CC BY
93
актуальные вопросы правоприменения
Недействительность выборов как следствие преступлений против избирательного права
ВИСКУЛОВА Виктория Вячеславовна, заместитель председателя избирательной комиссии Амурской области, доцент кафедры конституционного права Амурского государственного университета, кандидат юридических наук
В течение XX—XXI вв. народовластие традиционно провозглашается в России основным началом деятельности любых политических сил. Федеральные выборы 2011—2012 гг. как никогда остро поставили вопрос о государственно-правовых последствиях нарушений данного начала. По данным ЦИК России, итоги голосования на выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ на 21 избирательном участке признаны не-действительными1. На выборах Президента РФ известно о двух таких участках2. При этом все предпринимавшиеся попытки признания результатов федеральных выборов недействительными отклонялись Верховным Судом РФ3. Это позволяет
1 Об итогах проведения выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ шестого созыва (материалы к выступлению Председателя ЦИК России В. Е. Чурова на совещании с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 22—23 декабря 2011 г.). URL: http:// www.cikrf.ru/news/relevant/2011/12/29/ churov.html.
2 Имеются в виду избирательные участки № 1402 Тарумского района Республики Дагестан и № 3182 района Митино г. Москвы.
3 См. определения ВС РФ от 14 декабря 2011 г. № ГКПИ11-2173, ГКПИ11-2164, Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26 января 2012 г. № KAC11-822.
констатировать, что самый грозный публичный институт избирательного законодательства, используемый при умалении прав участников избирательного процесса, — признание итогов голосования либо результатов выборов недействительными, — подтвердил свою неизменную актуальность и сегодня.
Применение соответствующей конституционно-правовой санкции на практике всегда вызывает множество вопросов. Каковы должны быть причины, имеющие следствием недействительность выборов? Каким научным законам они должны подчиняться, чтобы гарантировать избирательные права граждан и не выступить произвольным политическим оружием в борьбе за власть? Поиск ответов на эти вопросы, предполагающий познание правовой природы института недействительности выборов, неизменно приводит нас к исследованию его нормативной основы и правоприменительной практики в исторической ретроспективе.
В пункте 9 ст. 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 67-ФЗ) приводится три случая, когда избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными: 1) если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей; 2) если итоги голосования признаны недействительными на части изби-
рательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе; 3) по решению суда. Причем в первых двух случаях следует принимать во внимание п. 1 ст. 77 названного Закона, согласно которому признание итогов голосования, результатов выборов недействительными является следствием отмены вышестоящей комиссией решения нижестоящей комиссии об итогах голосования (результатах выборов). В последнем случае суд отменяет такое решение комиссии, поручая соответствующей комиссии признать итоги голосования (результаты выборов) недействительными (хотя может это сделать и сам в соответствии с п. 12 ст. 77 Закона № 67-ФЗ).
Современная формула недействительности итогов голосования и результатов выборов в России (далее — недействительность выборов) позволяет сделать два вывода: 1) оценка составляющих ее основу нарушений в качестве «не позволяющих с достоверностью определить результаты волеизъявлений избирателей» носит субъективный характер и относится к сфере правоприменения; 2) соответствующие нарушения преимущественно должны иметь место в день голосования либо при установлении его итогов (только суд может принять за основу недействительности выборов нарушения и на других процессуальных стадиях).
Таким образом, основанием к отмене решения о результатах выборов являются не любые нарушения избирательного законодательства, а лишь те, которые не позволяют выявить действительную волю избирателей. В новейшей доктрине подчеркивается, что в названном случае необходимо принимать во внимание степень серьезности нарушения, разницу голосов между избранным
кандидатом и иными кандидатами, массовость и доказанность противоправных действий4.
Подобный подход имеет глубокие исторические корни. Борьба со злоупотреблениями на выборах иногда предусматривала отмену их результатов. Проблема недействительности выборов в истории избирательного права России приобрела научный характер в начале XX в., хотя исследование более ранних пластов отечественной электоральной культуры привело ученых к выводу об актуальности вопросов фальсификации выборов и форм государственного реагирования на недовольство избирателей «неправильно проведенными выборами» еще в эпоху земских соборов. Так, В. Н. Белонов-ский и А. В. Белоновский отмечают, что процессы корыстного влияния на ход выборов, попытки искажения волеизъявления избирателей путем подкупа, насилия, шантажа, обмана, угроз и других средств из арсенала неправомерных действий в избирательном процессе наблюдались на протяжении всей истории существования института выборности, начиная с самых его примитивных форм; при этом челобитные крайне редко заканчивались аннулированием результата выборных процедур5. Именно практика земских соборов дает начало отождествлению электоральных нарушений с этимологи-
4 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / под ред. А. А. Вешнякова, В. И. Лысенко. М., 2007. С. 675.
5 Авторы упоминают лишь об одном встреченном ими факте нарушений выборной процедуры при формировании земских соборов, закончившимся исключением депутата из состава высшего представительного органа (см.: Белоновский В. Н., Белоновский А. В. Представительство и выборы в России с древнейших времен до XVII века (теория, история, практика). М., 1999. С. 227— 228, 236—240).
чески нравственным по своей природе термином «неправильные» выборы, хотя нередко соответствующую оценку получала и процедура замещения престола (например, Василием Шуйским6).
Отмеченный термин как синоним недействительности выборов приобретает особую популярность в конце XIX — начале XX в., когда в отечественной правовой системе появляются первые нормативные и доктри-нальные дефиниции соответствующего понятия, а в науке происходит обособление государственного избирательного права, административного избирательного права и уголовного избирательного права. М. И. Мыш в качестве сложившейся к тому времени формулы «правильных» выборов приводит следующую: «когда при соблюдении установленного законом порядка выборного производства результаты баллотировки соответствуют желанию большинства избирателей, выраженному ими сознательно, по доброй воле, без всякого... воздействия в пользу лиц, баллотирующихся на упомянутые долж-ности»7. Столь широкий подход к «правильности» выборов получает нормативную конкретизацию по правилу «от обратного». Так, ст. 51 Городового положения 1892 г. упоминает о признании выборов недействительными, если «допущение к участию в выборах лиц, не внесенных в избирательный список, послужило губернскому присутствию основанием к признанию выборов произведенными неправильно и назначению новых выборов»8. Причем «непра-
6 См. подробнее: Минникес И. В. Выборы в истории Российского государства в IX — начале XIX века. СПб., 2010. С. 178—179.
7 Мыш М. И. Городовое положение 11 июня 1892 года с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. СПб., 1910. С. 1116.
8 Городовое положение, принятое на основе Именного Высочайшего Указа о введении в действие нового Городового положения
(11 июня 1892 г.) (см.: Городовое положение с
вильности» подразделялись Положением на общие и частные. К первым причислялось включение в состав избирателей лиц, не имеющих на то права, что существенно могло повлиять на результат выборов. Ко вторым относилось избрание неправосубъектных лиц.
Критерии существенности общих неправильностей определялись по «правилу вычета»: отмена выборов вообще следовала лишь в том случае, если вычет голосов лиц, незаконно участвовавших в выборах, влек за собой такое изменение числа избирательных шаров, которое могло бы служить основанием к сомнению в правильности избрания всех в кандидаты. В противном случае выборы не отменялись, а лишь признавались неправильно избранными те участники избирательного процесса, «перевес» голосов в пользу которых был равен или менее числа лиц, неправильно участвовавших в выборах. Это приводило к назначению не новых, а дополнительных выборов либо к замене «неправильно избранного лица старшим по числу голосов кандидатом». Схожий подход к последствиям «неправильных» выборов был сохранен и в более позднем законодательстве9.
Именно уголовное избирательное право изначально объявлялось учеными ответственным за обеспечение правильного существования института выборов в общем правовом строе и необходимым для поддержания норм государственного избирательного права. Так, П. И. Люблинский, признавая необходимость публичного репрессирования злоупотреблений на выборах ввиду особого характера защищаемых благ пуб-
законодательными мотивами, разъяснениями и дополнительными узаконениями / сост. С. Г. Щегловитов. СПб., 1902. С. 148).
9 См., например, п. 40 Положения о волостном управлении от 21 мая 1917 г. (см.: Загряц-ков М. Д. Закон о волостном земстве (Временное положение о волостном земском управлении от 21 мая 1917 года). М., 1917. С. 75).
личного характера, ущерб которым может быть устранен также мерами публичного свойства (непринятием в расчет поданного голоса, признанием недействительности избрания кандидата, назначением новых выборов), рассматривает недействительность выборов кандидата в качестве меры его индивидуального наказания, одного из уголовных последствий доказанных злоупотреблений10. Такое последствие объявлялось субсидиарным к основному уголовному наказанию; правда, критерии его определения не встретили в научном мире однозначной оценки. Одни ученые придерживались арифметического подхода, предлагая для определения действительности или недействительности выборов вычитать голоса избирателей, поданные с нарушением закона, из общего числа полученных кандидатом (партией) голосов, и при остатке, меньшем необходимого количества голосов, объявлять выборы недействительными (В. Freudenthal); другие настаивали, что по этическим соображениям недействительность выборов должна следовать за доказанностью незаконной подачи хотя бы одного голоса (П. И. Люблинский11). При этом усиливающаяся формализация избирательного законодательства уже в начале XX в. вызывала у современников опасения по поводу оспаривания правильности выборов по второстепенным для искренности вотума признакам12.
Очевидно, что подобные опасения были присущи и инициаторам демократических реформ 1990 гг. Доста-
10 См.: Люблинский П. И. Преступления против избирательного права. СПб., 1906. С. 10—11, 36, 155.
11 Подробнее о дискуссии по этому вопросу см.: Люблинский П. И. Указ. соч. С. 138— 139.
12 См.: Покровский С. П. Французский закон 23 июля 1913 г. о тайне голосования //
Юридические записки, издаваемые Демидовским юридическим лицеем. Ярославль,
1913. С. 644.
точно вспомнить, что в ст. 32 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» содержалась единственная норма о том, что окружная избирательная комиссия признает выборы недействительными, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
В судебной практике тех лет формировался постулат, в соответствии с которым аннулирование результатов выборов возможно лишь при наличии неопровержимых доказательств того, что нарушения, допущенные в избирательном процессе, неотвратимо повлияли на волеизъявление избирателей. Выявляемые факты незначительных нарушений избирательного законодательства, заключавшиеся в обращении должностных лиц к населению в поддержку кандидатов; отношениях, аналогичных подчинению, между кандидатом и членами комиссий; единичных случаях голосования за других лиц как не влияющие на результаты выборов, не рассматривались судами в качестве таковых доказательств13. Причем в решениях нередко акцентировалось внимание на том, что выборы признаются недействительными только в случаях нарушений на стадии проведения голосования или установления итогов голосования, что неминуемо исключало влияние нарушений на иных стадиях избирательного процесса (например, при проведении агитации) на результативность кампании14. Существенность нарушений в день голосования определялась правоприменительной
13 См., например, определения ВС РФ от 7 апреля 1997 г. № 18-Г97-10к, от 10 апреля 1997 г. № 44-Г97-1.
14 См. определение ВС РФ от 28 июля 1997 г. № 18-Г97-15.
практикой, как и столетие назад, методом арифметического вычета15.
В 1997 г. в российское избирательное законодательство был включен новый термин — «недействительность избрания кандидата (списка кандидатов)». Согласно п. 12 ст. 47 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 124-ФЗ) такая санкция была возможна в случае, если кандидат, избирательное объединение, избирательный блок при сборе подписей или в период проведения предвыборной агитации, иных предвыборных мероприятий помимо средств собственного избирательного фонда использовали и иные денежные средства, но указанные нарушения обнаружены после опубликования результатов выборов. При наличии соответствующих обстоятельств избирательная комиссия наделялась правом обратиться в суд с представлением о признании избрания кандидата (списка кандидатов) недействительным (впрочем, некоторые комиссии интерпретировали это право в некоторую форму обя-занности16).
Ввиду сходства последствий в юридической литературе эти нормы соотносились с известным прежнему
15 См. постановление Президиума Ивановского областного суда от 26 сентября 1997 г. по делу № 44г-150, определение ВС РФ от 24 апреля 1998 г. № 7-В98-3.
16 См., например, п. 1.6 Инструкции о порядке учета поступления и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов в депутаты Государственного Собрания Республики Башкортостан, представительных органов местного государственного управления и местного самоуправления Республики Башкортостан, на должность главы сельских, поселковых администраций Республики Башкортостан
14 марта 1999 г., утв. постановлением Центризбиркома Республики Башкортостан от
18 декабря 1998 г. № Ц-52/2.
закону институтом недействительности выборов как частное и общее, поскольку и недействительность избрания кандидата по одномандатному избирательному округу, и недействительность выборов влекли назначение новых электоральных процедур. В то же время идентичной отмеченная недействительность не была: Л. Г. Алехичева и А. Е. Постников обращали внимание лишь на перераспределение депутатских мандатов между другими избирательными объединениями, избирательными блоками при признании недействительным избрания списка кандидатов, выдвинутого определенным избирательным объединением, избирательным блоком по федеральному избирательному округу, а также на то, что не требуется установление степени влияния нарушений, совершенных кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком на результаты волеизъявления избирателей при принятии решения о признании избрания кандидата (списка кандидатов) недействительным17.
Впрочем, последний тезис не стал аксиомой. При фактическом отсутствии судебной практики по данному вопросу каузальное толкование права комиссии обратиться в суд с представлением о признании избрания кандидата недействительным все же оговаривалось характером нарушений: влекут ли они последствия, не позволяющие с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей?18
17 См.: Алехичева Л. Г., Постников А. Е. Признание недействительными итогов голосования и результатов выборов: правовые проблемы // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 35.
18 См. п. 4 постановления Конституционного суда Республики Карелия от 28 декабря 1998 г. «По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия пункта 7 статьи 34 Закона Республики Карелия "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Карелия «О выборах депу-
В пункте 7 ст. 58 Закона № 124-ФЗ претерпели изменения и сами нормы о недействительности выборов. Отныне не только окружная, но и соответствующая избирательная комиссия признавала выборы недействительными, причем по двум дополнительным основаниям: 1) если итоги голосования признавались недействительными не менее чем на 1/4 части избирательных участков; 2) по решению суда (для отмены судами решений об итогах голосования, о результатах выборов п. 2, 3 ст. 64 Закона впервые установили основания).
В судебной практике зачастую подтверждались грубые факты нарушений законодательства, перечисленные в вышеназванных пунктах, однако суды в большинстве решений не признавали их «ставящими под сомнение» итоги голосования, результаты выборов. В качестве примера приведем практику Пермского областного суда, который, подтвердив обоснованность таких нарушений законодательства, как установление и перевоз дополнительных стационарных ящиков для голосования по трем деревням из пяти, нарушение порядка голосования избирателей вне помещения для голосования (отсутствие своевременно поданных заявлений на голосование, реестра соответствующих заявлений, выдача бюллетеней избирателям без паспортов), сослался на отсутствие доказательств того, что имевшие место нарушения при проведении выборов сказались на результатах голосования19.
В другом решении суд не признал раздачу ветеранам работниками Центра социальной защиты населения наборов медикаментов вместе с агитационными материалами одного из кандидатов подкупом или благотворительной деятельностью
татов Законодательного Собрания Республики Карелия"» от 24 октября 1997 года».
19 См. решение Пермского областного су-
да от 21 мая 2002 г. по делу № 3-69.
в пользу этого кандидата, поскольку «распространение агитационных материалов таким образом законом не запрещено»; вручение на соревнованиях кандидатом призов, приобретенных за чужие средства, не было отнесено к агитации в его пользу, а распространение публикаций о помощи кандидата по поиску инвесторов объявлялось формальным нарушением, поскольку отсутствовали сведения о том, что эти действия совершены в целях склонить избирателей голосовать за него на выборах. Суд также отметил, что транслируемое на телевидении обращение служителя религиозного объединения с призывом голосовать за одного из кандидатов не подтверждается доказательствами того, какое количество избирателей видело эту передачу и как она повлияла на их выбор по вопросу о том, за кого голосовать20.
Столь осторожный подход судов общей юрисдикции к вопросам недействительности выборов является следствием правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной им в 2002 г.: суд, решая вопрос об отмене итогов голосования, результатов выборов, в силу ст. 3 (ч. 1, 2 и 3), 32 (ч. 1 и 2) и 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ не вправе ограничиваться формальным определением достоверности результатов волеизъявления избирателей, принявших участие в голосовании, а должен установить, что обнаруженные существенные нарушения в ходе выборов привели к искажению воли избирателей или воспрепятствовали ее адекватному отражению в итогах голосования, результатах выборов. В противном случае не обеспечивается эффективная судебная защита избирательных прав граждан и реализация конституционного принципа свободных и равных выбо-
20 См. решение Пермского областного суда от 15 февраля 2002 г. по делу № 3-38-02, определение ВС РФ от 15 апреля 2002 г. по делу № 44-Г02-11.
ров21, т. е. достоверность волеизъявления предлагалось выводить через его адекватность.
В другом решении Конституционный Суд РФ, предостерегая суды ориентироваться не на обеспечение реальных условий для подлинного свободного волеизъявления избирателей, а лишь на формальную проверку характеристик подлинности бюллетеней, правильности голосования и его количественных итогов, т. е. на проверку результатов состоявшегося голосования, предложил адекватность отражения в результатах выборов действительной воли избирателей выводить через оценку обеспечения необходимых условий, существенно влияющих на свободное волеизъявление избирателей22. Исходя из принципа соразмерности положение п. 3 ст. 64 Закона № 124-ФЗ как ограничивающее полномочия суда по отмене итогов голосования, результатов выборов и выявлению адекватности отражения в них реальной воли избирателей при незаконном отказе в регистрации кандидата было признано не соответствующим Конституции РФ. Позднее Конституционный Суд РФ распространил указанную правовую позицию не только на случаи незаконного отказа в регистрации кандидата, но и на другие случаи нарушения избирательного законодательства, в том числе нарушения правил составления списков избирателей23. Таким образом, Конституционный Суд РФ интерпретировал действительность выборов посредством трех терминов: достоверность, существенность, адекватность.
Но на практике критерии попрания достоверности результатов волеизъявления избирателей, препятствующие адекватному отраже-
21 См. п. 4 постановления КС РФ от 11 июня
2002 г. № 10-П.
22 См. п. 5 постановления КС РФ от 15 января 2002 г. № 1-П.
23 См. п. 3 определения КС РФ от 5 июня
2003 г. № 215-О.
нию их воли и существенно на нее влияющие, могут быть любыми в условиях незначительной разницы голосов между победителем и побежденным при мажоритарной системе выборов. В качестве примера можно привести опыт выборов депутата Законодательного Собрания Республики Карелия по Пудожскому одномандатному избирательному округу № 48 в 2002 г., при проведении которых одна из газет под видом праздников пожилого человека, осени и семьи масштабно организовывала, финансировала и проводила мероприятия, сопровождавшиеся подкупом избирателей, в каждом из которых принимал участие кандидат в депутаты — учредитель данной газеты. В целом по одномандатному избирательному округу за кандидата-победителя было отдано 2359 голосов, остальные кандидаты получили по 2090, 61 и 43 голоса соответственно; против всех кандидатов проголосовали 470 избирателей. Разрыв между избранным депутатом и его ближайшим конкурентом составил 269 голосов, что позволило суду в таких условиях признать имевшиеся нарушения избирательного законодательства влияющими на результаты выборов и не позволяющими с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей24.
Напротив, если победа кандидата была убедительной в количественном эквиваленте, то имевшие место нарушения избирательного законодательства практически не рассматривались как влияющие на действительность выборов25. Так проявлялась еще одна правовая позиция Конституционного Суда РФ, объявившего выборы способом выявления воли народа, основанным на
24 См. определение ВС РФ от 13 февраля 2003 г. № 75-Г03-1.
25 См., например, определения ВС РФ от 10 января 2002 г. № 18-Г01-13, от 15 марта 2002 г. № 9-Г02-7, от 25 марта 2002 г. № 25-Г02-3, от 15 июля 2002 г. № 25-Г02-10, от 6 сентября 2002 г. № 52-Г02-5.
приоритете воли большинства избирателей, принявших участие в голосовании26.
Соответствующий подход успешно реализуется судами и в наши дни. Впрочем, после принятия в 2002 г. Закона № 67-ФЗ ввиду вовлечения политических партий в споры по вопросам об отмене результатов выборов следует подчеркнуть актуальность данной позиции именно для мажоритарной избирательной системы. В случае же проведения избирательной кампании с применением элементов пропорциональности, напротив, незначительный разрыв голосов не является существенным фактором, влияющим на действительность результатов кампаний. Наглядный пример — практика выборов депутатов Законодательного Собрания Ленинградской области четвертого созыва, когда политической партии «СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ» для прохождения 7%-ного барьера не хватило 12 голосов избирателей при 28 907 голосах поддержки. Рассматривая соответствующий вопрос, Верховный Суд РФ не признал отсутствие части наблюдателей, членов комиссии с правом совещательного голоса при повторном подсчете голосов (в ходе которого дополнительно были признаны недействительными 32 бюллетеня), наличие исправлений с применением штрих-корректора, зачеркиваний в первичных протоколах участковых избирательных комиссий, присутствие отметок и печатей разного цвета в бюллетенях, признанных недействительными обстоятельствами, препятствующими определению действительной воли избирателей27.
Закон № 67-ФЗ не внес принципиальных изменений в общую нормативную конструкцию недействительности выборов, за исключением того, что связывает недействитель-
26 См. п. 3 постановления КС РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П.
27 См. определение ВС РФ от 21 ноября
2007 г. № 33-Г07-16.
ность выборов не с общим числом избирательных участков, а с количеством избирателей. Кроме того, в 2005 г. были конкретизированы основания для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов: вместо общего основания «нарушение правил финансирования избирательной кампании» называлось расходование кандидатом, признанным избранным, избирательным объединением, выдвинувшим список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средств в размере, составляющем более чем 10% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом; подкуп избирателей признавался рассматриваемым основанием, если производился победителями; вместо общей нормы о нарушении правил проведения предвыборной агитации была введена норма о том, что на действительность выборов влияет выход при проведении агитации кандидатом, признанным избранным, избирательным объединением, выдвинувшим список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, за рамки ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Закона № 67-ФЗ для экстремистской деятельности; использование преимуществ должностного положения как условие недействительности выборов обращено только к кандидатам, признанным избранными, руководителям избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов. Естественно, для большинства этих и других нарушений сохранилась оговорка о том, что они должны не позволять выявить действительную волю избирателей.
В 2002 г. некоторые изменения претерпел институт признания избрания кандидата (списка кандидатов)
недействительным. Если раньше это было возможно при использовании кандидатом, избирательным объединением денежных средств помимо средств избирательного фонда, то отныне соответствующая санкция из нормативного регулирования порядка расходования средств избирательных фондов была исключена (п. 6 ст. 59 Закона № 67-ФЗ). В статье 7 названного Закона появилось правило о том, что при проведении выборов по многомандатному избирательному округу нарушения со стороны отдельных кандидатов, выступающие основаниями для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов, могут повлечь отмену решения о результатах выборов только в части, касающейся этих кандидатов. Если же голосование проводится по пропорциональной избирательной системе, то суд наделяется правом отменить решение о допуске этих избирательных объединений к распределению депутатских мандатов, что выступит основанием для перераспределения мандатов.
В заключение следует отметить, что при рассмотрении каждого конкретного случая даже при выявлении аналогичных нарушений законодательства вопрос о действительности выборов может быть решен по-разному. Препятствий тому на сегодня нет — предложения о том, что только в законе должны быть закреплены критерии и количественные показатели нарушений избирательного законодательства, не позволяющие выявить действительную волю избирателей, были названы Конституционным Судом РФ как подвергающие сомнению дискреционные полномочия суда. А это недопустимо по смыслу ст. 46—52, 118, 120 и 123 Конституции РФ и корреспондирующих им ст. 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.28
28 См. определение КС РФ от 12 апреля 2005 г. № 114-О.
Вместе с тем более четкая нормативная конкретизация оснований недействительности выборов с учетом уже сложившегося векового закона арифметического большинства при решении соответствующих вопросов и эвристического значения того либо иного нарушения в общем результате выборов ничуть не умалит судебных полномочий, а создаст дополнительные ориентиры в гарантировании избирательных прав граждан, уменьшит влияние политики на право. В качестве уточняющих законодательных мер можно предложить следующие.
1. Принимая во внимание ранее высказанное в юридической литературе мнение о том, что «для признания выборов недействительными, отмены решения о результатах выборов требуется со всей очевидностью доказать, что имевшиеся нарушения повлияли на волеизъявление избирателей таким образом, что и с учетом имеющейся разницы голосов невозможно с достоверностью определить его результаты»29, п. 9 ст. 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» целесообразно дополнить правилом, в соответствии с которым комиссия признает итоги голосования на избирательном участке недействительными (в том числе по решению суда), если вычет поданных с нарушением закона голосов избирателей, выявленным при проведении голосования или установлении его итогов, не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Такими нарушениями могут быть незаконное включение граждан в списки избирателей и их последующее голосование; неправомерная выдача избирательных бюллетеней; вскрывшиеся и доказанные правоохрани-
29 Постников А. Е, Алехичева Л. Г. Недействительность выборов. Законодательство и судебная практика. М., 2001.
тельными органами факты подкупа избирателей, их голосования под влиянием угроз, шантажа; нарушение тайны волеизъявления и иных форм воспрепятствования свободному осуществлению гражданином своих избирательных прав.
При этом если выборы проводятся по одномандатному избирательному округу, то соответствующий вычет приведет к недействительности выборов в случае, если окажется равен или больше разницы голосов между двумя кандидатами, набравшими их наибольшее количество. Если же округ многомандатный, то недействительность выборов следует трансформировать в недействительность избрания кандидата и применять индивидуально по формуле: если разница голосов между каждым из победителей и ближайшим по числу голосов кандидатом, не получившим мандат, больше вычета недействительных голосов, то выборы кандидата действительны; если равна или меньше вычета, то выборы данного кандидата недействительны; если же в отношении всех избранных по многомандатному округу кандидатов эта разница равна или меньше вычета, то выборы по округу в целом недействительны.
В случае проведения выборов по пропорциональной избирательной системе соответствующий вычет голосов, поданных с нарушением закона, целесообразно рассматривать применительно к результатам выборов, а не к итогам голосования. Теоретически он актуален в двух случаях: если влияет на число избирательных объединений, списки кандидатов которых допускаются к распределению депутатских мандатов (ставит под сомнение преодоление заградительного барьера политической партией), а также в случае возможного воздействия недействительных голосов на количество мандатов, «присуждаемых» избирательному объединению. При подтверждении такой актуальности
выявить действительную волю избирателей не представляется возможным, что, как известно, должно влечь недействительность результатов выборов.
2. В отношении признания итогов голосования, результатов выборов недействительными судом предлагаем дополнить п. 2, 3 ст. 77 названного Закона № 67-ФЗ нормой о вычете поданных с нарушением закона голосов избирателей, уточнив сам перечень обстоятельств, влекущих ничтожность выборов.
Практика показывает, что нарушение порядка формирования избирательных комиссий, воспрепятствование наблюдению за проведением голосования и подсчетом голосов само по себе не оказывает влияния на волеизъявление избирателей: нарушается лишь форма избирательного процесса. Чтобы признать выборы недействительными, нужно наполнить ее содержанием, доказать, например, что члены комиссии совершали противозаконные действия, что удаление наблюдателя сопровождалось фальсификацией итогов голосования и т. д. А. Е. Постников и Л. Г. Алехичева обращали внимание на то, что нарушения, непосредственно не связанные с проведением голосования, подсчетом голосов, определением итогов голосования и результатов выборов, более правильно рассматривать судами до того, как будет проведено голосование. Разделяя соответствующую точку зрения, считаем, что приведенные обстоятельства, признаваемые законом основаниями недействительности выборов, важно преодолевать в самом избирательном процессе, а не после его завершения. Иначе их реализация становится фикцией.
В то же время некоторые причины недействительности выборов, к которым обращается Закон, следует ужесточить. Не вызывает сомнений тот факт, что нарушения пассивного избирательного права, заключающиеся в незаконном отказе в реги-
страции или отмене регистрации, влекут последующее неадекватное отражение реальной воли избирателей в результатах выборов (хотя судебная практика это нередко отрицает). Конституционный Суд РФ, провозглашая отмену результатов выборов в соответствующих случаях способом восстановления права, не исключает альтернативы — использование компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, а также применение мер ответственности к допустившим эти нарушения субъектам избирательного процесса, включая избирательные комиссии. Но восстановление доброго имени гражданина и привлечение виновных к ответственности — слабое утешение кандидату и его сторонникам, чьи избирательные права нарушены.
Опасения в злоупотреблении правом со стороны возможных аутсайдеров избирательной кампании здесь безосновательны. Во-первых, сам незаконный отказ в регистрации (отмена регистрации) кандидата, списка кандидатов автоматически не позволяет доказать, что кандидат либо избирательное объединение не имели шансов на успех; во-вторых, в случае незаконного отказа в регистрации (а это может сделать только избирательная комиссия, т. е. орган власти) или незаконной отмены регистрации (а это может сделать только суд — тоже орган власти) злоупотребляет правом государство, которое и должно нести ответственность.
В этом случае, как справедливо отмечает И. А. Боровикова, «единственный соразмерный способ восстановления нарушенного пассивного избирательного права — это признание результатов выборов недей-ствительными»30 и, как следствие, проведение повторных выборов.
30 Боровикова И. А. Признание результатов выборов недействительными: конституционно-правовая природа и основания при-
3. Необходимо усилить ответственность лиц, действия которых приводят к недействительности выборов. В настоящий момент за подкуп избирателей, в том числе повлекший соответствующие последствия, возможно наложение административного штрафа на граждан в размере от 2 до 2,5 тыс. руб. (!) За незаконную выдачу избирательных бюллетеней (т. е., по сути, за фальсификацию итогов голосования) предусмотрена административная ответственность в виде штрафа от 2 до 3,5 тыс. руб. (!) Получается, что несколько месяцев труда тысяч человек, использование огромных публичных и частных средств ничтожны из-за действий правонарушителя, который отделывается незначительным штрафом. Заметим, что в зарубежном избирательном праве распространен подход, в соответствии с которым за подкуп избирателей и фальсификацию итогов голосования наряду с крупными штрафами применяются уголовно-правовые санкции. Например, Избирательный кодекс Франции за названные деяния предусматривает лишение свободы до двух лет и штраф до 15 тыс. евро; Сводный текст законов, содержащих нормы о выборах Итальянской Республики, — лишение свободы от трех до семи лет и штраф в размере от 2 до 10 млн лир; Свод законов США — лишение свободы до двух лет и (или) штраф до 10 тыс. долл.31
Существующий в России крайне лояльный нормативный подход к виновникам электоральных право-
менения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2012. С. 19.
31 После вхождения Италии в Еврозону был установлен курс 1936,27 ITL = 1 EUR. О соответствующих санкциях см.: Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / под ред. А. А. Вешнякова. М., 2004. С. 216, 217, 394, 396; Ответственность за нарушение избирательных прав граждан в законодательстве зарубежных стран / под ред. Ю. А. Веденеева. М., 2005. С. 95.
нарушений, приводящих к ничтожности избирательных процедур, недопустим. Действия лиц, повлекшие недействительность выборов, являются преступлениями по своей сути и должны наказываться в уголовно-правовом порядке. Это признавалось современниками в начале XX в. и должно стать догмой в XXI в.
Библиографический список
Алехичева Л. Г., Постников А. Е. Признание недействительными итогов голосования и результатов выборов: правовые проблемы // Журнал российского права. 2001. № 6.
Белоновский В. Н., Белоновский А. В. Представительство и выборы в России с древнейших времен до XVII века (теория, история, практика). М., 1999.
Боровикова И. А. Признание результатов выборов недействительными: конституционно-правовая природа и основания применения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2012.
Городовое положение с законодательными мотивами, разъяснениями и дополнительными узаконениями / сост. С. Г. Щегло-витов. СПб., 1902.
Загряцков М. Д. Закон о волостном земстве (Временное положение о волостном
земском управлении от 21 мая 1917 года). М., 1917.
Люблинский П. И. Преступления против избирательного права. СПб., 1906.
Минникес И. В. Выборы в истории Российского государства в IX — начале XIX века. СПб., 2010.
Мыш М. И. Городовое положение 11 июня 1892 года с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. СПб., 1910.
Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / под ред. А. А. Вешнякова, В. И. Лысенко. М., 2007.
Ответственность за нарушение избирательных прав граждан в законодательстве зарубежных стран / под ред. Ю. А. Веденеева. М., 2005.
Покровский С. П. Французский закон 23 июля 1913 г. о тайне голосования // Юридические записки, издаваемые Демидовским юридическим лицеем. Ярославль, 1913.
Постников А. Е., Алехичева Л. Г. Недействительность выборов. Законодательство и судебная практика. М., 2001.
Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / под ред. А. А. Вешнякова. М., 2004.
Правовой режим земель охранных зон природных объектов и комплексов
ЗОЛОТОВА Олеся Александровна,
научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурс-ного законодательства ИЗиСП
В соответствии с действующим законодательством особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защит-ных зонах представляют один из видов ограничений прав на землю (ст. 56 ЗК РФ). Вместе с тем охранные зоны являются зонами с особыми условиями использования территорий (ст. 1 ГсК РФ). Эти условия обусловлены необходимостью охра-
ны окружающей среды или отдельных объектов от негативного воздействия, что достигается путем установления вокруг них пространственного барьера. Его площадь и режим «зависят от назначения объекта, ради которого зона создается»1. При этом объект может быть как источником негативного воздействия, так и сам подлежать охране.
Отдельного изучения требует правовой режим земель охранных зон природных объектов и комплек-
1 Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. М., 2009. С. 172.
