CC BY
61
Т.С. Евстигнеева НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО В ГРАЖДАНСКОМ И НАЛОГОВОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ*
Реформирование основ налогообложения недвижимого имущества относится к наиболее актуальным вопросам совершенствования российской налоговой системы. В докладе Минфина России «Об основных направлениях налоговой политики в 2008-2010 годах»1 подчеркивалось, что введение налога на недвижимость должно стать основным этапом в реформировании системы поимущественного налогообложения в Российской Федерации.
В разд. IV «Основные направления налоговой политики и формирование доходов бюджетной системы» Бюджетного послания Президента РФ Д.А. Медведева от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» указывается, что источником повышения доходного потенциала взимаемых налогов должно стать завершение подготовки к введению местного налога на недвижимость. При этом подчеркивается, что «по завершении кадастровой оценки объектов капитального строительства необходимо вводить указанный налог по мере готовности тех субъектов Российской Федерации, где такая оценка была проведена, чтобы этот налог можно было начать взимать уже в 2012 году».
В «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»3 среди необходимых мер для повышения доходов бюджета называется и переход к новой системе налогообложения недвижимого имущества.
Таким образом, государство в целях наполняемости бюджета заинтересовано во взимании такого эффективного платежа,
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических Р.Ф. Захаровой.
1 URL: http://www.nalogoved.ru.
2 Парламентская газета. 2011. № 32.
3 Социальный мир. 2011. № 35.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 4/2012
наук
как налог на недвижимое имущество. Для данного налога характерна высокая степень стабильности налогооблагаемой базы, поскольку объекты недвижимости долговечны и стационарны, они равномерно распределены по территории страны и находятся на виду, т.е. не могут быть скрыты от налогообложения. Кроме того, предполагается, что налог на недвижимость будет обладать большой устойчивостью к циклическим колебаниям экономики по сравнению с другими налогами.
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует законодательство, регулирующее правоотношения в области налогообложения недвижимого имущества, под объекты которого подпадали бы одновременно земля и возведенные на ней строения. Между тем в большинстве европейских стран такое законодательство действует уже много лет. В бюджетах этих стран его доля колеблется от 1 до 3%, что и составляет основную статью доходов муниципалитетов. Еще более разительные цифры налогообложения недвижимого имущества в некоторых штатах Австралии, где они составляют более 90% местного бюджета, в Канаде - до 80%. Ставка налога является переменной величиной и меняется от года к году.
В то же время современное налоговое законодательство РФ отличает множественность налогов, связанных с недвижимым имуществом: налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, земельный налог. Имеет место и разделение налогов по уровням власти: региональный налог (на имущество организаций) и местный налог (на имущество физических лиц и земельный налог). В сложившихся условиях принятие законодательства о едином налоге на недвижимое имущество способствовало бы упрощению налогового администрирования и сокращению документооборота между налогоплательщиками и налоговыми органами.
Если единый налог на недвижимое имущество (включая налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог) законодатель отнесет к местным налогам, то он будет полностью зачисляться в местный бюджет по месту нахождения объекта налогообложения, а потому
наполняемость местных бюджетов существенным образом увеличится.
Эффективность нового налога во многом будет зависеть от того, насколько точно налоговые правоотношения займут свое место в общей системе правоотношений собственника недвижимого имущества. Властные отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах, являются имущественными отношениями, которые могут быть предметом различных отраслей права, среди которых выделим гражданское право.
Е.У. Латыпова отмечает два варианта использования выработанных цивилистикой инструментов для регулирования налоговых отношений. Первый - использование в налоговом праве отдельных правовых категорий, исторически выработанных цивилистикой, их адаптация к публичному праву. Таким образом, они приобретают новое качество и становятся категориями налогового права. Второй - использование норм гражданского права для регулирования правоотношений, возникающих в связи с обеспечением исполнения обязанности по уплате налогов и сборов4.
При необходимости определения порядка налогообложения недвижимости речь может идти о первом варианте. НК РФ не содержит собственной легальной дефиниции недвижимого имущества, и для налогового законодательства, как это вытекает из п. 1 ст. 11 Кодекса, действительно определение, содержащееся в п. 1 ст. 130 ГК РФ. Оно сформулировано следующим образом: «К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства».
В настоящее время гражданское законодательство для недвижимого имущества устанавливает специальный правовой
4 См.: Латыпова Е.У. Обеспечение исполнения обязанности по уплате налогов и сборов: финансово-правовой аспект: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 47-49.
режим, который действителен и в сфере налоговых правоотношений. Этот режим предусматривает государственную регистрацию недвижимости (ст. 131 ГК РФ). Можно констатировать, что в настоящее время понятие недвижимого имущества в налоговом законодательстве по существу основывается на понятии, закрепленном в ст. 131 ГК РФ. Однако это не означает тождественности содержания понятия «недвижимое имущество» в гражданском и налоговом праве; напротив, это содержание заметно различается: опираясь на единое определение, гражданское право раскрывает частноправовые аспекты недвижимого имущества, а налоговое - публично-правовые, его социальную функцию.
Для гражданско-правовых отношений главенствующее значение имеет право собственности на недвижимое имущество (ст. 209 ГК РФ), т.е. право, представляющее собой отношение лица к принадлежащей ему вещи: «Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться иным образом»5.
Статья 35 Конституции РФ гарантирует частную собственность как правовой институт и как индивидуально-конкретное субъективное правомочие. Конституция РФ признает частную собственность одним из фундаментальных прав индивидуума; в общей структуре прав человека праву частной собственности отводится задача гарантировать личности свободу действий в сфере имущественных отношений. Поэтому осуществление права собственности (в том числе на недвижимое имущество) исходит из принципа дозволительной направленности правового регулирования.
5 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М., 2002. С. 32.
Обобщенную формулу дозволительного типа правового регулирования выражает постулат: разрешено все, что прямо не запрещено законом. Кроме того, гражданско-правовое отношение предполагает добровольность вступления в различного рода правоотношения и договорный порядок регулирования поведения субъектов.
Базисом гражданско-правового регулирования права собственности служит ст. 34 Конституции РФ, согласно ч. 1 которой каждый «имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности».
При этом право собственности как юридический институт представляет собой не исключительно гражданско-правовой, а комплексный (многоотраслевой) институт права. Современные представления о конституционно-правовых основах частной собственности включают в себя и нормы принудительного ограничения права частной собственности со стороны государства. Эти представления отражены в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
В данной конституционной норме речь идет о социальной функции собственности, которая исполняется и посредством налогового законодательства.
Целью налогообложения является движение денежных средств от индивидуума к государству, которое носит индивидуальный и безэквивалентный характер, осуществляется на основе властного принуждения и служит формированию денежного фонда, используемого государством для выполнения своих задач. Но каковы критерии, на которых базируется осуществление этой цели? В комментарии к НК РФ указывается: «Конституция ориентируется не на подушные налоги, не на налоговое обложение всех трудоспособных граждан, но на обложение налогом
приобретенного имущества, на собственность»6. Другими словами, критерием в каждом индивидуальном случае является финансовый потенциал физического или юридического лица, подпадающего под налогообложение, включая и такой актив, как недвижимое имущество. При этом, однако, необходима конкретизация относительно налогов на недвижимое имущество юридических и физических лиц. Для данных налогов важно, что они относятся к реальным налогам. Это означает, что они построены без учета личности плательщика и уровня доходности объекта обложения; сам факт наличия имущества является основанием для обложения. Следует отметить, что по законодательству царской России выделялись еще и имущественно-подоходные налоги, в которых учитывалась доходность объектов налогообложе-ния7. Современное законодательство о налогах на недвижимое имущество (в частности, проект федерального закона № 51763-4 «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (далее - проект ФЗ № 51763-4) в том виде, в котором он представлен, ориентирован исключительно на стоимость имущества; в нем не затрагиваются ни право собственности на недвижимое имущество, ни его содержание, выражающееся триадой правомочий (владение, пользование, распоряжение). Иначе говоря, объект недвижимого имущества полностью остается в гражданском обороте, без ущемления прав и правомочий собственника или их перехода к иному собственнику. Но и при таком существенном различии налоговое законодательство оказывает свое, опосредованное влияние на гражданско-правовые отношения, что необходимо учитывать при принятии законодательства, регламентирующего налогообложение недвижимого имущества.
Для целей налогообложения первостепенным представляется только стоимостное выражение объекта недвижимого имуще-
6 Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2005. С. 59.
7 См.: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1984. С. 197.
ства. Именно оно является основанием для принудительного изъятия части совокупного имущества налогоплательщика в виде определенной денежной суммы. Однако эта сумма не может быть чрезмерной, резко обременяющей материальное положение налогоплательщика; более того, она должна представлять минимальный ущерб для свободы экономической деятельности и предпринимательства и не затруднять гражданский оборот. В постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы»8 подчеркивается, что недопустимо, если налогообложение парализует реализацию гражданами их конституционных прав. В число этих прав входит и право частной собственности, из чего следует, что при подготовке проекта ФЗ № 51763-4 должен быть выработан очень взвешенный подход к определению ставки налога на недвижимое имущество.
В соответствии с указанным проектом это исчисление с 2013 г. предполагается базировать на основе оценки объектов недвижимости для целей налогообложения в порядке, определяемом актами органов местного самоуправления, исходя из оценки рыночной стоимости объектов недвижимости с применением понижающего коэффициента 0,8. Общепринято считать, что рыночная стоимость характеризует стоимость объекта на сложившемся рынке, по которой его приобретет благоразумный покупатель, обладающий всей необходимой информацией. При этом методика определения рыночной стоимости объекта налогообложения недвижимости требует постоянного уточнения, с этой целью проектом ФЗ № 51763-4 предусматривается необходимость разработки «методических рекомендаций по оценке рыночной стоимости недвижимости, утверждаемых Правительством Российской Федерации и устанавливающих правила и прядок оценки», с целью «обеспечения равномерности и спра-
8 СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909.
ведливости оценки на основе единообразия оценки и своевременной коррекции систематических ошибок (недооценок или переоценок) по объектам, принадлежащим к какой-либо группе по размерам, качеству, месторасположению, чтобы у налогоплательщиков не возникали сомнения в обоснованности, справедливости и соразмерности налогового платежа, каковым является налог на недвижимость». Также в целях формирования системы массовой оценки объектов недвижимости для целей налогообложения и реализации Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости мероприятий программы «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)», Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. № 5609, были утверждены Методические рекомендации по определению кадастровой стоимости недвижимости жилого фонда для целей налогообложения и Методические рекомендации по определению стоимости объектов недвижимости нежилого фонда для целей налогообложения10. В 2007 г. Минэкономразвития РФ разработал Федеральный стандарт оценки «Цель оценки и виды стоимости (ФСО № 2)»11 с учетом международных стандартов оценки, в котором раскрывается цель оценки, предполагаемое использование результата оценки, а также определение рыночной стоимости и видов стоимости, отличных от рыночной.
Это же относится и к величине налоговой ставки. Первоначально ставка нового налога, устанавливаемая представительными органами местного самоуправления, составит в пределах от 0,01% до 1% от кадастровой стоимости объекта, однако в дальнейшем возможно ее значительное увеличение. Следует отметить, что в европейских странах ставка налога на недвижи-
9 СЗ РФ. 2005. № 39. Ст. 3951.
10 См.: письмо Минюста России от 28 декабря 2006 г. № 01/12008-АБ // Экономика и жизнь. 2007. № 5.
11 Российская газета. 2010. 10 дек.
мость составляет около 1%. В Своде законов США (Federal Unemployment Tax Act.) приведена регламентация по штатам, и ставка налога составляет примерно 1,5%12.
Хотелось бы заметить, что введение единого налога на недвижимое имущество (проектом ФЗ № 51763-4) может затронуть более всего такую категорию налогоплательщиков, как физические лица, что отмечалось Министерством финансов РФ, и в перспективе доходы от налогообложения недвижимого имущества физических лиц будут составлять основной источник собственных доходов местных бюджетов13. Учитывая, что наличие недвижимого имущества не связано напрямую с текущими доходами, т.е. с реальной платежеспособностью гражданина, было бы целесообразно установить правовые гарантии, которые не препятствовали бы принятию гражданином экономических решений в сфере гражданско-правового пользования недвижимым имуществом. Целесообразно было бы также в законодательном порядке определить систему налоговых вычетов, как стандартных, так и социальных. Применительно к одному объекту недвижимости, находящемуся в собственности физического лица, в проекте ФЗ № 51763-4 указывается на возможность для налогоплательщиков применения налогового вычета. Имеется в виду, что определенная площадь квартиры, дома или земельного участка не будет облагаться налогом на недвижимость, а именно «размер налогового вычета определяется исходя из необлагаемой налогом нормы и количества физических лиц, совместно проживающих с налогоплательщиком по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом. Необлагаемая налогом норма определяется нормативными правовыми актами органов муниципального образования на основе средней в данном муниципальном образовании стоимости 5 квадратных метров общей
12 См.: URL: http://www.irs.gov/taxstats/article0„id=168593,00.html (дата обращения 10.05.2012).
13 См.: Доклад Минфина России «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2008-2010 годы» // URL: http://www.nalogoved.ru (дата обращения 10.05.2012).
площади жилья»14. Тем категориям граждан, которым законодательством о налогах и сборах в настоящее время предусмотрены льготы (инвалиды, участники Великой Отечественной войны, пенсионеры и т.д.), целесообразно было бы предоставить преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере.
При этом не следует упускать из вида, что единый налог на недвижимость может способствовать наполнению бюджетов муниципальных образований, что позволит эффективнее решать местные проблемы (например, улучшение инфраструктуры, обновление коммуникаций). В свою очередь, это позитивно отразится и на собственниках недвижимого имущества, поскольку улучшатся условия содержания, сохранности и использования объектов недвижимости. Кроме того, «установление налога на недвижимость жилого назначения и гаражи, поступающего в местные бюджеты, обеспечит возможность финансирования развития инфраструктуры и подготовки земельных участков под застройку с участием налогообложения уже построенного жилья», что «обеспечит бюджетную основу для возвратности средств, привлекаемых для инженерной подготовки земель, снизит риски и затраты застройщиков за счет отказа от административного регулирования условий, связанных с развитием инженерной и коммунальной инфраструктуры и передачей части построенного жилья. Тем самым создастся возможность для снижения инвестиционной себестоимости жилья и увеличения вводов жилья, развития застройки и расширения налоговой базы»15. При этом будет обеспечено более справедливое распределение налогового бремени в сторону собственников нового, комфортного и, следовательно, более дорогого жилья. Жители ветхого, малоценного и массового жилья должны быть защищены от повышения налогового бремени благодаря установлению налогового вычета из налоговой базы.
14 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf (дата обращения:10.05.2012).
15 Там же.
При выравнивании условий налогообложения для юридических и физических лиц следует ожидать совершенствования законодательства по легализации коммерческой аренды и найма жилья к-ак направления коммерческой деятельности. Это должно дать и-мпульс развитию сектора арендного жилья.
Государственной Думой 10 июня 2004 г. Проект ФЗ № 51763-4 был принят в первом чтении, в соответствии с которым НК РФ дополняется главой «Местный налог на недвижимость».
Согласно данному проекту налогоплательщиками налога на недвижимое имущество являются физические лица и организации, обладающие недвижимым имуществом на праве собственности.
В качестве объектов налогообложения местным налогом на недвижимость определяются в том числе земельные участки, жилые дома, квартиры, дачи, гаражи или иные строения, помещения и сооружения, находящиеся на данном земельном участке.
В настоящее время в соответствии с Планом реализации мероприятий, обеспечивающих введение на территории РФ местного налога на недвижимость, Минфином России совместно с Минэкономразвития России проводится работа по подготовке поправок в проект ФЗ № 51763-4, направленных на определение налоговой базы, эффективной налоговой ставки и налоговых льгот, применяемых при исчислении налога на недвижимость.
Согласно указанному Плану проект поправок Правительства РФ в проект ФЗ № 51763-4 должен быть представлен Минфином России в Правительство РФ в IV квартале 2012 г.
Ожидается, что при подготовке проекта поправок будут учтены основные начала законодательства о налогах и сборах, определенные ст. 3 НК РФ.
Так, согласно п. 1 ст. 3 Кодекса каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что разработка и принятие проекта ФЗ № 51763-4 послужит улучшению наполняемости бюджетной системы Российской Федерации, решению социальных проблем, а также будет способствовать реализации и соблюдению основ конституционного строя, основных прав и свобод гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации, чем будет достигнут баланс между частными и публичными интересами, связанными с недвижимым имуществом.
М.И. Жарский
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ДОГОВОРА СТРОИТЕЛЬНОГО ПОДРЯДА И ДОГОВОРОВ НА ВЫПОЛНЕНИЕ ПРОЕКТНО-ИЗЫСКАТЕЛЬСКИХ РАБОТ*
Историко-правовой анализ становления института строительного подряда и подряда на выполнение проектно-изыскательских работ имеет весьма немаловажное значение, поскольку позволяет осмыслить опыт формирования и применения правовых норм, регулирующих данные правоотношения, и найти пути разрешения противоречий в действующем законодательстве и устранения пробелов в нормативно-правовом регулировании.
История договора строительного подряда своими корнями уходит в классическое римское право. Как отмечается в современной юридической литературе, «римское право оказывало значительное влияние на своеобразие правовых институтов, бы-
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором С.С. Занковским.
