CC BY
15
Синиченко Владимир Викторович,
доктор исторических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела по исследованию стратегических проблем управления научно-исследовательского центра, Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
ORCID: 0000-0001-9384-2175
E-mail: v.v.sinichenko@bk.ru
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве (5.1.1. Теоретико-исторические правовые науки)
УДК 342.9
DOI 10.24412/2072-9391-2022-363-171-180
Дата поступления: 29 апреля 2022 г.
Дата принятия статьи в печать: 15 сентября 2022 г.
Vladimir Viktorovich Sinichenko,
Doctor of History, Professor, Chief Researcher of the Department for the Study of Strategic Problems Management of the Research Center, Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
ORCID: 0000-0001-9384-2175
E-mail: v.v.sinichenko@bk.ru Scientific specialty:
12.00.01 — Theory and History of Law and State; History of Doctrines about Law and State. (5.1.1. Theoretical and Historical Legal Sciences)
Недостатки механизма управления частным сектором промышленности Российской империи в годы Первой мировой войны
Shortcomings of the Mechanism for Managing the Private Sector of Industry of the Russian Empire During the First World War
Аннотация
Актуальность темы связана с тем, что в настоящее время в условиях проведения специальной военной операции на Украине проблема мобилизации экономики для военных нужд приобретает важное значение. При этом изучение истории подготовки нормативных правовых актов, практики их правоприменения, как представляется, поможет избежать ряда ошибок, допущенных в годы Первой мировой войны российскими властями при управлении частным сектором экономики в условиях военного конфликта.
Постановка проблемы: в работах отечественных исследователей достаточно подробно изучены некоторые аспекты регулирования российской экономики в годы Первой мировой войны. Так, на основе изучения нормативных правовых актов исследователями показаны: во-первых, меры по военно-экономической мобилизации государственной промышленности страны; во-вторых, мероприятия по организации снабже-
Annotation
The relevance of the topic is due to the fact that at present, in the context of a special military operation in Ukraine, the problem of mobilizing the economy for military needs is becoming important. At the same time, studying the history of the preparation of regulatory legal acts, the practice of their enforcement, it seems, will help to avoid a number of mistakes made during the First World War by the Russian authorities in managing the private sector of the economy in a military conflict.
Problem statement: the works of domestic researchers have studied in sufficient detail some aspects of the regulation of the Russian economy during the First World War. So, on the basis of a study of regulatory legal acts, the researchers show: firstly, measures for the military-economic mobilization of the country's state industry; secondly, measures to organize the supply of the Russian army with military orders from abroad; thirdly, the state measures of targeted social as-
172
ния армии России военными заказами из-за рубежа; в-третьих, изучены государственные меры адресной социальной помощи населению; в-четвертых, исследованы мероприятия правительства, направленные на поддержку стабильности кредитно-финансовой системы.
Таким образом, отечественными и зарубежными учеными описаны принятые по этим направлениям нормы права, раскрыт масштаб проведенных правительственными органами мероприятий и даны оценки результатов деятельности российского правительства в социально-экономической сфере.
Опираясь на труды дореволюционных и современных российских исследователей, можно сделать вывод, что ухудшение общей социально-экономической ситуации в стране, безудержный рост цен и расстройство денежного обращения пришлись на 1916 г., что в конченом итоге привело к революции в феврале 1917 г.
На наш взгляд, ухудшение социально-экономической ситуации в стране было вызвано также, помимо выявленных исследователями причин, несвоевременностью (запоздалостью), а также недостатками принятых нормативных актов, направленных на проведение мобилизации частного сектора промышленности Российской империи.
Цель исследования: выявление недостатков правового механизма военно-экономической мобилизации Российской империи в годы Первой мировой войны.
Методы исследования: автор, используя конкретно-исторический и ретроспективный методы исследования, анализирует нормы права, которые принимало российское правительство в годы Первой мировой войны по управлению промышленностью частного сектора экономики страны.
Результаты и ключевые выводы: в статье делается вывод, что нормы права, которые обеспечивали военно-экономическую мобилизацию России в годы Первой мировой войны, негативно отразились на продуктивности частного промышленного сектора. Создание параллельно действующих органов управления народным хозяйством, позднее введение норм уголовной ответственности за неисполнение военного оборонного заказа, отсутствие норм, которые бы препятствовали недофинансированию промышленности, выпускающей товары гражданского назначения, все это в конце концов повлекло за собой деградацию ряда отраслей промышленности России, не связанных непосредственно с ее военно-промышленным комплексом.
Ключевые слова: Первая мировая война; правила; закон; частные предприятия; военный период; комиссии; секвестр; юридическая ответственность; мобилизация тыла; Особое совещание.
sistance to the population were studied and, fourthly, were studied by government measures aimed at supporting the stability of the credit and financial system.
Thus, domestic and foreign scientists described the rules of law published in these areas, disclosed the scale of the activities carried out by government bodies and assessed the results of the activities of the Russian government in the socio-economic sphere.
Based on the works of pre-revolutionary and modern Russian researchers, we can conclude that the deterioration of the general socio-economic situation in the country, the rampant rise in prices and the disorder of monetary circulation occurred in 1916, which ultimately led to the revolution in February 1917.
In our opinion, the deterioration of the socioeconomic situation in the country was caused, in addition to the reasons identified by the researchers, also by late (late), as well as by the shortcomings of the adopted regulations aimed at mobilizing the private industry sector of the Russian Empire.
The purpose of the study in the framework of this article is to identify the shortcomings of the legal mechanism of the military-economic mobilization of the Russian Empire during the First World War.
Research methods: the author, using specific historical and retrospective research methods, analyzes the norms of law that the Russian government adopted during the First World War to manage the industry of the private sector of the country's economy?
Results and key conclusions: the article concludes that the norms of law that ensured the military-economic mobilization of Russia during the First World War negatively affected the productivity of the private industrial sector. The creation of parallel governing bodies of the national economy, the later introduction of norms of criminal liability for non-fulfillment of the military defense order, the lack of norms that would prevent the underfunding of the industry producing civilian goods, all this, in the end, entailed the degradation of a number of industries of Russia not directly related to its military-industrial complex.
Keywords: World War I; rules; law; private enterprises; military period; commissions; sequestration; legal responsibility; mobilization of the rear; Special meeting.
Первая мировая война, начавшаяся в августе 1914 г. и продолжавшаяся до ноября 1918 г., заставила воюющие страны мобилизовать не только мужское население призывного возраста, но весь тыл страны, ввести военно-экономическую мобилизацию промышленного сектора.
Однако результаты этой мобилизации в России получили диаметрально противоположные оценки в отечественной историографии.
Так, если Т. М. Китанина положительно оценивает влияние сложившихся органов управления (Особых совещаний) на темпы перевооружения российской армии [11, с. 46], то Е. З. Барсуков считает, что проведенная в годы Первой мировой войны мобилизация «привела к распылению производства, потребовала огромного числа рабочих и излишней затраты материалов, раздробила ответственность и крайне затруднила установление массового производства» [4, с. 210].
B. Н. Ипатьев и Л. Ф. Фокин также подчеркивают отрицательную сторону проделанной работы по созданию органов управления экономикой тыла в годы Первой мировой войны. По их мнению, созданные структуры провалили работу по обеспечению тыла продовольствием и материалами для изготовления промышленных изделий [10, с. 6].
C. А. Сомов в целом указывает на недостатки управления экономикой страны в военный период времени, отмечая, что созданные структуры не справлялись с поставленными перед ними задачами ликвидации разрыва хозяйственных цепочек и мобилизации капитала и труда [16, с. 20].
В чем же причина существования таких диаметрально противоположных взглядов?
Дело в том, что на рубеже XX—XXI вв. после открытия ряда российских архивохранилищ научная источниковая база отечественных исследований существенно пополнилась. Однако побочным явлением введения в научный оборот большого массива ранее не изданного материала стало появление порой взаимоисключающих оценок результативности проведенных российскими властями мероприятий по экономической мобилизации промышленности страны.
Полученные материалы показывают, что если некоторые сектора российской промышленности в годы Первой мировой войны находились в динамичном росте (энергетическое и транспортное машиностроение), то другие (химическая промышленность, моторостроение, угольная промышленность и пр.) так и не смогли выйти из тяжелого состояния и обеспечить всем необходимым фронт и тыл страны.
Причины этого необходимо искать, помимо прочего, в недостатках нормативных правовых актов периода Первой мировой войны.
Из анализа массива документов «Собрания узаконений и распоряжений правительства, опубликованных с июля 1914 г. по октябрь 1917 г.» [7] видно, что к содержанию статьи относятся только 128 актов мобилизационно-эко-номического характера (из почти 9 тыс.), то есть настоящая работа построена на чуть более 1 % от генеральной совокупности имеющихся в распоряжении исследователей нормативных правовых документов.
На наш взгляд, недостатки военно-экономической мобилизации были вызваны, помимо прочего, той хаотичностью, что наблюдалась при создании органов управления частным сектором экономики Российской империи.
Прежде всего мы посмотрим, как происходило правовое регулирование кредитно-финансового сектора экономики, который и определял направления развития частного сектора народного хозяйства страны.
В советской отечественной литературе оценка проводимым в стране мероприятиям по стабилизации кредитно-финансовой сферы экономики дана достаточно критическая [3, с. 34—35].
В первые дни войны, согласно Указу императора от 20 июля 1914 г., правительство приостановило расчеты по векселям и иным кредитным операциям [14, с. 128], что было вызвано паникой и изъятием вкладов населением России. Только в течение первого месяца из банков было изъято вкладчиками более 200 млн рублей [17, с. 30].
Тем не менее Госбанк своевременно отреагировал на возникшую проблему. Исследования известного российского историка-экономиста В. И. Бовыкина показали, что коммерческие банки перешли на операции в товарно-ссудной сфере, по кредитному обеспечению растущего в те годы военного импорта и стали ориентироваться на получение комиссий за вывоз в союзные страны товаров российского экспорта (пшеница, лес, масло и пр.) [4, с. 304, 305].
Однако в целом война, как отмечал Л. Е. Шепелев, оказала негативное влияние на кредитно-финансовую сферу. Кредитно-банковская система России существовала в деформированном виде, снабжая кредитами не население, а только крупные предприятия и монополистические объединения [18, с. 467].
В отношении частного промышленного сектора правительство Российской империи с начала войны перешло к политике преференциального финансирования отдельных промышленных предприятий. Посмотрим
174
на изданные в этом направлении нормативные правовые акты.
4 сентября 1914 г. были изданы «Правила в отношении исполнения промышленными и торговыми заведениями в военное время заказов военного и морского министерств». Этот нормативный акт ввел приоритет выполнения государственного оборонного заказа для промышленных предприятий России и освободил предпринимателей империи от неустойки в случае невыполнения ими контракта перед иными юридическими лицами, с которыми означенный контракт был заключен в предвоенный период [19, с. 48].
В 1915 г. пришлось решать проблемы эвакуированных промышленных заведений, поэтому 18 сентября 1915 г. были изданы «Правила о способах и порядке оказания содействия эвакуируемым предприятиям к возобновлению их деятельности в новых местах» [13, л. 19; 17, ст. 2036]. Согласно этим Правилам российские власти планировали до 1 октября 1916 г. восстановить производство, ранее утраченное на оккупированных армиями Германии и Австро-Венгрии российских территориях. Для этого выдавались безвозвратные денежные суммы на покрытие издержек, связанных с перевозкой предприятия на новое место. Выдача ссуд производилась для воссоздания предприятия на новом месте (покупка земельных участков, сооружение заводских зданий и необходимых жилых помещений, а в отдельных случаях и приобретение недостающего заводского оборудования).
Ссуды выдавались правительством на срок до 15 лет под 3 % годовых. Однако если собственники эвакуируемых предприятий не восстанавливали производство до октября 1916 г., то процент ссуды увеличивался до 6.
Если предприятие вводилось ранее намеченного срока, процент понижался за каждые два месяца от октября 1916 г. При условии начала производства ранее на 6 месяцев ссуда выдавалась беспроцентно.
Погашение ссуд должно было производиться равными ежегодными взносами на протяжении 15 лет, причем начальный год погашения мог быть отдален на срок до 5 лет от времени выдачи ссуды.
При выдаче ссуды получающим ее предприятиям с отделом промышленности Министерства торговли и промышленности Российской империи заключался договор, где излагались льготные условия кредитования [13, л. 20; 15, ст. 2036].
Были изданы в то же время «Правила о порядке выдачи авансов без обеспечения предприятиям, работающим на оборону государства», которые фиксировали, что размер за-
датка не должен был превышать двух третей суммы договора, если для исполнения заказа требовалось новое оборудование [10, с. 719; 15, ст. 2775].
20 августа 1916 г. были утверждены «Правила о выдаче углепромышленным предприятиям целевых ссуд на прокладку новых шахт и полное их оборудование; на устройство подъездных путей; на строительство обогатительных фабрик, коксовых печей, а также на приобретение машин и оборудования» [10, с. 720; 15, ст. 1875].
Однако при принятии этих мер поддержки промышленного сектора экономики наблюдалась существенная диспропорция в системе государственных расходов. Доля кредита для частного промышленного сектора страны составляла в годы войны с августа 1914 г. по март 1917 г. всего 4,5 млрд рублей [11, с. 81], что соответствовало 13,8 % от всех расходов, произведенных российским правительством в указанный период времени.
Итак, мы видим, что в отношении частного сектора российской промышленности существовало мало нормативных правовых актов, да и сама частная промышленность, обеспечивающая тыл товарами, была в годы войны недофинансирована по сравнению с фронтом.
Однако, описав недостатки кредитования частного сектора промышленности страны, мы должны задаться ключевым вопросом — как же происходило управление частным сектором российской промышленности в годы Первой мировой войны?
Закон от 17 октября 1914 г. вводил институт уполномоченных от Военного и Морского министерств. Уполномоченные представители силовых ведомств находились в качестве прикрепленных лиц на промышленных предприятиях и наблюдали за ходом исполнения предприятиями военных заказов, которые имели приоритет по срокам исполнения по другим заказам.
Уполномоченные обладали правом вмешиваться в ход промышленного процесса и приостанавливать выполнение работ, если заводоуправления нарушали бы приоритеты по выполнению контрактных обязательств в отношении казенных заказов [19, с. 63].
В целом, как отмечает Г. И. Шигалин, проводя аналогию с союзным России французским правительством, которое сразу же провело полную мобилизацию частных заводов и милитаризировало французских рабочих, введя для них жесткий режим труда военного времени, следует считать меры, предпринятые российским правительством, недостаточными [19, с. 65].
Как мы понимаем, ни институт уполномоченных при заводоуправлениях, ни созданные межведомственные комиссии российских министерств не могли эффективно регулиро-
вать процессы в военно-экономической сфере, так как еще не обладали достаточными властными полномочиями по прямому управлению частным сектором промышленности страны [5, с. 98].
Причина заключалась в том, что царское правительство долгое время пребывало в иллюзии либеральных экономических установок и полагало, по сути, весь первый год войны, что «контроль и вообще отношение к частным и казенным заводам и фабрикам не должны выходить за рамки действующих законоположений» [9, с. 41].
Результатом подобного непонимания, что армия ХХ в. нуждается в массовом производстве всех видов вооружений и военного снаряжения, которые регулярно исчезали в горниле войны, стало то, что уже к концу 1914 г. русская армия столкнулась с недостатком на фронте вооружений.
Постепенно военно-политическое руководство страны осознало, что нерешительность и непоследовательность в деле установления контроля за частным промышленным сектором приведет только к военному поражению России с последующими весьма негативными социально-политическими последствиями для правящего режима.
Поэтому 13 мая 1915 г. было учреждено Особое совещание для объединения мероприятий по обеспечению действующей армии предметами боевого и материального снабжения во главе с военным министром.
Полномочия нового органа отныне распространялись не только на контроль за ходом выполнения военного заказа, но и на руководство частными предприятиями, распределение им военных заказов на плановой основе. В случае невыполнения государственного оборонного заказа Особое совещание получало полномочия провести реквизицию предприятий, «их запасов и станков включительно...» [6, с. 37].
Реквизиция подразумевала собой изъятия промышленного предприятия из распоряжения собственника до конца войны. Вместе с тем, как мы видим, право владения оставалось за нерадивым собственником и он не нес никакой ответственности за ненадлежащую организацию военно-промышленного производства.
Именно Императорским указом от 13 мая 1915 г. дан старт военно-экономической мобилизации всей промышленности России, выразившийся в издании на протяжении лета — осени 1915 г. ряда нормативных актов по формированию органов управления частной промышленностью России.
Юридическим основанием деятельности Особого совещания стал Закон от 17 августа
1915 г. Им на Особое совещание возлагалась двойная задача:
1) управление государственными и общественными учреждениями и предприятиями, работающими для целей государственной обороны;
2) организация продовольственного снабжения и транспортного обеспечения в Российской империи [13, л. 8].
Итак, во-первых, Особое совещание получало «высший надзор за деятельностью всех правительственных учреждений, заводов, арсеналов, а также частных заводов и иного рода промышленных предприятий, изготавливающих предметы боевого и прочего материального снабжения армии и флота». Кроме того, согласно Положению, к предметам ведения Особого совещания относилось и «распределение необходимых, в видах снабжения армии, заказов между русскими и иностранными заводами и иного рода промышленными предприятиями».
Иными словами, Особое совещание стало органом, планирующим промышленное производство внутри России и осуществляющим контроль за выполнением этого плана.
Во-вторых, так как Особое совещание получало контроль за заграничными заказами, оно при выполнении заграничных заказов стало отвечать за логистику поставок в Россию, а также вообще за перевозки между регионами империи продовольственных и промышленных товаров.
Широкие полномочия Особого совещания должны были подтверждаться таким инструментарием, как санкции за невыполнение решений Особого совещания.
Однако мы можем констатировать, что спустя год войны в России появился орган, в обязанности которого вменялся «надзор» без раскрытия функционала значения этого термина.
В результате распределение государственных оборонных заказов по-прежнему происходило между тремя хозяйственными субъектами — казенными промышленными предприятиями, заграничными фирмами и частными российскими компаниями, но ответственность этих субъектов была различной. Если чиновников (госпредприятия) могли привлекать к дисциплинарной и даже, как мы покажем ниже, уголовной ответственности, в отношении иностранных контрагентов действовала неустойка гражданско-правового характера, то частные промышленники России, ссылаясь на трудности финансирования, работу смежников, проблемы взаимоотношений с рабочими, по сути, могли безнаказанно саботировать работу по выполнению необходимых фронту заказов [13, л. 8].
176
Так, военный министр как председатель Особого совещания и члены Особого совещания (представители различных правительственных министерств и ведомств) за ненадлежащее исполнение своих обязанностей по формированию военного государственного заказа подлежали уголовной ответственности в порядке, предусмотренном ст. 86 Учреждения Государственного Совета (Св. зак. Т. 1. Ч. 2. Изд. 1906 г.) [13, л. 8].
Причем создавалось своеобразное противоречие — четыре представителя Центрального военно-промышленного комитета (ЦВПК), вошедших в состав Особого совещания, могли быть привлечены к уголовной ответственности за срыв военных поставок, а некоторых членов военно-промышленных комитетов (из числа т. н. земгусар) первоначально это не касалось.
Однако главный просчет и недостаток проведенной военно-экономической мобилизации заключался в том, что при сохранении частной промышленности в России не была долгое время введена юридическая ответственность владельцев за ненадлежащее исполнение военного государственного заказа.
Именно это связывало эффективность деятельности Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства.
Советом министров только 10 мая 1916 г. издан акт «О наказуемости лиц, принадлежащих к составу общественных и частных организаций, учрежденных для удовлетворения вызываемых войною потребностей, за совершенные оными лицами при исполнении своих обязанностей деяний, заключающих в себе подлога, мздоимства, лихоимства и особых злоупотреблений по подрядам и поставкам».
Для представителей общественных и частных организаций, или, как бы мы сейчас сказали, негосударственных юридических лиц, вводилась уголовная ответственность из гл. 11 разд. 5 «Уложения о наказаниях Уголовных и исполнительных» [12, л. 55].
Вместе с тем мы вынуждены признать, что приняли эту норму слишком поздно, буквально накануне Февральской революции 1917 г., в результате в 1915 и 1916 гг. часто срывались поставки вооружения и военного снаряжения на фронт, наблюдались многочисленные случаи невыполнения государственных контрактных обязательств.
В целом мы должны констатировать, что военный министр с лета 1915 г. становился ключевой фигурой по проведению военно-экономической мобилизации страны. Однако функционал, сосредоточенный в руках Особого совещания и его руководителя — военного министра, первоначально был ограничен — распределе-
ние государственных заказов для нужд фронта и тыла.
Создавались органы реализации власти Особого совещания на местах. Ими стали военно-промышленные комитеты, с помощью которых власти намеревались перейти от системы распределения заказов к системе государственного планирования всей промышленной деятельности страны. Военно-промышленные комитеты (далее — ВПК) должны были заниматься снабжением российских армии и флота предметами вооружения, военного снаряжения и довольствия. 27 августа 1915 г. было принято Положение о военно-промышленных комитетах. Это Положение зафиксировало правовые различия между Центральным военно-промышленным комитетом и территориальными (областными) комитетами.
Центральный военно-промышленный комитет находился в Петрограде и, по сути, являлся ближайшим помощником Особого совещания по управлению промышленным сектором [13, л. 15].
Областные военно-промышленные комитеты образовывались в городах: Архангельске, Астрахани, Баку, Варшаве, Вильно, Владивостоке, Грозном, Иркутске, Екатеринбурге, Ека-теринославле, Казани, Киеве, Москве, Нижнем Новгороде, Самаре, Саратове, Ташкенте, Тифлисе, Томске, Харькове, Харбине, Челябинске. Кроме того, образовывался отдельный Уральский горнопромышленный областной комитет с местопребыванием в столице — Петрограде [13, л. 14].
Центральный военно-промышленный комитет с целью организации поставок и подрядов по заказам казны получил право юридического лица для приобретения им движимого и недвижимого имущества, заключения всех видов коммерческих сделок и взятия на себя финансово-кредитных обязательств.
Подобной самостоятельностью областные военно-промышленные комитеты не обладали, более того, их имущество, запасы и денежные суммы могли обращаться в случае чего в доход казны по решению местных имперских властей [13, л. 14].
27 августа 1915 г. был выпущен и «Наказ о порядке образования и действий военно-промышленных комитетов и их съездов». В Наказе было сказано, что Центральный ВПК объединяет и направляет деятельность региональных (областных и местных) военно-промышленных комитетов.
Местные комитеты образовывались в пределах каждого района и подчинялись областным военно-промышленным комитетам, труд его членов объявлялся безвозмездным, в то время как представители областных ВПК и централь-
ного могли рассчитывать на комиссию в 1 % от сумм заключаемых контрактов [13, л. 15].
В целом складывалась иерархия военно-промышленных комитетов — местные, потом областные, потом центральный военно-промышленный комитет. Все это создавало достаточно громоздкую и плохо управляемую структуру, поскольку решения местных военно-промышленных комитетов требовали согласования руководства [13, л. 16].
Увеличивало бюрократическую составляющую и создание различных ревизионных комиссий. Так, для проверки книг, смет, денежных сумм и отчетности учреждались особые контрольные комиссии, которые, по сути, дополняли только чинов Государственного контроля, постоянно разъезжая и ревизуя военно-промышленные комитеты, отвлекая их от напряженной работы по формированию государственного военного заказа. Особенно неблагоприятно ревизии сказывались на закупках продовольствия за границей и поставках для Министерства путей сообщений транспорта (паровозов, тепловозов и вагонов). Ревизия указывала, что закупки делались по завышенным ценам, возникала бюрократическая переписка, в результате чего поставки и закупочные компании срывались. Приобретенный товар не доставлялся, а долгое время находился на границе [13, л. 16].
Параллельным территориальным (областным и местным) военно-промышленным комитетам звеном управления мобилизованной промышленностью, согласно «Правил о порядке действия местных Уполномоченных, назначаемых Председателем Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства, и о состоящих при них районных заводских совещаниях», изданных 10 сентября 1915 г., стали заводские совещания.
Руководил заводским совещанием уполномоченный от Особого совещания, а его члены состояли из представителей министерств и делегатов от городского и земского союзов [13, л. 18].
В распоряжение заводских совещаний выделялись из военного фонда кредиты на все расходы, связанные с деятельностью заводских совещаний [13, л. 18].
На заводские совещания возлагались задачи перераспределения между заводами военных заказов, а также «взаимное предоставление имеющихся на заводах орудий производства, инструментов, материалов, технического персонала, рабочих и пр.» [13, л. 17].
Однако, как мы понимаем, в силу того что рассмотрение вопросов о порядке исполнения
заказов разных ведомств на заводах, входящих в район ведения заводского совещания, возлагалось на областной или центральный военно-промышленный комитеты, адекватно выполнить сформулированные выше задачи отдельное заводское совещание не могло, поскольку сталкивалось в своей деятельности с параллельным вмешательством ВПК.
Таким образом, помимо проблемы формирования санкций, их отсутствия в принятых нормативных правовых актах, проявилась и проблема управления и распределения полномочий и задач в различных звеньях управления промышленным сектором страны.
В целом слабостью принятых норм права были первоначально незначительные полномочия заводского совещания:
Председатель заводского совещания мог:
1) просить содействия от местных правительственных и общественных учреждений для принятия и исполнения оборонных заказов и поставок;
2) производить осмотр торговых и промышленных предприятий и требовать от них предоставления документов.
Однако собственно создавать график перевозок грузов, сырья, топлива, равно как и устанавливать очередность исполнения заказов для ведомств заводской комитет мог только с разрешения военно-промышленного комитета [13, л. 18].
В целом из-за принятых решений и неправильной постановки задач и распределения полномочий для заводских совещаний и военно-промышленных комитетов создалась удивительная бюрократическая путаница и вал переписки, когда заводские комитеты заваливали территориальный военно-промышленный комитет своими порой взаимоисключающими предложениями как по производству, так и транспортировке грузов. Оперативно военно-промышленный комитет ответить заводским комитетам не мог, что вызывало простои и скапливание военного снаряжения на складах, несвоевременную поставку товаров из региона в регион и с тыла на фронт.
В результате Особое совещание с лета 1916 г. делегировало вышеупомянутое право заводским совещаниям, но недостаточно проработало этот вопрос. Особым совещанием не было выработано конкретных оснований, как формировать очередь исполнения заказов для ведомств. В результате в деятельности этих звеньев управления стал присутствовать элемент коррупции, когда они потворствовали знакомым от тех или иных ведомств или организаций, продвигая вперед их очередь исполнения заказов [13, л. 172].
178
Нуждалось в большей определенности, соответственно, и право выдавать литерное разрешение на перевозку изготовленных для нужд фронта и тыла промышленных грузов. Переданное заводским совещанием право на литерные перевозки, своеобразная децентрализация транспортной логистики вызвали в условиях войны не ускорение сроков перевозки грузов, а неоднократно описываемый в литературе «транспортный коллапс железных дорог России» второй половины 1916 — начала 1917 г. [13, л. 173].
Были и другие проблемы в деятельности заводских комиссий, которые неэффективно выполняли свои обязанности по управлению промышленностью на местах.
Так, от уполномоченного Одесского района в Особое совещание для обсуждений мероприятий по обороне государства 17 июня 1916 г. поступило донесение, в котором он указывал, что районные уполномоченные обязаны сообщать сведения о заработной плате на частных промышленных предприятиях, однако этим, по сути, и исчерпывается власть уполномоченного и районного заводского совещания по рабочему вопросу.
В то же время было понятно, что условия и обстановка труда оказывают важное влияние на выполнение военного заказа.
Для безостановочного хода промышленной работы в царской России в условиях мировой войны было необходимо порой властное вмешательство компетентного органа в назревавший или уже возникший конфликт рабочих и промышленников [13, л. 170].
Наконец, еще одним контролирующим органом была специальная комиссия от Особого совещания во главе с председателем Государственного совета. На практике создание подобной комиссии затягивало сроки формирования заказа, что приводило к негативным последствиям в деле снабжения действующей армии вооружением и продовольственным снабжением [1, с. 203].
Итак, недостатки при распределении властных полномочий различных звеньев управления военной экономикой России и несвоевре-
Список литературы:
1. Алексеев Т. В. Особое совещание по обороне государства и военно-экономическая мобилизация в России в годы Первой мировой войны (1914—1917 гг.). Санкт-Петербург, 2015.
2. Барсуков Е. З. Работа промышленности на боевое снабжение русской армии в мировую войну. Москва, 1928.
менное принятие санкций за невыполнение государственного заказа в частном секторе экономики негативно влияли на обороноспособность Российской империи в годы Первой мировой войны.
Таким образом, к концу 1915 г. была создана достаточно сложная бюрократическая система различных совещаний, комитетов, комиссий, уполномоченных, которые должны были управлять российским народным хозяйством и подчиняться в своей деятельности председателю Особого совещания (военному министру). Эта система была вызвана к жизни войной и создана на основе нормативных правовых актов государственного регулирования народного хозяйства.
Однако недостатки построенной модели управления мобилизованной промышленностью и транспортом состояли в неправильном распределении функций и полномочий между различными звеньями созданного механизма, а именно между областными военно-промышленными комитетами и районными заводскими совещаниями. Порой эти органы конкурировали друг с другом при распределении военных заказов и дублировали функцию контроля за их выполнением.
Наделив эти органы управления частным промышленным сектором определенными полномочиями в хозяйственном отношении, власти не ввели мобилизацию труда и не дополнили полномочия этих органов правом на неотложное решение социальных проблем рабочих коллективов предприятий. Социальные права и социальные выплаты до февральской революции 1917 г. регулировались отдельными нормативными правовыми актами имперского законодательства.
Кроме того, Советом министров несвоевременно (только 10 мая 1916 г.) была введена юридическая ответственность за умышленный срыв государственного оборонного заказа представителями частного промышленного сектора России, что тоже негативно отразилось на исполнительской дисциплине предприятий при производстве промышленной продукции в годы войны.
References:
1. Alekseev T. V. Osoboe soveshchanie po ob-orone gosudarstva i voenno-ekonomiches-kaya mobilizaciya v Rossii v gody Pervoj mi-rovoj vojny (1914—1917 gg.). Sankt-Peterburg, 2015.
2. Barsukov E. Z. Rabota promyshlennosti na bo-evoe snabzhenie russkoj armii v mirovuyu vojnu. Moskva, 1928.
3. Беляев С. Г. П. Л. Барк и финансовая политика России, 1914—1917. Санкт-Петербург, 2002.
4. Бовыкин В. И., Петров Ю. А. Коммерческие банки Российской империи. Москва, 1994.
5. Данилов Н. А. Экономика и подготовка к войне. Москва; Ленинград, 1926.
6. Журналы Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства (Особое совещание по обороне государства). 1915—1918 гг.: в 3 т. 1915. Т. 1 / сост. А. П. Корелин, А. С. Грузинов, М. К. Шацилло. Москва, 2013.
7. Законодательные акты вызванные войною 1914—1916 гг.: законы, манифесты, рескрипты, указы, положения Совета Министров, военного и адмиралтейств советов: распоряжения и постановления министров и др. / сост. Е. И. Авербах. Петроград, 1915-1916. Т. 2-4.
8. Ипатьев В. Н, Фокин Л. Ф. Химический комитет при Главном артиллерийском управлении и его деятельность для развития отечественной химической промышленности. Петроград, 1921. Ч. 1.
9. Китанина Т. М. Россия в Первой мировой войне. 1914-1917 гг. Экономика и экономическая политика: в 2 ч. Ч. 1: Экономическая политика царского правительства в первые годы войны. 1914 - середина 1916 г. Санкт-Петербург, 2003.
10. Поткина И. В. Социально-экономическое регулирование в годы Первой мировой войны и революция // Вестник СПбГУ. История. 2017. Т. 62. Вып. 4.
11. Прокопович С. Н. Война и народное хозяйство. 2-е изд. Москва, 1918.
12. Российский государственный военно-исторический архив (РГВИА). Ф. 369. Оп. 1. Д. 3.
13. Российский государственный военно-исторический архив (РГВИА). Ф. 369. Оп. 1. Д. 28.
14. Саломатина С. А. Коммерческие банки в России: динамика и структура операций, 1864-1917 гг. Москва, 2004.
15. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате (СУ). 1914. Отд. 1. Петроград, 1914. № 151-366. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате (СУ). 1915. Отд. 1. Петроград, 1915. № 1-373. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате (СУ). 1916. Отд. 1. Петроград, 1916. № 1-365. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате (СУ). 1917. Отд. 1. Петроград, 1917. № 1-286.
3. Belyaev S. G. P. L. Bark i finansovaya politika Rossii, 1914-1917. Sankt-Peterburg, 2002.
4. Bovykin V. I., Petrov Yu. A. Kommercheskie banki Rossijskoj imperii. Moskva, 1994.
5. Danilov N. A. Ekonomika i podgotovka k vojne. Moskva; Leningrad, 1926.
6. Zhurnaly Osobogo soveshchaniya dlya obsuzh-deniya i ob"edineniya meropriyatij po oborone gosudarstva (Osoboe soveshchanie po oborone gosudarstva). 1915-1918 gg.: v 3 t. 1915. T. 1 / sost. A. P. Korelin, A. S. Gruzinov, M. K. Shaci-llo. Moskva, 2013.
7. Zakonodatel'nye akty vyzvannye vojnoyu 1914-1916 gg.: zakony, manifesty, reskrip-ty, ukazy, polozheniya Soveta Ministrov, voennogo i admiraltejstv sovetov: raspo-ryazheniya i postanovleniya ministrov i dr. / sost. E. I. Averbah. Petrograd, 1915-1916. T. 2-4.
8. Ipat'ev V. N., Fokin L. F. Himicheskij komitet pri Glavnom artillerijskom upravlenii i ego deyatel'nost' dlya razvitiya otechestvennoj himicheskoj promyshlennosti. CH. 1. Petrograd, 1921.
9. Kitanina T. M. Rossiya v Pervoj mirovoj vojne. 1914-1917 gg. Ekonomika i ekonomich-eskaya politika: v 2 ch. CH. 1: Ekonomiches-kaya politika carskogo pravitel'stva v pervye gody vojny. 1914 - seredina 1916 g. Sankt-Pe-terburg, 2003.
10. Potkina I. V. Socio-Economic Management During World War I and Revolution // Bulletin of St. Petersburg State University. History. 2017. Vol. 62. Issue 4.
11. Prokopovich S. N. Vojna i narodnoe hozyajstvo. 2-e izd. Moskva, 1918.
12. Rossijskij gosudarstvennyj voenno-istoricheskij arhiv (RGVIA). F. 369. Op. 1. D. 3.
13. Rossijskij gosudarstvennyj voenno-istoricheskij arhiv (RGVIA). F. 369. Op. 1. D. 28.
14. Salomatina S. A. Kommercheskie banki v Rossii: dinamika i struktura operacij, 1864-1917 gg. Moskva, 2004.
15. Sobranie uzakonenij i rasporyaz-henij pravitel'stva, izdavaemoe pri pravitel'stvuyushchem Senate (SU). 1914. Otd. 1. Petrograd, 1914. № 151-366. Sobranie uza-konenij i rasporyazhenij pravitel'stva, izdavaemoe pri pravitel'stvuyushchem Senate (SU). 1915. Otd. 1. Petrograd, 1915. № 1-373. Sobranie uzakonenij i rasporyazhenij pravitel'stva, izdavaemoe pri pravitel'stvuyushchem Senate (SU). 1916. Otd. 1. Petrograd, 1916. № 1-365. Sobranie uzakonenij i raspo-ryazhenij pravitel'stva, izdavaemoe pri pravitel'stvuyushchem Senate (SU). 1917. Otd. 1. Petrograd, 1917. № 1-286.
16. Somov S. A. Osoboe soveshchanie po oboro-ne i burzhuaziya. Vozniknovenie novoj formy
16. Сомов С. А. Особое совещание по обороне и буржуазия. Возникновение новой формы сотрудничества самодержавия и буржуазии (май — август 1915 г.): автореф. дис. ... канд. ист. наук. Москва, 1974.
17. Судейкин В. Т. Война и наша финансовая политика. Петроград, 1915.
18. Шепелев Л. Е. Акционерные компании в России, XIX — начало XX в. Санкт-Петербург, 2006.
19. Шигалин Г. И. Военная экономика в Первую мировую войну (1914—1918 гг.). Москва, 1956.
sotrudnichestva samoderzhaviya i burzhuazii (maj — avgust 1915 g.): avtoref. dis. ... kand. ist. nauk. Moskva, 1974.
17. Sudejkin V. T. Vojna i nasha finansovaya politi-ka. Petrograd, 1915.
18. SHepelev L. E. Akcionernye kompanii v Rossii, XIX - nachalo XX v. Sankt-Peterburg, 2006.
19. Shigalin G. I. Voennaya ekonomika v Pervuyu mirovuyu vojnu (1914-1918 gg.). Moskva, 1956.
Для цитирования:
For citation:
Синиченко Владимир Викторович Недостатки механизма управления частным сектором промышленности Российской империи в годы Первой мировой войны // Труды Академии управления МВД России. 2022. № 3 (63). С. 171-180.
Sinichenko Vladimir Viktorovich. Shortcomings of the Mechanism for Managing the Private Sector of Industry of the Russian Empire During the First World War // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 3 (63). P. 171-180.
180
