CC BY
379
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2020. Т. 17, № 3. С. 63-67.
УДК 349.6
DOI 10.24147/1990-5173.2020.17(3).63-67
НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЕ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
М. А. Бучакова
Омская академия МВД России, г. Омск, Россия
Введение. Актуальность статьи обусловлена существованием противоречий и коллизий в российском законодательстве в сфере недропользования, что предопределяет спорные вопросы, возникающие в правоприменительной практике. Цель. Целью исследования является анализ правового регулирования института недропользования, правоприменительной практики в исследуемой сфере. Методология. В работе использовался прежде всего формально-юридический метод для анализа действующего законодательства, а также общие подходы и методы, относящиеся к методологическому аппарату юридической науки: анализ, синтез, системный подход. Уделяется внимание анализу материалов судебной практики по вопросам недропользования. Результаты. В сфере недропользования охраняемые законом экологические интересы должны носить преимущественно публично-правовой характер, так как вред причиняется природным объектам, находящимся преимущественно в публичной собственности и являющимся публичным благом. Автор приходит к выводу, что наличие многочисленных нормативных актов в сфере недропользования проявляется в их определённой противоречивости и несогласованности. Для сферы недропользования характерна межотраслевая взаимосвязь с гражданским, экологическим, водным, земельным и иными отраслями права, правовые коллизии которых также могут являться первопричиной для спорных вопросов в правоприменительной практике. Заключение. Совершенствование правового регулирования в исследуемой сфере возможно в части согласованности норм законодательства о недрах с земельным, водным и экологическим законодательством; введения в действующее законодательство о недрах терминологических формулировок, устраняющих неоднозначное толкование норм; сокращения норм, имеющих отсылочный характер; установления наказаний за совершённые правонарушения, соразмерных вреду, причинённому природным объектам, которые находятся преимущественно в публичной собственности и являются публичным благом.
Ключевые слова: недропользование; юридическая ответственность; лицензирование; минерально-сырьевая база; общественная опасность.
1. Введение
Минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает до трети ВВП страны, а экспорт полезных ископаемых приносит более 70 % валютных поступлений. Вместе с тем, как следует из Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году», в России воздействие на минерально-сырьевую базу и окружающую среду выражается в истощении запасов минерального сырья, снижении качественных характеристик месторождений за счёт негативных воздействий на различные компоненты окружающей среды1.
Специфика недр, их богатства заключается в том, что они должны являться достоя-
нием не только настоящего, но и будущих поколений россиян [1]. В сфере недропользования охраняемые законом экологические интересы (интересы экологического благополучия) носят преимущественно публично-правовой характер, вред причиняется природным объектам, находящимся преимущественно в публичной собственности и являющимся публичным благом [2]. Именно приоритет публичности над частными интересами неоднократно подчёркивался в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ по вопросам недропользования и охраны окружающей среды (постановления от 14 мая 2009 г. № 8-П, от 5 марта 2013 г. № 5-П, от 2 июня 2015 г. № 12-П, от 25 июня 2015 г. № 17-П и от 30 марта 2018 г.
© Бучакова М. А., 2020
№ 14-П). Правовая позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу была также изложена в Определении от 8 ноября 2018 г. № 2795-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Донтрансгидромеханизация" на нарушение конституционных прав и свобод частью пятой статьи 12 Закона Российской Федерации "О недрах" и пунктом 1 статьи 1 Закона Ростовской области "О признании утратившими силу отдельных положений областных законов в сфере недропользования"».
Актуальность рассматриваемой проблематики обусловлена не только дисбалансом публичных и частных интересов в сфере недропользования, но и сложностью процесса недропользования как объекта правового регулирования и охраны, несовершенством правового регулирования, что предопределяет спорные вопросы в правоприменительной практике.
2. Методология
В работе использовался прежде всего формально-юридический метод для анализа действующего законодательства, а также общие подходы и методы, относящиеся к методологическому аппарату юридической науки: анализ, синтез, системный подход. Уделяется внимание анализу материалов судебной практики по вопросам недропользования.
3. Правовое регулирование в сфере недропользования
Комплексность общественных отношений в сфере недропользования проявляется в том, что их регулирование осуществляется на основе Конституции РФ и включает широкий перечень нормативных правовых актов, начиная с Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», других федеральных законов.
Наличие многочисленных нормативных актов в сфере недропользования проявляется в их определённой несогласованности и противоречивости. На законодательном уровне отсутствуют дефиниции таких понятий, как «недропользование», «месторождение», «горный отвод» и др., что приводит к разночтениям в законах и иных нормативных актах [2].
Технологические сложности процесса недропользования, несогласованность понятийного аппарата, закреплённого в кодексах и отраслевых законах, необходимость толко-
вания диспозиций ряда статей, значительное количество разнообразных составов административных правонарушений в исследуемой области представляют собой неполный перечень возникающих проблем, разрешение большинства из которых возможно посредством повышения эффективности действующего законодательства. Следует отметить, что практически все учёные, занимающиеся вопросами, связанными с реализацией норм в области недропользования, указывают на недостаточность разработки данного института и необходимость его дальнейшего совершенствования [3].
4. Вопросы правоприменительной практики в сфере недропользования
Проблемы правоприменительного характера в сфере недропользования исходят из межотраслевого характера рассматриваемых отношений. Так, например, при наличии лицензии на пользование недрами и изначальном отсутствии оформленных прав на земельный участок деятельность недропользователя по добыче полезных ископаемых признаётся незаконной и подлежащей приостановлению до их оформления. Спорные вопросы правоприменительного характера обусловлены также множественностью и неоднородностью объектов посягательства, разнообразием совершаемых деяний, наличием различных по правовому статусу субъектов, совершающих правонарушения, а также круга субъектов, обладающих правом наложения взысканий [4].
Органы исполнительной власти, полномочные осуществлять надзорные функции в сфере недропользования, допускают ошибки при сборе доказательств по совершённому правонарушению относительно установления объекта правонарушения, квалификации деяния, что объясняется в том числе отсутствием единого доктринального подхода в понимании объекта правонарушения в области недропользования [5]. Так, например, объектом правонарушения по ст. 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) являются общественные правонарушения, складывающиеся в связи с реализацией права государственной собственности на недра при недропользовании (Постановление Верховного Суда РФ от 20 октября 2017 г. № 20-АД17-6),
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2020. Т. 17, № 3. С. 63-67.
по ст. 8.10 КоАП - общественные отношения, возникающие в сфере рационального использования и охраны земных недр, по ст. 8.20 КоАП РФ - общественные отношения, связанные с использованием природных ресурсов континентального шельфа РФ и исключительной экономической зоны РФ.
Анализ материалов судебной практики свидетельствует о том, что надзорными органами допускаются ошибки, обусловленные наличием факта пользования недрами (Постановление Верховного Суда РФ от 26 ноября 2015 г. № 302-АД15-15122 по делу № А33-20086/2014).
Деятельности в сфере недропользования проявляется в необходимости владения специальными знаниями, понимании значения терминов, образующих объект административного правонарушения и уголовного преступления. Для уяснения понятийного аппарата требуется обращение к многочисленным законодательным актам, инструктивным и методическим материалам. Так, по ч. 2 ст. 7.3. КоАП РФ правонарушением является деяние в виде «пользования недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утверждённого в установленном порядке технического проекта». Вместе с тем в кодексе не даётся разъяснений данной формулировки, что предполагает использование других документов и создаёт неопределённость в вопросе и порождает другие противоречия [6, с. 3035], например, о том, как требования технического проекта соотносятся с требованиями законодательства Российской Федерации о недрах, которым должны соответствовать технические и технологические решения2.
Из анализа материалов судебной практики в области недропользования видно, что необходимо не только установить факт нарушения, но и доказать причинно-следственные связи между нарушением и возможными неблагоприятными последствиями (Постановлении Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 10 июля 2017 г. по делу № А83-7080/2016). Неправильная квалификация деяния может быть связана не только с отсутствием доказательств причинно-следственной связи между совершёнными действиями по нарушению требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов
и возможным загрязнением недр, но отсутствием доказательств того, что общество является субъектом правонарушения.
Одним из правовых средств охраны недр является закрепление в законодательстве юридической ответственности в исследуемой сфере [7, с. 35]. Анализ эффективности норм о юридической ответственности в сфере недропользования свидетельствует о том, что значительная часть штрафов (наиболее распространённое наказание), назначаемых за совершённые преступления и административные правонарушения в сфере недропользования, не является эффективным механизмом по предупреждению дальнейших правонарушений. Установленные в законодательстве размеры штрафов не ориентированы на основные субъекты правонарушений - нефтегазодобывающие и горнодобывающие компании, для которых они не являются значительными суммами. Размеры штрафов, назначаемых в качестве наказания хозяйствующим субъектам в соответствии с действующим законодательством, не носят компенсационного характера, так как не возмещают убытки в результате нанесения вреда недрам. К этому склоняются практически все авторы, занимающиеся вопросами юридической ответственности в сфере недропользования (см., например: [8]). В этой связи предлагается использование кратных сумм штрафов с целью обеспечения надлежащего согласования величины штрафа с фактическими обстоятельствами дела, общественной опасностью и неправомерно извлечённой выгодой лица, совершившего соответствующее правонарушение.
5. Заключение
Проведённое исследование свидетельствует о том, что несовершенство законодательства в сфере недропользования нередко ведёт к правовым коллизиям и создаёт сложности в правоприменительной деятельности. Анализ законодательства Российской Федерации, предусматривающего ответственность за преступления и административные правонарушения в сфере недропользования, свидетельствует, что устанавливаемое Уголовным кодексом РФ, КоАП РФ наказание является несоразмерным ущербу, нанесённому природе и обществу; санкции статей данных кодексов не могут в полной мере обеспечивать
должного воздействия на правонарушителей, так как при оценке последствий этих деяний не учитываются последствия для жизни, здоровья человека и окружающей среды, сохранение которой необходимо в интересах настоящего и будущего поколений. Совершенствование правового регулирования видится в части согласованности норм законодательства о недрах с земельным, водным и экологическим законодательством; введения в действующее законодательство о недрах терминологических формулировок, устраняющих неоднозначное толкование норм; сокращения норм, имеющих отсылочный характер; установления за правонарушения в сфере недро-
пользования наказания, соразмерного причинённому вреду.
ПРИМЕЧАНИЯ
Нормативные акты получены из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
1 См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2018 году». - М. : Минприроды России, 2019. - 888 с.
2 Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. Ч. 1 (т. 1) [Электронный ресурс] / под общ. ред. Л. В. Чистяковой. - М., 2019. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ЛИТЕРАТУРА
1. Бучакова М. А. К вопросу о совершенствовании законодательства об административной ответственности в области недропользования // Актуальные проблемы частного права : материалы межведомств. науч.-практ. конф. / отв. за вып. К. В. Карпов, Д. С. Рудьман. - Омск : ОмА МВД России, 2019. -С. 14-17.
2. БринчукМ. М. Экологическое право (право окружающей среды). - М. : Юристъ, 1998. - 688 с.
3. Эффективность юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах : монография / А. В. Редькин [и др.] ; под ред. Н. Д. Вершило. - М. : Прогресс, 2019. - 280 с.
4. БринчукМ. М. Эколого-правовая ответственность - самостоятельный вид ответственности // Lex Rus-sica. - 2016. - № 6. - С. 26-35.
5. Ибрагимов В. Б. Ресурсы недр в законодательстве о недропользовании: основные понятия и их толкование // Нефть, газ и право. - 2011. - № 1. - С. 20.
6. Шлюттер М. С. Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования : монография. - М. : Прогресс, 2015. - 136 с.
7. Эффективность законодательства: вопросы теории и практики : монография / Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев, А. А. Аюрова [и др.] ; отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев. - М. : Инфра-М, 2015. - С. 336.
8. Спиридонов Д. В. Особенности юридической ответственности в сфере использования и охраны недр // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 12. - С. 1599-1605.
Информация об авторе
Бучакова Марина Александровна - доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и международного права
Омская академия МВД России
Адрес для корреспонденции: 644092, Россия,
Омск, пр. Комарова, 7
E-mail: mb290163@mail.ru
SPIN-код: 3462-2377, Author ID: 283452
Информация о статье
Дата поступления - 29 июня 2020 г. Дата принятия в печать - 20 августа 2020 г.
Для цитирования
Бучакова М. А. Недропользование: правовое регулирование и некоторые вопросы правоприменительной практики // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2020. Т. 17, № 3. С. 63-67. й01: 10.24147/1990-5173.2020. 17(3).63-67.
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2020. Т. 17, № 3. С. 63-67.
SUBSOIL: THE LEGAL REGULATION OF SOME QUESTIONS OF LAW
ENFORCEMENT PRACTICE
M.A. Buchakova
Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Omsk, Russia
Introduction. The relevance of the article is due to the existence of contradictions and conflicts in the Russian legislation in the field of subsoil use, which determines the controversial issues that arise in law enforcement practice. Purpose. The purpose of the research is to analyze the legal regulation of the Institute of subsoil use, law enforcement practice in the field under study. Methodology. The paper primarily uses the formal legal method for analyzing current legislation, as well as general approaches and methods related to the methodological apparatus of legal science: analysis, synthesis, and a systematic approach. Attention is paid to the analysis of materials of judicial practice on issues of subsurface use. Results. In the sphere of subsurface use, the environmental interests protected by law should be primarily of a public legal nature, since harm is caused to natural objects that are primarily in public ownership and are a public good. Accordingly, the main principle in resolving disputes in this area should be the principle of priority of public interests. The author comes to the conclusion that the existence of numerous normative acts in the field of subsoil use is manifested in their certain inconsistency and inconsistency. In addition, the sphere of subsurface use is characterized by an intersectoral relationship with civil, environmental, water, land and other branches of law, legal conflicts of which can also be the root cause of contentious issues in law enforcement practice. Conclusion. Improvement of legal regulation in the investigated area is possible in terms of harmonization of the legislation on subsoil, land, water and environmental law; introduction to the legislation on mineral resources terminology provisions eliminating an ambiguous interpretation of the rules; reduction rules having reference nature; establishing the penalties for offences are proportionate to the damage caused to natural objects. primarily owned by the public and being a public good.
Keywords: subsurface use; legal liability; licensing; mineral resource base; public danger.
REFERENCES
1. Buchakova M.A. On the issue of improving the legislation on administrative responsibility in the field of subsoil use, in: Karpov K.V., Rudman D.S. (eds.). Actual problems of private law, materials of the interdepartmental scientific and practical conference. Omsk, Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia Publ., 2019, pp. 14-17. (In Russ.).
2. Brinchuk M.M. Environmental law (environmental law). Moscow, Yurist Publ., 1998. 688 p. (In Russ.).
3. Redkin A.V. et al.; Vershilo N.D. (ed.). Effectiveness of legal liability for violation of the legislation on subsoil, monograph. Moscow, Progress Publ., 2019. 280 p. (In Russ.).
4. Brinchuk M.M. Ecological and legal responsibility - an independent type of responsibility. Lex Russica, 2016, no. 6, pp. 26-35. (In Russ.).
5. Ibragimov V.B. Subsurface Resources in the Legislation on Subsurface Use: Basic Concepts and Their Interpretation. Neft', gaz ipravo = Oil, gas and law, 2011, no. 1, p. 20. (In Russ.).
6. Shlyutter M.S. Administrative responsibility for violations in the field of protection of subsoil and subsoil use, monograph. Moscow, Progress Publ., 2015. 136 p. (In Russ.).
7. Tikhomirov Yu.A., Emeliantsev V.P., Ayurova A.A., et al. Effectiveness of legislation: questions of theory and practice, monograph. Moscow, Infra-M Publ., 2015. 336 p. (In Russ.).
8. Spiridonov D.V. Features of legal liability in the sphere of use and protection of mineral resources. Aktual'nye problemy rossiiskogo prava = Actual problems of Russian law, 2013, no. 12, pp. 1599-1605. (In Russ.).
About the author
Buchakova Marina - Ph.D. (Advanced Doctorate) in Law, Associate Professor, Head of the Department of Constitutional and International Law
Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Postal address: 7, Komarova ul., Omsk, 644092, Russia
E-mail: mb290163@mail.ru
SPIN-KOfl: 3462-2377, Author ID: 283452
Article info
Received - June 29, 2020 Accepted - August 20, 2020
For citation
Buchakova M.A. Subsoil: the Legal Regulation of Some Questions of Law Enforcement Practice. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya "Pravo" = Herald of Omsk University. Series "Law", 2020, vol. 17, no. 3, pp. 63-67. DOI: 10.24147/1990-5173.2020.17(3).63-67. (In Russ.).
