CC BY
209
УДК 342.951.553 Є. В. ШУЛЬГА,
аспірант кафедри адміністративного та фінансового права, Національний університет біоресурсів і природокористування України,
м. Київ
НАДРА ЯК ОБ’ЄКТ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОЇ ОХОРОНИ
Обгрунтовано й уточнено визначення поняття надр як об'єкта правової охорони, а також окреслено їх межі.
Ключові слова: Надра, заходи охорони надр, корисні копалини, природне середовище, надрокористування.
Мета статті полягає у виявленні сутнісного правового змісту поняття «надра» та спробі уточнення його юридичного і, відповідно, законодавчого термінологічного наповнення, в тому числі чіткого визначення верхньої та нижньої межі надр задля вироблення дефініційного інструментарія, адекватного нагальним потребам правової охорони надр як глобального природного та майнового ресурсу народу України та оптимізації механізму державного регулювання й управління в цій сфері, зокрема шляхом встановлення меж реалізації своїх прав для суб'єктів правовідносин -користувачів земельних, водних ресурсів і надр.
Поняття «надра» є базовою, системоутворюючою дефініцією в законодавстві про надра, від змісту якої прямо залежить спектральне поле правовідносин у сфері надрокористування, що регулюються як безпосередньо вищезазначеним законодавчим пакетом, так і дотичними актами суміжних галузей права (природокористування). Відтак, це поняття є висхідним для подальшого розвитку цілісної законодавчої бази та її внутрішньої синхронізації й гармонізації. Беручи до уваги те, що вектор соціально-економічного розвитку на сьогодні спрямовано на невпинне зростання споживання надроресурсів, а також з огляду на глобальні кліматичні та похідні зміни планетарного життя, ймовірне подальше інтенсивне використання надр на принципово інших засадах. Таким чином, можна стверджувати, що в сенсі адміністративно-
правової охорони надра входять до низки найвагоміших об'єктів захисту. Саме тому аналіз поняття «надра» в його науково-юридичному становленні й динаміці та законодавчому закріпленні залишається об'єктивною необхідністю. Чітке юридичне визначення поняття «надра» дозволить правильно встановити коло відносин, що підпадають під дію законодавства про надра, уникнути чи знешкодити (мінімізувати) загрози виникнення колізій між нормами законодавства про надра та нормами водного, земельного законодавства тощо, а також унеможливить неоднозначне їх тлумачення та застосування в різних значеннях як в науковій роботі, так і в процесі законотворчої, правозастосовної діяльності.
На сьогодні законодавче визначення поняття «надра» подається у ст. 1 Кодексу України про надра - «частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння» [10]. Це визначення поширилося і практично набуло ознак усталеного.
Водночас маємо визнати, що чіткого законодавчого визначення, яке б дозволило чітко виокремити наш об'єкт з низки інших за тільки йому притаманними ознаками, фактично немає: наведене в Кодексі України про надра визначення векторно спрямоване на регулювання гірничих відносин, яке й є завданням цього акта [Там же]. Відповідно, цим Кодексом регулюються гірничі відносини, а земельні, лісові та водні відносини - іншими законодавчими актами [Там же]. Відтак, встановлення того основного змісту, що законодавець вклав у поняття «надра», є необхідним для розуміння суті та оцінки повноти заходів правової охорони надр, застосування відповідальності за їх порушення, специфіки державного управління в даній сфері, функцій органів, що здійснюють це управління.
Надра як матеріально-енергетична система за своєю суттю є об'єктом геології. Відтак, юридичне визначення надр безумовно має враховувати їх геологічні ознаки, але не може обмежуватися ними, полишаючи поза правовим полем інші вагомі аспекти. Для встановлення сфери застосування
законодавства про надра, на нашу думку, необхідно відмежувати дану галузь права від інших галузей, дотичних до природних ресурсів, оскільки тут має значення власне юридичне поняття «надра». Для ідентифікації надр у цій площині вони мають бути належним чином визначені та описані. Звідси виникає пряма потреба у визначенні основних ознак, що і дозволяють виділити надра як такі в природному середовищі, а також, відповідно, - у визначенні відносин, що виникають з приводу охорони надр.
Проблематика надр як особливої правової категорії виникла не сьогодні. Це питання було предметом обговорення в юридичній літературі ХХ ст., однак фактичне його розуміння в різні періоди було різним. Так, до 1970-х рр. гірничі правовідносини розглядалися як складова частина земельних, а гірниче право -як частина земельного права, концепція земельного права в широкому сенсі. Особливості, притаманні відносинам з використання надр, майже не досліджувались. Наступне виокремлення з системи земельного права правовідносин, пов'язаних з використанням надр, вод, лісів, сприяло більш глибокому дослідженню характеру та змісту цих відносин, визначенню правового режиму природних об'єктів.
Вагомий внесок у формування й наповнення поняття «надра» зробили в 1960-70-х рр. такі вчені, як М. Е. Коган, Б. А. Лисковец, М. Н. Альбов, А. М. Бибочкін та ін., але цей проблемний вузол й дотепер залишається актуальним і дискусійним. Основною причиною виникнення дискусій у той час була відсутність нормативного закріплення поняття «надра». Упродовж тривалого періоду надра використовувалися загалом для видобутку корисних копалин - інше їх використання носило, як правило, одиничний характер. Цим обумовлено довготривале використання - в юридичній літературі та законодавчому полі - поняття «надра» для характеристики об’єкта права власності в науковій літературі також панувала думка про рівнозначність понять «надра» та «корисні копалини» [9, с. 6]. Визначаючи надра в якості об'єкта державної власності, окремі вчені навіть перераховували окремі види корисних копалин [11, с. 10]. Коли ж йшлося про господарську експлуатацію
надр, то малися на увазі - із вживанням відповідних понять - родовища корисних копалин. Не випадково і в геологічній літературі автори, визначаючи поняття надр, говорили більше про корисні копалини [1, с. 21]. У подальшому ототожнення двох обговорюваних понять стало звичайною справою, вони навіть застосовувалися як синоніми. Саме в такому значенні термін «надра» подано у Великій радянській енциклопедії [3, с. 146].
Разом із тим була досить поширеною й інша точка зору, відповідно до якої корисні копалини розглядалися як складова частина надр - природного середовища, що знаходиться під земною поверхнею [8, с. 111]. Зазначалося, що надрами є не корисні копалини і не матерія (речовина) надр як така, а частина природного середовища, простір під поверхнею землі [7, с. 321]. Під надрами розумілися глибини землі, що простираються від її поверхні до центру; у вузькому ж розумінні вони визначалися як поверхнева частина земної кори, у межах якої можливе видобування корисних копалин [12, с. 3].
Аналізуючи вищезазначене з позиції сьогодення, слід відзначити, що є неправильним давати визначення надрам через ототожнення понять «надра» та «корисні копалини», що в них містяться, або ж шляхом їх перерахунку. Число та діапазон корисності використовуваних корисних копалин невпинно зростає. І, хоча, безумовно, найбільший господарський інтерес надра становлять саме в плані видобутку корисних копалин, це не може бути підставою для їх ототожнення.
Подальший розвиток практики надрокористування та законодавства, що регулює правовідносини в цій сфері, обумовив і динамічні зміни точок зору щодо змісту поняття «надра». З початком активного використання надр у цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, розуміння надр як об'єкта правової охорони змінюється. А з появою в Кодексі України про надра нормативного закріплення поняття «надра», всі теоретичні визначення - тією чи іншою мірою - стали його відтворювати. Так, на думку О. П. Шем’якова, надра - це частина природного середовища, що являє собою об'ємно-площинний простір, розташований під поверхнею суші та дном водних об'єктів
у межах території України (в тому числі континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони) і містить: корисні копалини, порожні породи, рідкісні мінералогічні, палеонтологічні утворення, підземні води, а також ділянки такого простору, що виступають у вигляді природних та техногенних порожнин, ділянки, що використовуються з метою чи без мети видобування корисних копалин або зовсім не використовуються, а також родовища корисних копалин, що виходять та знаходяться на поверхні землі. Він зазначає, що правове значення поняття «надра» саме і полягає в тому, що правовій охороні підлягають надра в цілому, тобто все те, що охоплюється цим поняттям [13, с. 20]
Основним законодавчим актом, що регулює правовідносини у сфері надрокористування, був і залишається Кодекс України про надра, прийнятий 17 липня 1994 р. Внесене до закону поняття «надра» як частини земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння, набуває принципового значення для певного кола регульованих ним відносин.
Схожі, але дещо ширші визначення надр містяться у законах низки держав близького (Російська Федерація та окремі країни СНД) та далекого (США та ін.) зарубіжжя.
Так, відповідно до ст. 3 Закону Киргизької Республіки «Про надра» надра визначають як частину земної кори, вкупі з вхідними корисними копалинами, що простягається від поверхні або нижнього кордону ґрунтового шару, дна водоймищ та водотоків, до глибин, доступних для геологічного вивчення та промислового освоєння [4, с. 49]. Згідно з Федеральним законом Російської Федерації «Про надра» від 21.02.1992 р. № 2395-1 під надрами розуміється частина земного шару, розташована нижче ґрунтового шару, а за його відсутності - нижче земної поверхні та дна водоймищ й водотоків, і простирається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння. До того ж, досить вдало в законодавстві Російської Федерації зазначається, що в єдиній системі природного середовища надра є найбільш тісно пов'язаним з
землею елементом. Зв'язок надр з землею простежується передусім у тому, що вони є продуктами природи: виступають безпосереднім продовженням
земельної території; запаси корисних копалин, що знаходяться в надрах землі, обмежені так само, як обмежена і земна поверхня. Солідарним з російським у визначенні поняття «надра» є і білоруське (Кодекс Республіки Білорусь від 15 грудня 1997 р. № 103-3) законодавство. А відповідно до п. 6 ст. 1 Закону Республіки Казахстан «Про надра та надрокористування» від 27 січня 1996 р. № 2828 надра є частиною земної кори, що розташована нижче ґрунтового шару, а за його відсутності - нижче земної поверхні й дна морів, озер, річок та інших водойм, яка простягається до глибин, доступних для проведення операцій надрокористування з урахуванням науково-технічного прогресу;
Відповідно до законодавства США про природні ресурси, надра - це все, що знаходиться нижче рослинного шару поверхні Землі та ґрунту - єдиної юридичної межі, протяглості надр вглиб Землі в ньому не встановлюється [14, с. 772].
Отже, аналіз різних законодавчих дефініцій та наукових уявлень про зміст поняття «надра» дає підстави для висновку про особливий характер індивідуалізації надр як природного об'єкта, обумовлений їх розташуванням у природному середовищі. Визначаючи надра як геометричний простір під землею, ми конкретизуємо понятійний зміст, оперуючи такими категоріями як: межі ґрунтового шару, земної поверхні або дна водоймищ, доступність для геологічного дослідження. І якщо ґрунтовий шар землі, ліс, водні об'єкти можуть бути позначені безпосередньо через окреслення їх кордонів у натурі, на місцевості або перерахування їх фізико-хімічних властивостей, то описання ділянок надр подібним чином важко уявити. Встановити просторово в повному об'ємі межі ділянки надр, кордони їх освоєння або іншим чином фізично їх виокремити практично неможливо. Перерахування хімічних елементів, що містяться в надрах, також не дозволить нам однозначно визначити окремі речовини природного середовища як надра.
Таким чином, ідентифікація надр як природного об'єкта, котрий підлягає правовій охороні, здійснюється шляхом окреслення (компонування) складного кваліфікуючого складу, що містить такі ознаки-вказівки на:
- зіткнення (контакт) надр з іншими природними об'єктами;
- доступність надр для геологічного вивчення та освоєння;
- лінію, що позначає межу держави або наданого в користування гірничого відводу.
На думку Г. С. Башмакова, чітке розмежування надр і земної поверхні є необхідним для встановлення сфери дії земельного та гірничого законодавства, компетенції відповідних владних органів [2, с. 12]
Доцільним було б також внесення до змісту терміну «надра» чіткого визначення саме верхньої межі надр. Це має велике значення для того, щоб користувачі землі, водних ресурсів та надр як суб'єкти правовідносин могли б визначитися в частині меж реалізації своїх прав. Ключовим аспектом у цьому питанні, на нашу думку, є критерії законодавчого розмежування (розподілу) надр та земної поверхні.
Слід акцентовано наголосити на тому, що отримання права на користування надрами не дає права використовувати земну поверхню і, навпаки, за винятком родовищ загальнопоширених корисних копалин. На практиці досить часто землекористувач, використовуючи відведену йому земельну ділянку, заглиблюється в товщу землі. У літературі неодноразово висловлювалися думки, що в цьому випадку має місце користування надрами у якості просторово-операційної бази [8, с. 111]. На думку Г. С. Башмакова, надра, незалежно від цілі їх використання, завжди виступають зпочатку операційною базою людської діяльності, і якщо немає використання надр в даній якості, то наявним є не користування надрами, а дещо інші відносини [2, с. 25].
Дійсно, у випадку зведення на землі будь-яких будівель надра використовуються як просторово-операційна база, але опосередковано, для цілей, не пов'язаних з використанням надр. З точки зору права така ситуація
буде виглядати як використання земельної ділянки. Досить поширеним є й використання родовищ корисних копалин як земної поверхні, наприклад, при будівництві. Але виникає досить природне питання «чи має місце в даному випадку використання саме надр?» Відповідь негативна. У даному випадку площа, під якою знаходяться «поклади» корисних копалин, використовується як основа, просторова база, тобто як земля у власному значенні цього слова. Водночас будь-який надрокористувач має необхідність в земельній ділянці для розміщення будівель, механізмів, проникнення під земну поверхню і т. ін. Така земельна ділянка характеризується тим, що вона не використовується відповідно до свого призначення як самостійний природний ресурс і вилучається з господарського обігу. Разом із тим її поверхня, хоча і використовується для розробки надр, власне надрами не є і як така не розглядається.
Тобто зазвичай виникають ускладнення при визначенні: а що ж саме являє собою земна поверхня - власне землю чи ділянку надр? У цій площині спеціальними ознаками-критеріями понятійно-юридичного розмежування і, відповідно, практичного застосування мають визнаватися формат та мета її використання. При розмежуванні верхньої межі надр та земної поверхні слід враховувати цільовий характер використання - надання її для цілей, визначених законом як види надрокористування. Виняток становлять загальнопоширені корисні копалини, що мають особливий правовий режим (Кодекс України про надра передбачає користування надрами для своїх господарських і побутових потреб: відповідно до ст. 23 землевласники та землекористувачі мають право добувати без спеціальних дозволів та гірничого відводу корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів, підземні води для власних господарсько-побутових потреб, нецентралізованого та централізованого (крім виробництва фасованої питної води) господарсько-питного водопостачання, за умови що продуктивність водозаборів підземних вод не перевищує 300 м на добу, та використовувати надра для господарських і побутових потреб).
Таким чином, визначення верхньої межі ділянки надр має здійснюватися з урахуванням порядку та цілей використання земної поверхні. Аналізуючи Кодекс України про надра, можна зробити висновок, що поверхня землі може визнаватися надрами та використовуватися в цій якості тільки в місцях виходу корисних копалин. Це положення має поширюватися і на ті ситуаційні моменти, коли корисні копалини, що виходять на поверхню землі, будуть визнаватися надрами з юридичної точки зору тільки у випадку їх використання у порядку або одним з видів надрокористування, що передбачено Кодексом.
Стик надр з водними об'єктами також має практичне значення. Водний Кодекс України визначає водний об'єкт, як природний або створений штучно елемент довкілля, в якому зосереджуються води (море, річка, озеро, водосховище, ставок, канал, водоносний горизонт) [5]. Згідно зі ст. 4 Водного Кодексу України, до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водоймами, болотами, а також островами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів. Отже, водний кодекс виділяє землі водного фонду як окремий об'єкт.
При визначенні поняття «надра», на нашу думку, істотним є також питання про підземні води, що в силу своїх фізичних, гідрорежимних та інших якостей знаходяться в постійному стиканні та взаємодії з середовищем надр, де вони розташовані, тому використання підземних вод обов'язково впливає на інші складові частини надр. Аналіз змісту ст. 23 Кодексу України про надра дає підстави для віднесення підземних вод до компонентного складу надр. Підземні води ми розуміємо як надра через їх розташування в природному середовищі, характер їх використання ними. Можна сказати, що сама матерія надр, корисні копалини або пустоти, що містять підземні води, розглядаються законодавством як частина водного об'єкту. Водночас спеціальне застереження ст. 3 цього ж Кодексу визначає, що водні відносини регулюються водним законодавством.
Визначення поняття надр, надане Кодексом України про надра, на нашу думку, потребує також уточнення та усунення невизначеності в частині окреслення нижньої межі надр. Ця межа позначена як «глибина, доступна для геологічного вивчення та освоєння». Таким чином, природне середовище під земною поверхнею, не доступне для цих видів користування, надрами визнаватися не буде, навіть якщо воно є доступною для, скажімо, інших видів користування.
Виникає питання і щодо значення слова «освоєння». У переліку видів користування надрами, передбачених ст. 14 Кодексу України про надра, воно відсутнє. Можливо, це означає, що його слід розуміти як узагальнююче поняття, котре включає в себе всі види користування надрами? Напевно ні, оскільки за суттю воно має на увазі використання, а аналіз Кодексу дає зрозуміти, що мається на увазі видобуток корисних копалин [10, с. 10]. Отже, ним не охоплюється, наприклад, утворення геологічного об'єкта, що особливо охороняється та являє собою такий масив гірничої породи, нижня частина якої буде розташовуватися на глибині, не доступній для геологічного вивчення або освоєння. Тому у визначенні надр мають використовуватися більш конкретні усталені ознаки.
Щодо видів користування, то вони є динамічною категорією, котра із плином часу обов'язково має змінюватися.
Досліджуючи проблему визначення нижньої межі надр, ми приходимо до висновку щодо його розуміння у двох значеннях: у геологічному та юридичному. Зрозумілим є те, що надра у першому значенні не закінчуються на глибині, «доступній для геологічного вивчення та освоєння», а досягають ядра землі. Як об'єкт правової охорони надра обмежені кордонами людської діяльності, тобто користування всіма допустимими законом їх видами. Проте, слід зазначити, що державний фонд надр складають також ділянки надр, не залучені до використання, у тому числі континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони.
Таким чином, проведене дослідження дає підстави для певних висновків. Надра як об'єкт правової охорони являють собою частину природного
середовища, що знаходиться під земною поверхнею, дном водних об'єктів у межах України, обмежених його державними кордонами. Надра відрізняються від земної поверхні, дна водойм видами, метою та порядком їх використання. На наш погляд, нижньою межею надр як природного об'єкту є безпосередньо центр земного сфероїду - ядро землі. Нижню межу надр юридично слід розуміти у двох аспектах:
- як область дії законодавства про надра - потенційно до ядра землі або інших глибин, регулювання надрокористування на яких буде віднесено міжнародним правом до національної юрисдикції;
- як сфера реалізації встановлених законодавством вимог та заходів щодо охорони надр - до глибин, доступних для будь-якого зі встановлених законом видів користування надрами.
Список літератури:
1. Альбов М. Н. Рудничная геология / М. Н. Альбов, А. М. Быбочкин. - М. : Надра, 1973. - С. 21.
2. Башмаков Г. С. Право пользования недрами в СССР / Г. С. Башмаков. - М. : Наука, 1974. - С. 12, 25.
3. Большая советская энциклопедия. - М., 1952. - Т. 12. - С. 146.
4. Ведомости Верховоного Совета Республики Кыргызстан. - 1992. - № 2. - Ст.
49.
5. Водний кодекс України від 06.06.1995 р. // ВВР України. - 1995. - № 24. - Ст.
189.
6. Горная энциклопедия. - М. : Сов. энцикл., 1989. - Т. 4. - С. 10.
7. Ерофеев Б. В. Советское земельное право / Б. В. Ерофеев. - М., 1965. - С. 321.
8. Заславская Л. А. О понятиях обьекта права государственной собственности на недра земли и пользования ими / Л. А. Заславская // Ученые записи ВНИИСЗ. - 1968. - Вып. 16. - С. 111.
9. Коган М. Е. Право государственной собственности на недра землы в СССР : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / М. Е. Коган. -М., 1955. - С. 6-7.
10. Кодекс України про надра від 17.07.1994 р. // ВВР України. - 1994. - № 36. -
Ст. 340.
11. Лисковец Б. А. Правовое регулирование разведок и разработок месторождений полезных ископаемых в СССР / Б. А. Лисковец. - М. : Госюриздат, 1960. - С. 10.
12. Проблемы охраны недр. - М. : Знание, 1985. - С. 3.
13. Шем ’яков О. П. Правове регулювання використання та охорони надр : автореф.
дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / О. П. Шем’яков. - Х., 2003. - 20 с.
14. Environmental Law. From Resources to Recovery/ Ed. by C. Campbell-Mohl. - ST.
PAUL MINN, 1993. - P. 772.
Шульга Е. В. Недра как особая правовая категория и обьект административноправовой охраны.
Обосновано и уточнено определение понятия недр как объекта правовой охраны, а также устанавливаются ее границы.
Ключевые слова: недра, меры охраны недр, полезные ископаемые, природная среда, использование недр.
Shulga E. V. Subsoil as a special legal category and the object of legal protection.
In the article the author grounds and details information about the definition of the concept of subsoil, such as the object of legal protection and assigns it’s borders.
Key words: subsoil, arrangements of protection of subsoil, mineral products, natural environment, use of subsoil.
