surge in Iraq in 2006.
52
