CC BY
9
Материалы «круглого стола»
Научный симпозиум «Иммиграционная политика государств ЕС: уроки для России» (25 мая 2013 г. Факультет политологии СПбГУ)
В обсуждении заявленной темы участвовали ведущие ученые и эксперты-практики Санкт-Петербурга и Москвы: проф. В. А. Ачкасов (СПбГУ), Е. В. Дунаева (начальник УФМС по СПб и Ленобл.), ст. преп. А. И. Абалян (СПбГУ), проф. И. Н. Барыгин (СПбГУ), проф. В. Г. Белоус (СПбГУ), доц В. И. Борщ (Москва), доц. А. В. Дука (Социологический ин-т РАН), проф. С. Г. Еремеев (СПбГУ), проф. В. А. Гуторов (СПбГУ), проф. К. Ф. Завершинский (СПбГУ), проф. Д. З. Мутагиров (СПбГУ), ст. преп. А. А. Никифоров (СПбГУ), проф. О. В. Попова (СПбГУ), проф. Н. Г. Скворцов (СПбГУ), В. В. Сахарова (Начальник управления Комитета по внешним связям СПб.), проф. Л. В. Сморгунов (СПбГУ), проф. П. А. Цыганков (МГУ), проф. А. И. Юрьев (СПбГУ) и др.
Еремеев: Как вы все помните, в соответствии с решением Ученого совета факультета политологии сегодня мы проводим научный симпозиум «Иммиграционная политика государств ЕС: уроки для России».
Уже давно сложилась научная школа этнополитологии в Санкт-Петербургском государственном университете. Мне очень приятно, что у научного лидера этой школы, Валерия Алексеевича Ачкасова, юбилей. И мы не случайно к нему приурочили то, что могут сделать ученые, а именно научные разговоры по проблематике, которые будут приятны юбиляру, но в то же время не менее актуальны для всей России.
Я искренне благодарен, что на нашу просьбу отозвались представители федеральной власти, которые ежедневно участвуют в решении сложных вопросов иммиграционной политики.
По формату нашего симпозиума хочу сообщить, что сначала мы прослушаем два доклада: Дунаевой Елены Владимировны и Ачкасова Валерия Алексеевича, а затем мнения экспертов и примкнувших к ним преподавателей, аспирантов и студентов.
Слово предоставляется Дунаевой Елене Владимировне, начальнику управления Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.
Дунаева: Спасибо! Я очень признательна за приглашение и предоставленную возможность принять участие в обсуждение такого важного вопроса. Я приехала только что с совещания, которое проводила Прокуратура Санкт-Петербурга, по вопросам миграции и тех действий, которые нужно принять в части контроля за миграционными потоками и процессами, которые происходят в нашем городе. Это говорит о том, что актуальность проблемы достаточно высока. Всё что с этим связанно, тревожит жителей Санкт-Петербурга, я думаю, и население других субъектов Российской Федерации, и, конечно, же, органы власти, которые призваны обеспечить определенные процессы жизнедеятельности общества по тем или иным направлениям. С вашего разрешения, поскольку я ориентировалась на обозначенную тему, я начну с того, что в 2010 г. Международной организацией по миграции на основе исследования миграционной ситуации и миграционных процессов в 27 странах был подготовлен некий обзор, в котором обобщены и сформулированы, наверное, основные позиции, связанные с данным вопросом. Сформулировано очень четко то, что общепризнанно, в том числе и в Европе, и мы от этого далеко не ушли. Это мнение о том, что миграция может решить и стать одним из основных источников решения проблемы старения населения Европы и сокращения численности национальной рабочей силы. В то же время после анализа Международная организация по миграции пришла к выводу о том, что отрицание проблемы нехватки рабочей силы различной квалификации
и не способности существующих миграционных режимов решать вопросы привлечения необходимой низкоквалифицированной рабочей силы из «третьих стран» может привести к росту нерегулярной миграции и нелегальной занятости. Вот, наверное, это один из ключевых моментов, и я с него начинаю потому, что: во-первых, исследователи пришли к выводу о том, что миграция, в частности трудовая, в большей степени обеспечивает приток неквалифицированной и низкоквалифицированной рабочей силы; во-вторых, с одной стороны, на уровне государства заявляется о необходимости такого притока, но, с другой стороны, вне всякого сомнения, должны делаться шаги к тому, чтобы было понимание того, какое их количество нам нужно и каким образом регулировать эти процессы.
Касаясь этого исследования, также хотелось сказать, что на уровне Европейского Союза была разработана Стратегия ЕС по борьбе с незаконной миграцией. В частности, в ней признается, что нехватка рабочей силы в странах ЕС включает весь спектр квалификаций: от неквалифицированных работников до профессионалов высшей академической категории. Резолюция этого документа призывает Евросоюз к созданию гибкой системы приема мигрантов, отвечающей приоритетам каждого государства ЕС. Вместе с тем, несмотря на общее признание необходимости привлечения и неквалифицированных, и высокопрофессиональных специалистов, единых законодательных норм ЕС в отношении низкоквалифицированных и квалифицированных иностранных рабочих, т. е. единых подходов к этой проблеме в рамках Евросоюза, до сих пор не выработано. Вот вкратце результат исследования Международной организации по миграции. Как мы видим, если проводить аналогии, то данные проблемы характерны и для Российской Федерации. Если в отношении высококвалифицированных работников мы определились достаточно четко — это категория иностранных граждан, которая въезжает на территорию России, для них установлен льготный режим, и есть понимание и по их количеству, и по требуемым специальностям, то в отношении неквалифицированной и низкоквалифицированной силы такого понимания у нас на сегодняшний день нет, и единого подхода тоже не существует. И если мы будем говорить о том, что мы могли бы использовать из практики Евросоюза, то, на мой взгляд, это, прежде всего, вывод о важности определения того самого количества неквалифицированных и низкоквалифицированных иностранных рабочих, которое может себе позволить то или иное государство. Такие требования по определенному их количеству существуют практически в каждом государстве ЕС, это и Великобритания, и Германия, и Франция. Я называю только крупные страны Евросоюза, которые имеют достаточно богатую историю притока иностранной рабочей силы, иммигрантов в принципе. Так вот, в Европе существует в той или иной степени механизм воздействия на количество прибывающих работников такого типа. Либо это квота, установленная на уровне всего государства для такой категории работников, не более, допустим, 10% от общего числа всех занятых в данной отрасли. Такой пример есть в Норвегии. Либо это какие-то определенные ограничения в целом по возможному приему иностранных работников такой категории в течение года тем или иным государством.
Мы видим, что в ЕС есть определенные механизмы для того, чтобы упорядочить численность такой категории иностранных работников. Почему, на наш взгляд, такие ограничения введены? Практика показывает, что с точки зрения и адаптации, и решения вопросов по интегрированию в новую среду наиболее проблемными являются именно категории неквалифицированных и низкоквалифицированных работников. Именно данные категории менее всего ориентированы на социальное обустройство, менее требовательные к условиям быта и к условиям труда. Именно эти категории в силу в том числе обозначенных выше причин являются проблемой в части позитивного и адекватного восприятия их «коренным» населением. Население, как показывают исследования, видит в этих категориях мигрантов определенную степень угрозы для себя. Это, на наш взгляд, достаточно важный момент, потому что в целом на сегодняшний день каждое государство в той или иной степени призвано обеспечить в первую очередь интересы своих граждан.
Мы понимаем, что государства ради этого и создаются, чтобы упорядочить процессы жизнедеятельности общества и выступить гарантом по определенным позициям, когда
необходимо регулировать вопросы жизнедеятельности общества. Об этом же свидетельствует и Концепция эмиграционной политики, которая была утверждена Президентом Российской Федерации в прошлом году. В исполнении принятой концепции Правительством РФ был принят план реализации мероприятий по данной концепции. Фактически Концепция закрепила, что основными целями и задачами, для решения которых она и была создана, являются обеспечение безопасности и соблюдение приоритетных интересов граждан Российской Федерации. И это, конечно, же, оправданно и понятно. Поэтому все мероприятия, реализуемые в рамках данной Концепции, направлены на реализацию задач, которые я озвучила. Ориентируясь на опыт Евросоюза и понимая, что необходимо регулировать именно те процессы и те вопросы, связанные с миграцией, о которых мы говорили выше, все-таки первоочередной задачей в Концепции поставлена задача создания прозрачной контролируемой процедуры приема данных категорий мигрантов на территории Российской Федерации. Конечно, надо учитывать тот опыт Европейского Союза по регулированию миграционных потоков, который есть. Однако мне всё-таки кажется, что Российская Федерация встанет на свой путь, используя, наверное, в большей степени опыт, наработанный в рамках Советского Союза, когда существовали определенные рычаги по перераспределению потоков населения путем направления в те места, где рабочие руки больше всего были востребованы. Это знакомые нам всем всесоюзные комсомольские стройки, где были те самые наборы работников, которые привлекались туда, где не хватало рабочих определенной категории.
Опираясь на данный опыт, на сегодняшний день мы ориентированы на создание так называемого организованного набора, который как раз регулировать приток неквалифицированной и низкоквалифицированной рабочей силы из стран СНГ, именно исходя из потребностей, существующих в данный момент на российском рынке труда. На наш взгляд, практика показывает, что тот механизм квотирования, который используется на сегодняшний день на пространстве Российской Федерации, несовершенен, потому что безвизовое пространство создает определенные сложности в использовании механизмов квотирования и решении задач, которые стоят перед миграционной службой и иными государственными органами. Что я имею в виду. На сегодняшний день механизм квотирования заключается в формировании квоты каждым субъектом Российской Федерации, исходя из заявок работодателей, тем самым определяя некие потребности работодателей в той или иной категории работников. Однако вместе с тем, поскольку безвизовый режим позволяет иностранным гражданам с пространства СНГ приезжать на территорию Российской Федерации сроком до 90 дней, мы имеем совершенно нерегулируемые потоки иностранных граждан, основной целью въезда которых является трудоустройство. Прибывшие на территорию Российской Федерации иностранные граждане совершенно не мотивированы на возвращение на родину в случае, если они не находят для себя работодателя и сколько-нибудь сносных условий для проживания. В любом случае они пытаются устроиться, и это, конечно же, как правило, нелегальный путь, и это связано не только с выполнением ими трудовой функции, это и нелегальное проживание в местах, для этого не приспособленных. Все эти факторы существенно влияют на криминализацию среди трудовых мигрантов и заставляют нас как представителей органа, ответственного за контроль в этой сфере, принимать максимум усилий в части организации определенных мероприятий в местах предполагаемого проживания нелегальных мигрантов. Могу сказать честно, эффективность не очень высока, к сожалению, регулировать этот процесс в данных условиях очень сложно.
Система миграционного учета, которая существует на сегодняшний день, не позволяет иметь надлежащей информации о месте фактического пребывания иностранного гражданина, потому что предполагается, что миграционный учет может осуществляться в том числе и по нежилым помещениям. Практика показывает, что иностранные граждане, 90% граждан из стран СНГ, не проживают в местах, указанных как их адрес проживания. И в связи с этим, организованный набор, о котором я упоминала уже вначале, видится как способ регулирования именно этих процессов, поскольку предполагается, что путем
внесения соответствующих изменений в законодательство удастся оставить безвизовый режим въезда. Мы должны получить такую категорию трудовых мигрантов, которая будет въезжать в Россию не по визам, но по приглашениям, оформляемым в стране исхода. Опять-таки, мировая практика, например практика, которую наработала Канада за многие годы, а мы знаем, что это государство очень активно использует миграцию, показывает, что если мы имеем въезд, ориентированный на конкретного работодателя, если мы имеем въезд трудового мигранта, который подготовлен по определенным аспектам, в частности по решению вопросов социального характера — это наличие страховок, это четкое понимание проблем размещения, трудоустройства, условий оплаты труда, и при этом установлен конкретный срок, на который приезжает такой мигрант, то задача регулирования миграционных потоков и проблемы их пребывания на территории России во многом будут решены. При этом важно подчеркнуть, что срок пребывания такого мигранта определяется изначально, и по окончании этого срока он, безусловно, убывает на территорию страны исхода.
Когда я говорю о сроке пребывания, я хочу здесь отметить, что мы не изобретаем в этом случае чего-то нового. Опыт Евросоюза показывает, что низкоквалифицированная и неквалифицированная иностранная рабочая сила привлекается на срок в среднем где-то до полугода. Это важно. Почему? Потому что на сегодняшний день, наверное, ключевой проблемой являются не столько сами мигранты как таковые, сколько, если так можно выразиться, сопровождающие их лица, их члены семьи. Так вот, для использования наработанного в Евросоюзе европейскими государствами опыта мы обращались к таким моментам как этот полугодовой срок, поскольку когда иностранный гражданин выезжает с целью работы на какой-то конкретный срок, приезд членов семьи не предполагается, он в принципе невозможен. У нас в связи с этим должны быть сняты вопросы, связанные с обучением мигрантов, вопросы по их лечению, по родовспоможению. Сегодня ни для кого не секрет, что блок социальных проблем большим грузом ложится на плечи субъектов Федерации, в которых есть отдельные районы, где концентрация иностранных граждан достаточно велика, и всё, что касается вопросов медицинского обслуживания, образования, дошкольного образования в том числе, ложится на плечи конкретного района, конкретной администрации. И зачастую в этих районах внушительная часть бюджета, запланированная на социальный блок, расходуется на решение проблем иностранных граждан, а не граждан РФ, жителей конкретного субъекта, конкретного района. Поэтому установление ограничительных сроков для трудовых мигрантов по нахождению на территории Российской Федерации, безусловно, является очень важным моментом, и здесь опыт Европейского Союза очень показателен, и мы должны его активно использовать. Я оговорю здесь, что, конечно, основной уклон делаю на внешнюю трудовую миграцию, на внешнюю миграцию как таковую, так как она представляется мне наиболее проблемной сегодня. Внутренняя миграция тоже имеет место, но, как показывает практика, на сегодняшний день российские граждане в плане внутренней миграции очень быстро приспособились к существующим условиям и, перемещаясь из тех субъектов, где нет работы, в наиболее интересные, по их мнению, регионы и субъекты Российской Федерации, конечно же, не испытывают тех серьезных проблем и сложностей, которые испытывают иностранные граждане.
Так вот, вторым аспектом, важным с точки зрения внешней трудовой миграции, является вопрос адаптации мигрантов. Здесь тоже, безусловно, мы ориентируемся и учитываем опыт Европейского Союза и опыт, который накоплен в целом в мире, потому что ни для кого не секрет и все сегодня прекрасно видят, что невозможно решать никакие вопросы, если мигранты живут обособленной жизнью, образуя некие анклавы и замыкаясь внутри своего сообщества. Это создает только дополнительные проблемы, которые вырастают в достаточно серьезную угрозу для любого государства, мы видели и примеры Франции, и примеры Великобритании и других государств. Казалось бы, недавно прошел Международный юридический форум, он закончился 18 мая. И одним из вопросов, который выносился там на обсуждение, был вопрос угроз для государств, которые суще_ 319
ствуют в современном мире. Так вот, одна из таких глобальных угроз, которая была признана и обсуждалась достаточно детально, — это угроза нелегальной миграции. Причем внутри этого вопроса кроется проблема отсутствия возможностей для адаптации таких мигрантов, поскольку, когда образуется некий анклав, некое закрытое сообщество мигрантов, то возникает возможность для длительного пребывания вне законных оснований, возможность нелегального трудоустройства, «нелегалы» получают поддержку своих сородичей, своей иммигрантской среды. Кроме того, такие анклавы не создают условий для того, чтобы мигранты были ориентированы на изучение языка, на познание культуры той страны, в которой они оказались, на соблюдение традиций, которые существуют в обществе, в которое они попали. Поэтому опыт Евросоюза в части интеграции и адаптации мигрантов, несомненно, очень важен. Вместе с тем, это моё субъективное мнение, здесь имеется скорее опыт и печальный, потому что практика и жизнь показывают, что в странах Евросоюза мигранты живут именно в анклавах, и это дает отрицательные результаты по их интеграции. Поэтому наша задача, учитывая этот опыт, всё-таки в большей степени интегрировать иностранных граждан, давая им возможность поселяться не замкнутыми этническими или религиозными общинами, и вовлекать работодателей в процесс их обустройства, в том числе жилищного. Это могут быть доходные дома, которые на сегодня уже есть в Санкт-Петербурге. Доходные дома созданы, развиваются и, могу сказать, они успешно функционируют. Однако то, что они не были заполнены полностью, объясняется тем, что работодатель как раз пока находится в стороне от решения этих проблем. Как полагаем, это правильный путь, потому что при нормальной организации жизни трудовых мигрантов шансы на интеграцию в общество, конечно, возрастают. Также нельзя ни отметить и то, что немаловажным является участие субъектов Федерации в решении целого ряда вопросов, связанных с иностранными гражданами. Если говорить о Санкт-Петербурге, то здесь очень активно на протяжения ряда лет ведется работа по реализации городской программы «Толерантность». Что интересного здесь хотелось бы отметить? На самом первом этапе, когда появилась первая программа, она ориентировалась на воспитание толерантного отношения жителей Санкт-Петербурга, граждан России, к иностранным гражданам. Однако, по прошествии определенного количества лет, на выходе увидели и были вынуждены констатировать тот факт, что, к сожалению, невозможно говорить о толерантности одной стороны. Толерантность, скажем так, предполагает движение навстречу друг к другу. Практика показывает, что если одна сторона делает всё для того, чтобы относиться уважительно и понимать культуру, традиции, поведение одних, а с обратной стороны не поступает ответного сигнала, то рано или поздно наступает момент, когда совершенно иная реакция следует со стороны «коренного» населения. Поэтому подводя некоторые итоги, отметим, что программы и «Толерантность-2» и «Миграция», которые приняты в Санкт-Петербурге в конце прошлого года, всё-таки в большей степени сориентированы на воспитание определенного отношения иностранных граждан, к тем традициям, культуре и обычаям, которые существуют на территории Российской Федерации, на территории Санкт-Петербурга, которые очень важны для граждан России и жителей Санкт-Петербурга.
Если обобщить, я бы сказала так, несомненно, основное, что должно делать государство, — это создавать такие условия, в которых его граждане испытывали бы максимум комфорта от любых действий, которые осуществляет государство, в том числе от привлечения иностранной рабочей силы, от притока иностранных граждан. И, конечно же, необходимо принятие таких законов, которые бы эффективно регулировали всё, что связано с миграцией, с внешней и внутренней. На сегодня я могу сказать, что иммиграционное законодательство в Российской Федерации достаточно успешно развивается, пройден значительный путь, особенно если учесть, что Российская Федерация как государство сформировалось всего два десятилетия назад. Однако так или иначе проблемы существуют, продолжают проявляться, и, наверное, в ближайшем будущем эти проблемы не будут урегулированы; проблема нелегальной миграции, незаконной миграции, как и угрозы с ней сопряженные, будут сохраняться. Спасибо!
Еремеев: Спасибо! Передаем слово профессору Ачкасову Валерию Алексеевичу.
Ачкасов: Страны Европейского союза продемонстрировали на сегодняшний день весь спектр вариантов политики интеграции иммигрантов: если Великобритания, Нидерланды, Швеция более или менее последовательно придерживались политики муль-тикультурализма, то ФРГ до 2000-х годов проводила политику дискриминации иммигрантов и определяла гражданство «по крови», и только в последние десять лет крайне непоследовательно применяла рецепты мультикультурализма; в свою очередь, Франция придерживалась преимущественно республиканской политики ассимиляции и не признавала в качестве партнера государства этнокультурные объединения иммигрантов. Однако результаты политики интеграции везде в Европе весьма проблематичны. В связи с этим возник вопрос, на который нет ответа: сумеет ли европейская цивилизация интегрировать и культурно адаптировать десятки миллионов представителей других цивилизаций и рас, не прибегая к насилию и соблюдая права человека? Приведет ли это к мирному сожительству европейцев вне зависимости от их расовой и этнической принадлежности, к взаимообогащению культур и творческому переосмыслению и усложнению «проекта» гражданской нации или породит новые конфликты?
Ведущие эксперты в сфере миграции призывают европейские правительства руководствоваться, прежде всего, экономическими реалиями, а не поддаваться общественному мнению, выступающему против иммиграции и иммигрантов. Без стимулирования замещающей иммиграции, т. е. миграции, компенсирующей сокращение численности — как всего, так и отдельных категорий населения Европы, число жителей западноевропейских стран, по прогнозу, к 2050 г. сократится на 40 млн человек. Европа стареет, падает уровень рождаемости в ее странах. Доля людей старше шестидесяти лет в процентном отношении от населения рабочего возраста выросло с 20% в 1960 г. до 35% в 2000 г. По прогнозам, этот показатель вырастет до 47% в 2020-х и до 70% в 2050-х годах, что позволило Европейской комиссии сделать прогноз, согласно которому к 2040 г. годовой экономический прирост, вероятно, снизится примерно с 2% до 1,25%.
В преддверии вступления посткоммунистических стран ЦВЕ в ЕС экспертами прогнозировалась массовая миграция рабочей силы с востока Европы на запад — до 300 тыс. человек в год. Однако мораторий на свободу передвижения рабочей силы серьезно сдержал этот процесс, на запад были приглашены только высококвалифицированные специалисты. Однако позже была предпринята попытка отчасти компенсировать ино-культурную иммиграцию в Старый Свет за счет культурно близких и соответственно более интегрируемых мигрантов из этого региона. Уже в 2006 г. от ограничений такого рода отказались Великобритания, Ирландия, Швеция, Испания, Португалия и Финляндия, не испугавшись «нашествия польского сантехника». О намерении открыть свои рынки труда заявили и другие «старые» члены ЕС (Германия и Австрия решили сохранить ограничения на семь лет). Однако ожидания и опасения быстрого роста потока рабочей силы из стран ЦВЕ оказались завышенными. Согласно экспертным оценкам, в 2010 г. трудовые мигранты из стран региона составляли лишь 1% от экономически активного населения десяти новых стран — членов ЕС.
В этой ситуации приток иммигрантов из-за пределов Европы, наряду с предпринимаемыми в странах ЕС мерами по стимуляции рождаемости и повышению пенсионного возраста с шестидесяти до шестидесяти пяти лет, по мнению экспертов, может в определенной мере затормозить процессы сокращение численности, депопуляции и «старения» европейцев и тем самым сможет несколько смягчить их социально-экономические последствия. Однако, для того чтобы число занятых не уменьшалось, страны Западной Европы после 2010 г. должны принимать ежегодно 2,2 млн мигрантов вместо нынешних 500600 тысяч. Молодые иммигранты, по мнению экспертов, своими налоговыми выплатами могут существенно улучшить ситуацию в области пенсионного и социального обеспечения.
В Европе сегодня все большую популярность получает идея квотирования и стимулирования «желаемой или замещающей иммиграции». Так, для привлечения высококвалифицированных мигрантов и для того, чтобы обеспечить странам — членам ЕС общую
процедуру их натурализации, был предложен и уже начинает использоваться проект так называемых «блю-кард», которые должны стать европейским аналогом американской «грин-карты».
«Неквалифицированным рабочим въезд будет разрешаться, исходя из сезонных потребностей, в то время, когда возможна острая нехватка рабочей силы; тем самым, считают оптимистически настроенные эксперты, будут устранены стимулы для незаконной миграции».
Для иммигрантов повсеместно вводится обязательный экзамен по языку, политической организации и основам истории страны их пребывания. Разрабатываются программы предоставления жилья и социальных услуг, призванные не допустить обособления мигрантов и их изоляцию. Большинство стран ЕС включает решение этих задач в комплексные социальные программы, ориентированные на обеспечение равных возможностей доступа на рынок труда и охрану труда. Особенно серьезные усилия предпринимаются для вовлечения детей мигрантов в систему начального и среднего образования. В ряде стран ЕС университеты приступили к подготовке мусульманских проповедников. Жестко контролируется и преследуется использование в публичной сфере «языка вражды» (политкорректность). В осуществление этих программ вовлекаются ресурсы не только государства, но и разного рода некоммерческих объединений.
Однако есть опасения, что все эти меры опоздали и предлагаемое «лекарство» может оказаться хуже болезни. Во-первых, такого рода политика требует серьезных затрат, с которыми вряд ли готовы социальные институты европейских стран. Опыт традиционных иммигрантских государств, в частности, свидетельствует: в Австралии стоимость реализации государственных программ, обеспечивающих политику мультикультурализ-ма, — 7,2 млрд долл. в год (около 2% ВВП). Во-вторых, важным предостережением в этом смысле служит то, что уровень экономической активности иммигрантов трудоспособного возраста в Европе, как правило, значительно ниже, чем у местного населения. Так, в Швеции среди мужчин он составляет всего 63%, а в некоторых европейских странах вообще не превышает 40%. Что уж говорить о занятых исключительно воспитанием многочисленного потомства женщинах-мусульманках. Хотя уровень рождаемости в семьях иммигрантов со временем снижается, он все равно остается выше, чем у автохтонных европейцев. Тем самым дешевая рабочая сила с бедного «Юга» уже в следующем поколении оборачивается дополнительной нагрузкой на уже и так не столь эффективную социальную инфраструктуру Европы. т. е. тактический выигрыш в прошлом приводит к стратегическому проигрышу сегодня, поскольку массовая иммиграция окончательно разрушает важнейшую опору европейского благосостояния — социальное государство. Кроме того, «глобализация и взаимная зависимость могут сделать затраты на контроль потоков товаров, капиталов, услуг и людей через границы непомерно высокими... ощущение «осажденной крепости» подрывает согласованность действий, моральный авторитет и международное доверие к Европейскому союзу», — утверждает, в частности, Ян Зилонка.
Таким образом, в Европе, где к середине текущего века от четверти до трети населения будут составлять «мусульмане», вряд ли удастся сохранить собственные социокультурные основания и идентичность, которые уже сегодня размываются. Количественное соотношение стареющего европейского населения и молодых иммигрантов рано или поздно поставит на повестку дня вопрос о перераспределении власти в европейских по-литиях, где источником политических претензий послужит иная этнокультурная идентичность, любовно культивируемая в рамках политики мультикультурализма. Неизбежные и существенные изменения претерпит способность Европы проводить самостоятельную внешнюю политику, способность, которая и сегодня не слишком высока. В частности, массовая иммиграция из исламского мира настолько изменяет этнический состав Европы, что у европейцев вскоре вряд ли будет воля и ресурсы для того, чтобы вмешиваться в дела Северной Африки, Персидского залива, Ближнего Востока».
Отношение руководства ЕС к проблемам европейского ислама еще недавно было умеренно оптимистическое. Так, Гюнтер Ферхойген в бытность комиссаром Еврокомиссии
по расширению свою позицию сформулировал следующим образом: «Ислам — это часть Европы. 18 миллионов мусульман являются гражданами стран ЕС, у нас в Европе две мусульманские страны — Албания и Босния. Так что попытки вытеснить ислам из Европы совершенно неуместны. Демографические тенденции приведут нас к еще более тесному соседству с исламской культурой. Это совершенно неизбежно». Однако сегодня западное общественное мнение расколото по этой острейшей проблеме, одна его часть готова согласиться с регулируемой замещающей иммиграцией и мультикультуралистской политикой интеграции мигрантов, другая требует жестких антииммиграционных мер. Самое удивительное сегодня в требованиях наиболее активной части европейцев — молодежи, тех, кто выходит на улицы протестовать против мер по «оздоровлению экономики», — это то, что они стремятся не разрушить, а «сохранить существующий статус-кво, — отмечает И. Крастев, — так что мы наблюдаем своего рода "1968 год наоборот". Тогда студенты на улицах европейских городов заявляли о своем нежелании жить в мире, в котором жили их родители. Теперь же студенты выходят на улицы, чтобы заявить о своем праве жить в мире их родителей, но боятся, что им этого не позволят. Оказавшись перед выбором между открытием государственных границ (для иммигрантов. — В. А.) во имя сохранения процветания и закрытием их во имя сохранения культурной самобытности своего общества, они выбирают и то и другое сразу: и процветание, и защищенность Европы от внешнего мира».
Вопрос сегодня в том, сможет ли современная демократическая Европа преодолеть противоречия между иммигрантами и принимающим обществом «путем реформирования механизмов, примиряющих разные, часто конфликтующие составляющие идентичности, и этот вопрос, по сути, становится вопросом выживания... Потому что, как свидетельствует практика реализации модели мультикультурализма на уровне государственной политики, абсолютизация одной из составляющих многомерной идентичности человека поликультурного общества, пусть и самыми благими намерениями, — путь в тупик». Непоследовательное проведение политики мультикультурализма, извращенная интерпретация толерантности как «уступки, снисхождения или потворства» приводят к ложному выводу о гражданском национализме как негодной идеологии и стратегии этнического согласия как неосуществимой этнополитической стратегии.
В 2010 и 2011 гг. прозвучали громкие заявления лидеров Германии, Великобритании и Франции о крахе политики мультикультурализма и смене парадигмы. «Однако смена риторики ни на йоту не изменила существа дела. Обладатели власти по-прежнему переносят центр тяжести из социальной плоскости в культурную и морально-психологическую. Только если раньше они говорили о необходимости поддержания разнообразия и уважения к различиям, то теперь они делают упор на ассимиляции и уважении культуры принимающего общества. Отношения господства остаются при этом не тронутыми. Внимание переключается с глубинных проблем на поверхностные — с конфликта социальных классов на конфликт культур».
При этом, как полагаем, альтернативы политике мультикультурализма для Европы не существует, однако мультикультурализм должен пониматься не как доктрина, эссенциа-лизирующая и обособляющая этнические культуры, а, напротив, как политика, «допускающая культурные изменения и возникновение новых культурных конфигураций, сочетающихся с основополагающими ценностями общенациональной культуры».
Сегодня угроза социально-экономической, политической и культурной деградации актуальна не только для Европы, но и для России. По данным Министерства экономического развития и торговли РФ, в 2010 г. в стране было 72 млн человек экономически активного населения, или 51% от общей численности россиян. У нас по-прежнему очень низкая рождаемость (менее 1,3 ребенка на одну женщину репродуктивного возраста). Естественная убыль населения в России — 6,5 человека на 1000, что во много раз больше, чем в странах Европейского Союза (0,1/0,7 на 1000 человек). При средней продолжительности жизни мужчин 58,5 года РФ занимает 134-е место в мире. Все эти факты говорят об остроте проблемы депопуляции и старения населения. Одновременно сегодня на фоне замедле-
ния роста отечественной экономики миграция из сопредельных мусульманских регионов усилилась, и, по прогнозам демографов, ее интенсивность в ближайшем будущем едва ли снизится. «При сохранении тенденции доля иммигрантов и их потомков составит к концу начавшегося столетия 10-15%, однако при таком варианте предполагается довольно значительное сокращение численности населения страны, что делает экономическое развитие весьма проблематичным».
В то же время для того, чтобы сохранить численность населения России хотя бы на уровне 1995 г., надо, чтобы между 2о0о и 2050 гг. в страну прибыло, по крайней мере, 25 млн человек, а чтобы сохранить численность трудоспособного населения, миграционный прирост должен быть не менее 36 млн человек, вследствие чего будет быстро меняться состав населения страны, в том числе, разумеется, этнический и конфессиональный. Конечно же, такой высокий уровень миграции вряд ли достижим для нашей страны (по прогнозам экспертов ООН, Россия может рассчитывать в обозначенный выше период на приток в 5,4 млн мигрантов), тем более, что он вряд ли желателен с политической точки зрения. В то же время в иммиграции фокусируются многие вызовы, перед которыми стоит сегодня Россия и которые объективно подталкивают ее к приему все большего числа иммигрантов. Поскольку встать на противоположный путь — как можно большего сокращения иммиграции, к которому склоняется часть политической элиты и массы, — значит смириться с сокращением населения, его старением, потерей места в мировой политической и экономической иерархии, непрерывным ухудшением и без того не лучшего соотношения «население — территория».
Несомненно, что для России наступает действительно новый этап развития, когда ей также предстоит превратиться в «страну иммигрантов». Это будет означать принципиально новое культурное социальное и психологическое состояние общества и государства. Страны Западной Европы во второй половине ХХ в., столкнувшиеся с дефицитом трудовых ресурсов и вынужденные привлечь массу иммигрантов, дают пример того, насколько сложным и непредсказуемым по последствиям может стать этот этап для России. Тем более, что в целом ряде отношений ситуация вокруг миграции в России уже напоминает ситуацию, сложившуюся в странах ядра ЕС. И там, и здесь мигранты заполняют ниши, связанные с тяжелой и непрестижной работой, тем самым социально-экономическая стратификация накладывается на этнические различия. И там, и здесь по экспоненте растет мигрантофобия. В массовом обследовании российской молодежи на вопрос: «Как следовало бы поступить с незаконными мигрантами?», 22% респондентов ответили, что их следовало бы ликвидировать, 21% — что их следует «изолировать от общества»..
Однако российский случай обнаруживает немало специфических черт по сравнению с Европой, которые будут только усугублять ситуацию. По мнению некоторых экспертов, корень этой специфики следует искать в: 1) сырьевом характере экономики и вытекающей отсюда структуре занятости (рост псевдозанятости и сектора услуг, чрезвычайно подверженного колебаниям рыночной конъюнктуры, при деградации промышленности); 2) слабости институтов welfare state; 3) неэффективности государства, предпринимающего меры, скорее препятствующие адаптации иммигрантов, которые обрекают их на нелегальную занятость (оценка на 2010 г. — 60% трудовых мигрантов не имеют разрешения на работу), но эти меры одобряет большинство населения; 4) восприятии общества и элитами и массами как суммы этнических общностей («этносов»), представляющих собой социальные целостности и основных агентов социального действия; 5) господстве представлений о непреодолимости этнических различий, что ведет к расиализации общественных отношений, и т.д.
Тем временем процессы социальной маргинализации и геттоизации мигрантов в нашей стране набирают обороты. Вполне вероятно, что в недалеком будущем Россию ждут конфликты, с которыми европейские соседи впервые столкнулись в недавнем прошлом.
Поэтому и политическая элита, и экспертное сообщество, и так называемые «простые люди» должны осознать, что мир переживает сегодня небывалые перемены и так, как было раньше, уже не будет никогда. Поэтому иммиграция при всех ее угрозах и опасностях дает
России шанс на выживание и развитие. Вопрос только в том, как максимизировать выгоды от иммиграции и минимизировать риски, четко их различая.
«Пренебрежение адекватными политическими мерами и развитием ресурсов в управлении миграцией приведет к потере судьбоносной возможности управлять этим глобальным феноменом», — заявляет Генеральный директор МОМ Уильям Лэйси Свинг. «При современном темпе развития миграционных процессов, круг возможностей для государств по превращению негативных сторон миграции в позитивные стремительно сужается».
Еремеев: Пожалуйста, вопросы к докладчикам.
Дука: К Елене Владимировне вопрос по поводу программы «Толерантность». Правильно ли я понял, что толерантность в отношении мигрантов граждан нашего города выше, нежели иностранных граждан к нам?
Дунаева: Так сложилось, что, вырабатывая толерантное отношение граждан Санкт-Петербурга, мы совершенно упустили из виду то, как сами иностранные граждане ведут себя, насколько уважительно относятся к нашим традициям. Это неразрывно связано с тем, что сейчас прозвучало. Мы проводим опросы при проверках, и сами мигранты к нам обращаются по разным вопросам. Так вот, на вопрос: «Видят ли они себя, и на какой период, на территории России?», 85% отвечают, что не видят себя здесь, и на постоянное место жительства сюда перемещаться не собираются. Климатические условия, традиции, религия им не близки. Поэтому процесс их интеграции для меня под большим вопросом. Нужно ли их интегрировать в нашу среду? Адаптировать к условиям, наверное, нужно и вырабатывать такое понимание наших традиций, условий и того поведения, которое близко нам. Они приезжают сюда не на постоянное место жительства, а именно на какой-то краткий период времени для выполнения трудовой функции и зарабатывания денег.
Дука: А сколько из них остается. Вот говорят, что не хотят, но в реальности остается больше.
Дунаева: Вы знаете, на самом деле этот процесс постоянно меняется. Нельзя сказать, что они уезжают, потом приезжают, опять-таки статистика по нашим данным, а у нас она формируется по всей России, показывает, что большой процент мигрантов уезжает и возвращается. У нас по правилам на законных основаниях можно работать год, потом нужно пересечь границу. Конечно, к тем, что ездят туда и сюда, добавляется молодежь. Но всё-таки нельзя сказать, что из года в год границу пересекают постоянно обновляемые группы. Это не так. Тем более, что трудовые ресурсы Таджикистана и Узбекистана действительно не безграничны. В Таджикистане население 7 млн человек, в Узбекистане — 27 млн человек. Но мы имеем на сегодняшний день интересные факты, связанные с тем, что Узбекистан, как и Таджикистан, начинает ориентироваться на «продажу» рабочей силы на Запад и в страны Востока: Арабские Эмираты, Южную Корею. Это те государства, куда Таджикистан и Узбекистан по соглашениям, существующим на межгосударственном уровне, направляют сегодня свою рабочую силу. В этих соглашениях как раз оговорены условия с гарантированными оплатой труда и проживанием. Поэтому плохое отношение нашего населения к мигрантам и то, что сегодня на государственном уровне не закреплен механизм привлечения и нахождения иностранной рабочей силы, может привести к тому, что рано или поздно она переориентируется в другую сторону. А мы окажемся перед фактом, что руки-то рабочие нужны, а брать их уже негде, т. е. действительно трудовой потенциал стран СНГ не безграничен.
Мутагиров: У меня два вопроса. Соответствует ли иммиграционная политика Российского государства международным стандартам? И второй вопрос. Вы говорите, заявки, прием трудовых мигрантов осуществляется на основе квот, но предприниматели всегда стремятся к получению дешевой рабочей силы, они захотят весь персонал принимать из мигрантов. Как государство регулирует этот процесс?
Дунаева: Спасибо большое! То, что касается первой части вопроса, несомненно, наше законодательство ориентируется на международную практику и конвенции, которые регулируют те или иные вопросы. В общем-то, что касается прав мигрантов, на мой взгляд, на сегодня у нас мигранты имеют больше прав, чем обязанностей. Так сложилось, что мы
испытываем недостаток в каких-то нормах, регулирующих основные вопросы пребывание их на территории Российской Федерации, которые бы исключили незаконную миграцию. У нас здесь небольшой перекос, который как раз не ведет к нарушению прав мигрантов.
А вот, что касается проблемы квот, у нас сегодня квоты формируются каждым субъектом Российской Федерации на основе заявок работодателей, но при этом это не просто прием заявок — создаётся комиссия в субъекте, которая принимает заявки и рассматривает вопрос, насколько эта вакансия по конкретной специальности не востребована гражданами своей страны. Вакансия должна размещаться в открытом доступе и если в течение месяца остается невостребованной, то делаются действующие выводы. Также, исследуется вопрос, я сейчас, в частности, по Петербургу говорю, по минимальному размеру оплаты труда по данной вакансии. И сегодня, Санкт-Петербурге как субъекте Федерации через комиссию ставится вопрос о том, чтобы минимальный размер оплаты труда не был ниже, чем определенная сумма, чтобы этих средств хватало на пребывание, проживание и на решение социальных вопросов. И сегодня комиссия в обязательном порядке ставит перед работодателем вопрос о размещении, т. е. как работодатель планирует размещать иностранного работника. Но проблема сохраняется как раз потому, что в законодательстве нет четкой нормы, которая не позволяла бы выдавать разрешение на работу тем работодателям, которые не участвуют в формировании квоты. У нас в законе закреплена норма, которая звучит примерно таким образом: разрешение на работы выдается иностранному работнику в пределах квот, установленных субъектом. Условно говоря, если ко мне обратится иностранный гражданин и попросит разрешение на работу по специальности водителя, а у меня квота по этой специальности не исчерпана, я должна ему дать разрешение, несмотря на то, что он пойдет работать к тому юридическому лицу, которое в формировании квот не участвовало. Это большая проблема. Я поэтому и говорю, что необходимо и регулировать сам процесс, и совершенствовать законодательство. Квоты сейчас абсолютно аморфная какая-то составляющая.
Барыгин: Вопрос к двум уважаемым докладчикам. Скажите, пожалуйста, Таджикистан звучал, Узбекистан звучал в разных контекстах, а вот почему Китай не прозвучал? Здесь, в Питере, этих проблем мы почти не касаемся, но как только мы выезжаем за Урал, они очень серьезные и до нас доходят их отголоски.
Дунаева: Я, наверное, отвечу первой и быстро передам слово. Дело в том, что я исхожу в первую очередь из того, что происходит на моей, что называется, территории ответственности. Действительно, для нас Китай — абсолютно не актуальная тема, и это я не учитывала, но как проблема она существует. Мои коллеги с Дальнего Востока получают огромные потоки китайских мигрантов. Единственное, что я могу прокомментировать: мы сталкивались с вопросами оформления приглашений для граждан Китая нашими юридическим лицами, по которым они выезжают на Дальний Восток и, не доехав до Санкт-Петербурга, там и растворяются. То есть проблема такая есть.
Ачкасов: Дело в чем: Дальний Восток, Сибирь, значительная часть этих территорий, по-моему, не контролируется российской властью, поэтому мы можем предположить, что просто не знаем, что там происходит. Но, насколько я знаю, китайцы на постоянное место жительство в Россию в массовом порядке не переезжают.
Попова: Спасибо за очень интересные доклады. У меня два вопроса Елене Владимировне. Радостно, что у наших чиновников есть понимание ситуации существующих проблем. По вашим оценкам, какие пропорции легальной и нелегальной миграции в Санкт-Петербурге? Это первый вопрос. И второй вопрос. Риски, которые связаны с нелегальной миграцией, как они оцениваются властью на сегодняшний день?
Дунаева: Если начать с первой части вопроса и говорить о нелегальной миграции, то мы все прекрасно понимаем, что если бы могли четко посчитать и назвать количество нелегалов, то она перестала бы быть нелегальной. Нелегальная миграция — это то, что не попало в поле зрения. Но предполагают, что по Санкт-Петербургу, если мы берем и Лено-бласть, — это миллион. Я с этим никогда не соглашусь. Почему? Есть официальная статистика, у нас есть граница в Пулково, и я могу сказать, что основная часть тех же граждан
из Средней Азии — Узбекистана, Таджикистана, Киргизии — прибывает именно через Пулково, воздушным транспортом. Мы оптимизировали цифры и получили очень интересный показатель: из всех прибывших в течение года после пересечения границы в наших пунктах пропуска, если брать по региону, — это пункты пропуска на границе с Эстонией, Финляндией: 76% — это граждане дальнего зарубежья и всего 24% — ближнего. Если обратить внимание на Пулково, то там уже 66-68% — это граждане СНГ, прилетающие именно воздушным транспортом. Так вот, от общего числа тех, кто к нам прибыл, официально пересек границу, я полагаю, — это 266 тыс. человек, кроме того, те, кто официально получили разрешение на работу в прошлом году, — еще порядка 50 тыс. То есть 330 тыс. мигрантов с видами на жительство и разрешениями на временное проживание — это трудящиеся на законных основаниях, плюс есть такой показатель, как иностранные граждане, которые могут 90 суток находиться на территории России без визы, их количество колеблется где-то в пределах до 100 тыс. Поэтому мы ориентируемся всегда на все эти цифровые показатели и даем цифру порядка 250-300 тыс. тех, что находятся на территории Санкт-Петербурга и Ленобласти с нарушениями закона.
Ну и говоря о рисках, я всё-таки считаю, что жизнь показывает: если не контролировать вопросы, связанные с пребыванием иностранных граждан на территории России, и не контролировать их количество, то, конечно, риски, о которых вы говорите, значительно выше. Если же говорить о пользе, я считаю, что она в большей степени для юридических лиц, которые извлекают прибыль за счет низкой стоимости труда мигрантов за счет отсутствия определённых расходов на весь социальный блок, в том числе по страховым выплатам. И в связи с этим, я полагаю, очень жестко и четко надо регулировать в законодательстве нормы, обязывающие работодателя и страховать иностранных граждан, и решать весь блок социальных проблем, связанный с их пребыванием, и в том числе возлагать на них расходы по отправке мигрантов домой в случае, если они не могут это сделать самостоятельно по окончании трудовых отношений. То есть это масса мероприятий, которые работодатель должен, но не выполняет на сегодняшний день.
Сморгунов: У меня два вопроса. Первый — теоретический. Десять лет назад, может быть, немного меньше, мы собирались в Музее этнографии, тоже был «круглый стол» по миграционным проблемам. Я вспоминаю содержание этого «круглого стола», я не знаю, многие, наверное, присутствующие, были на этом круглом столе. Проблематика одна и та же, десять лет тому назад и сейчас. Что, вообще-то, изменилось за десть лет в теоретическом осмыслении этой проблемы? Появились ли какие-то наработки дополнительные, или какое-то новое видение, или мы просто-напросто констатируем, т. е. попали в эту струю миграционную, разводим руками и говорим: «Ну что, надо жить в этом новом обществе». Ну есть новое общество, ну как-то там эмпирически нащупаем что-то такое. Это первый вопрос, общий — что изменилось в теоретическом осмыслении проблемы. Второй вопрос конкретный. Я взял второе приложение к постановлению Правительства. Меня заинтересовал первый пункт. Нам нужны, оказывается, не только чернорабочие, водители, машинисты подвижного состава, но и руководители учреждений, организаций и предприятий. Означает ли это, что у нас в России не только численность населения России, но и деградация настолько большая, что мы уже не можем своими собственными силами обеспечить, по крайней мере, руководителей в нужном количестве. И появятся ли здесь категории «политики», «депутаты Государственной думы»? Спасибо!
Дунаева: Я отвечу с конца, потому что то, что касается руководителей предприятий, то, как правило, это предприятия с иностранным капиталом; они обязаны заявить квоту и использовать ее и для привлечения высококвалифицированных специалистов. Деградация, я не сказала бы, что она есть, а что касается политиков и депутатов, т. е. же определенные ограничения при назначении на государственные посты, а в депутаты не могут попасть не граждане Российской Федерации.
Ачкасов: Я не совсем понимаю, с чем связан вопрос. Мы здесь обсуждаем практические, а не теоретические вопросы. Что касается тех категорий граждан, о которых говорится в вопросе, то у иммигрантов в среднем относительно высокий показатель об_ 327
разования. И сейчас в стране действительно есть потребность в топ-менеджерах; ведь сверхзарплаты, которые им платят российские фирмы, свидетельствуют о дефиците квалифицированных управленцев.
Сморгунов: То есть имеет место деградация?
Ачкасов: Да, пожалуй, деградация.
Радиков: У меня вопрос к Елене Владимировне. Есть ли в России единая, централизованная база учета мигрантов? Если её нет в России, то почему? Кто виноват?
Дунаева: Спасибо большое за вопрос! Есть такая система, она единая, она работает по всей Российской Федерации. Называется она «Центральный банк данных по учету иностранных граждан», формируется с 2007 г. Там собраны персональные данные, есть даже фотографии. Сейчас с января этого года мы перешли по всей России на новый программный продукт, называемый «Территория», раньше было несколько программ, в каждом субъекте, сейчас одна «Территория». И сегодня я, находясь в городе Санкт-Петербурге, могу проверить любого иностранного гражданина, где бы он ни находился. Условие одно, чтобы он легально пересекал границу. База прекрасная, работает замечательно. Уже накоплено более 500 тыс. данных, и мы коллегам из МВД и из других государственных органов постоянно оказываем помощь.
Еремеев: Елена Владимировна, в рамках программы «Соотечественники» сколько народа вернулось?
Дунаева: Ни Петербург, ни Ленинградская область в данной программе не участвуют. Я противник участия, по крайней мере, Петербурга в данной программе, так как она предполагает решения вопросов жилищного обустройства, а в городе с таким населением, как Санкт-Петербург, и с такими жилищными проблемами это не правильно.
Еремеев: Переходим к выступлениям экспертов
Радиков: Уважаемые коллеги! Преимущественно сидящие здесь родились в Советском Союзе, и проблема, существовавшая тогда, существует и сейчас. 9 мая этого года между 12-13 часами я попытался попасть на Дворцовую площадь. У меня сложилось впечатление, что я где-нибудь в Душанбе или в Ташкенте. 80% находящихся на площади были люди с неславянской внешностью. Я не националист и никогда им не был, но ощущение очень тяжелое. Отсюда вопрос, который задавала Ольга Валентиновна насчет учета. Есть ли этот учёт? Нет такого учета в России. Нет контроля. Одна служба просто занимается фиксированием людей, которые прибывают на постоянное место жительства, — мигрантов. Другая, Федеральная иммиграционная служба, тоже фиксирует. Пограничники, МВД — тоже, и этот ряд можно продолжить. Всего 6 взаимно не состыкующихся служб. Нет единого контроля. А общая картинка такая — всё замечательно.
Вторая идея, которую мне хочется высказать: вся проблема в том, как и в других аспектах в России, что сначала декларируется красивая идея, формулируется красивая концепция, программа, а потом про неё забывают. А как ее формулируют? Валерий Алексеевич писал городскую программу «Толерантность», точно так же формулирует концепцию иммиграционной политики. Вдумайтесь, целью иммиграционной политики (21 пункт) «является обеспечение национальной безопасности России». Это как? Я не понимаю этого. Создание максимальной защищенности своих граждан и благополучия населения России. Это касается социальной политики, и это касается национальной безопасности, но никак не иммиграционной политики. Вторая цель — стабилизация и увеличение численности постоянного населения России. Вот здорово, однако это касается демографической политики. Третья цель: содействие обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии. А вы говорите, что слабоумные люди приезжают. Развитие России в этой концепции должны обеспечивать эти самые люди. Легкость написания документов и их забвение, это наша российская традиция, ничего не решается. Отсюда и мой вопрос. Вот если бы был чёткий учёт. Но тогда у власти должны быть думающие, принципиальные люди.
Борщ: Проводя анализ существующих концептуальных подходов к обеспечению национальной безопасности зарубежных государств, оценивая правовые основы ее реали-
зации, правовое положение компетентных государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями (оценивая их задачи и функции, принципы деятельности, систему и структуру), а также изучив практику реализации государственной политики в указанной сфере, необходимо отметить, что международный опыт характеризуется следующими характерными для большинства государств трендами.
Так, в современном мире изменился сам характер угроз безопасности, вызванных миграционными процессами, изменилась сама их направленность. В связи с этим следует отметить общемировую тенденцию имплементации миграционного законодательства в систему правового регулирования вопросов, касающихся национальной безопасности.
Другой общемировой тенденцией последних лет стало реформирование системы государственных органов, осуществляющих деятельность в сфере обеспечения национальной безопасности, в том числе и в области реализации миграционной политики, в связи с чем были существенно изменены их структура, задачи и полномочия. К примеру, в Управлении безопасности границ и транспорта МВБ США создано Бюро таможенного и пограничного контроля, Бюро расследования нарушений таможенного и иммиграционного законодательства.
В последние годы во многих государствах, особенно в европейских, одним из важнейших направлений государственной политики в отношении регулирования миграционных процессов становятся контроль границ и усиление пограничного контроля. В этом отношении интересен пример Италии: введение обязательных виз, сопровождающимся ужесточением контроля над легальным въездом; усиление контроля над приграничными районами; использование армии для патрулирования секторов города, где пребывают нелегальные мигранты; превентивные меры заключения межправительственных соглашений о сотрудничестве с правительствами стран потенциального исхода иммигрантов; принятие жесткого закона об иммиграции.
Для объединения усилий пограничных ведомств стран — участниц ЕС было учреждено новое пограничное агентство «Фронтекс» (FRONTEX), основной задачей которого становится координация деятельности институтов охраны границ и др. Более интересно в связи с этим создание общей Европейской пограничной системы — EUROSUR.
Другой общемировой тенденцией становится то, что практически во всех государствах с напряженными миграционными процессами пограничные органы независимо от ведомственной принадлежности выполняют функции иммиграционного контроля. К примеру, в ФРГ пограничным органам на законодательной основе представлены широкие полномочия в отношении иностранных граждан, например ведение производства по административным и уголовным делам при совершении противоправных действий иностранцами при въезде и выезде из государства.
Другим стратегическим направлением в обеспечении национальной безопасности становится международное сотрудничество.
Интересным направлением в США, ФРГ и других странах является тенденция гармонизации миграционного, пограничного и антитеррористического законодательства, в связи с чем перед пограничными органами ставятся новые задачи, в том числе по противодействию террористической угрозе, например создание специального подразделения ГСГ-9 в структуре Федеральной пограничной службы Министерства внутренних дел ФРГ, выполняющее задачи по борьбе с терроризмом.
В современных условиях, после создания единой Европы переход с 1993 г. к единому рынку фактически отменил границы и пограничный контроль между странами ЕС. Это привело к существенным переменам в сфере национальной безопасности и миграционной политики ЕС. Однако наметившиеся в последнее время тенденции указывают на то, что политика, проводимая ЕС в отношении иммигрантов, не соответствует национальным представлениям о безопасности, в связи с чем некоторые страны-участницы отказываются от наднационального регулирования миграционных процессов институтами ЕС и применяют собственное внутреннее законодательство, считая миграцию одной из угроз национальной безопасности. Указанная проблема послужила одной из причин, по которой
референдумы о ратификации Европейской Конституции 2004 г. дали негативный результат в двух старейших государствах — членах ЕС: Франции и Нидерландах.
Таким образом, изложенное свидетельствует о новом переустройстве мира. Мировое сообщество, по сути, является свидетелем становления новых границ и новых размежеваний внутри государств, границ, основанных на юридическом статусе лиц (например, между гражданами стран — участниц ЕС и лицами, имеющими другое гражданство). Граница в ее подлинном значении уже не столько объект или физический феномен, подлежащий устранению или возведению, сколько непрерывный процесс, с которым общество сталкивается и который самогенерируется в повседневной жизни
В настоящее время государственная граница России не только линия на географической карте, но и геополитическое пространство, в котором осуществляется разностороннее взаимодействие с другими государствами и народами. Поэтому от того, насколько эффективно оно будет использовано, зависят роль и место России в мировом сообществе.
Абалян: Мне кажется, что мы не правильно делаем, что берем опыт Европы в целом. Возьмем пример Швейцарии: там нет потребности в низкоквалифицированной рабочей силе. Эту работу выполняют её граждане, и это высокооплачиваемая работа. Что касается квот и т. д. В Швейцарии этот механизм прекрасно разработан. И он позитивен. Допустим, если кто-то хочет нанять иностранного рабочего, он должен доказать, почему именно его, почему он не может нанять какого-то местного специалиста. И если работодатель не в состоянии реально это аргументировать, ему просто не позволять взять на работу иностранного гражданина. Если вы хотите нанять иностранца, допустим, на должность доцента. Есть квоты, насколько больше работодатель должен платить гастарбайтеру. И дальше у работодателя есть выбор, заплатить действительно больше, признавая, что квалификация этого специалиста выше, чем у местных, либо отказаться.
Никифоров: Когда возникают вопросы по поводу интеграции трудовых мигрантов в принимающее сообщество и тем более речь идет о конфликтах, то здесь необходимо, как мне кажется, очень четко представлять возможности и ограничения в данной ситуации.
Если мы посмотрим на структуру трудовой миграции и занятости основных групп трудовых мигрантов в российской экономике, то это будет, как правило, низкоквалифицированный труд в строительстве, секторе розничных услуг и торговле, отчасти в сфере ЖКХ. Пока что ситуация такова, что у трудовых мигрантов, скорее, есть мотивация лишь к изоляции от принимающего социума.
Во-первых, не будем забывать о множестве исторических примеров формирования локальных сетей солидарности мигрантов в огромном числе стран мира. Говорим ли мы о землячествах и легальных рынках труда или о криминальных этнических сообществах и теневых рынках — это не столь принципиально. Все это вполне естественное стремление получить конкурентные преимущества и приспособиться к новой среде, вхождение в которую в любом случае несет в себе издержки: от легализации статуса своего пребывания до вторичной социализации в новом обществе. Это, конечно, характерно не только для мигрантов, но и для групп, которые вынуждены адаптироваться к новым условиям вообще: внутренние мигранты из сельскохозяйственных районов, осужденные, участники боевых действий. Так что здесь феномен шире и сложнее. По этой причине текущий политизирующийся дискурс «угрозы иностранных мигрантов» в России при описании этнических стычек и преступности в городе игнорирует простой исторический факт того, что в современных крупных мегаполисах с изменившейся структурой занятости в пользу сферы управления и услуг трудовые мигранты заполняют низкостатусные социальные ниши. Если же говорить о преступности, особенно бытовой, то при подобном замещении они объективно больше подходят под общий социальный профиль, характерный для возможных преступников (отсутствие постоянной занятости, низкий уровень образования и пр.).
Во-вторых, есть примеры территориальных субкультур в российских регионах и локальных полукриминальных сообществ, сформировавшихся во многих индустриальных городах в условиях экономической депрессии 1990-х годов. Так вот, на этих исторических примерах мы найдем во многих отношениях сходство с формирующимися иммигрант-
скими сообществами: социальная отчужденность, доминирование неформальных связей, потенциальная конфликтность в отношении социально более успешных групп, связь с теневыми рынками. Вот только трудовые иммигранты не являются гражданами страны пребывания, часто не владеют русским языком и обладают дополнительными компонентами собственной идентификации, что только усиливает их отчужденность от социума.
В этой ситуации интеграция в принимающую страну не может идти через простое просвещение о «правилах поведения», фестивали толерантности и пр. Действительные отношения и противоречия просто разрушат все эти созданные из благих побуждений химеры, что, собственно, мы и наблюдаем. Речь может идти только в случае интеграции трудовых мигрантов через среду их повседневной жизни и деятельности.
Попова: Санкт-Петербург — особый город в России. Создаваемый в течение трех столетий колоссальными усилиями представителей многих национальностей как абсолютная претензия на «европейскость» нашей страны, сегодня этот город с пятимиллионным населением все более жестко сталкивается с проблемами межэтнических отношений. Отмененный после распада СССР институт «прописки» значительно расширил возможности миграции в Санкт-Петербург выходцев из других регионов. К гостям «культурной столицы» традиционно относятся радушно и вежливо, но граница между «своими» и «чужими» четко лежит в зоне разграничения населения с точки зрения отношения к трудовым мигрантам (гастарбайтерам) из бывших республик СССР и к выходцам из некоторых субъектов Российской Федерации.
Последствия проводимой федеральной властью России миграционной политики «открытых дверей» в отношении выходцев из бывших южно-азиатских республик СССР, которые приезжают по специальным трудовым квотам или нелегально под видом туристов без оформления заграничных паспортов и виз, привели к резкому росту числа этих людей среди населения Санкт-Петербурга. Трудовые мигранты фактически полностью заняли ниши в таких отраслях производства и сферы услуг, как строительство, общественное питание, наземный транспорт, уборка помещений и территорий, и т.д. В силу задач, которые они ставят для себя (заработать деньги для своих семей, которые остались на родине) во время пребывания в Санкт-Петербурге, и незнания русского языка даже на уровне элементарных бытовых выражений (сейчас для трудовых мигрантов введено требование сдачи экзамена на знание русского языка, но пока проблема не решена), эти люди отнюдь не стремятся к общению с местным населением и уж тем более — к интеграции в культурное пространство мегаполиса с его действительно богатой историей.
Согласно официальным данным, международная миграция в Санкт-Петербурге в последние годы была несравнимо меньше, чем межрегиональная (в 2010 г. прирост населения города за счет выходцев из других регионов составил 32#810 человек, а в 2011 г. — 46#059; соответствующие показатели прироста горожан за счет межгосударственной миграции составили 3987 и 12#573 человека). Политика правительства Санкт-Петербурга направлена на снижение остроты межэтнических конфликтов. В мегаполисе с 2006 г. реализуется программа «Толерантность», а с 2012 г. действует проект «Миграция». Однако требуется значительно более высокий уровень межгрупповой солидарности и толерантности в полиэтничном сообществе, чтобы опасность межнациональных конфликтов в Санкт-Петербурге уменьшилась.
В октябре 2012 г. в ходе опроса «Политический Петербург» Центра эмпирических политических исследований факультета политологии СПбГУ выяснилось, что считают очень опасными конфликт между коренными жителями и приезжими 29,6% респондентов, скорее опасными — 31,8%, скорее не опасными — 21,3%, совсем не опасными — только 8,2%. Наибольшую тревогу по поводу конфликтов между местными и приезжими испытывает гуманитарная интеллигенция. Скорее не опасными склонны считать эти конфликты студенты, многие из которых приехали из самых разных уголков России. Затрудняются давать какие-то оценки преимущественно неработающие пенсионеры. Чувство тревоги у горожан вызывают не просто «иные», а те, кто отличаются существенно, если не радикально. Для петербуржцев «другие» — это, прежде всего, представители других наци_ 331
ональностей, прибывшие преимущественно из других государств. Как станет очевидно далее из ответов респондентов на открытый вопрос о средствах разрешения межнациональных конфликтов, речь идет о выходцах из бывших южно-азиатских республик СССР. Кроме того, в сознании многих петербуржцев российские республики Северного Кавказа — это не Россия.
До 45,7% жителей Санкт-Петербурга волнуют межэтнические отношения в России в целом, но еще большее количество горожан — 57% — беспокоит их состояние в Санкт-Петербурге. Испытывают чувство тревоги в присутствии представителей другой национальности 34,5% респондентов, граждан другого государства — 20,4%, выходцев из другого региона России — 13,5%. Обнаружена устойчивая корреляция между показателями тревожного восприятия петербуржцами людей: а) другого вероисповедания и иных политических взглядов (коэффициент корреляции Пирсона равен +0,443); б) из другого региона России и другого государства (коэффициент корреляции Пирсона равен +0,461); в) другой национальности и другого региона России (коэффициент корреляции Пирсона равен +0,444).
Лишь единицы из 1167 респондентов в ответе на открытый вопрос: «Какие меры по улучшению межнациональных отношений представляются вам самыми эффективными?», сказали, что с этим вопросом в стране все в порядке. Было очень немного и ответов, связанных с осознанием невозможности хоть что-то изменить («уже поздно, кирдык», «мы вымираем (россияне); через 20 лет здесь будут одни гастарбайтеры, что ни делай — все бесполезно»). Самый распространенный ответ — отождествление этой проблемы с проблемой присутствия в Санкт-Петербурге трудовых мигрантов и требование изменить миграционную политику в РФ вплоть до запрета приезда на работу людей из-за границы, а также возвратить их на родину («запретить полностью въезд мигрантов из Средней Азии; они насилуют наших девок, торгуют наркотой, занимают наши рабочие места, это — дешевая рабсила»; «нужно приглашать только специалистов со знанием языка, культуры, традиций того региона России, где они будут работать», «четко сформированная миграционная политика, ужесточение законов», «фильтровать количество мигрантов», «чтобы приезжали и уезжали, не оставались на ПМЖ», «гнать их всех в шею отсюда») — свыше 60% ответов на открытый вопрос. Высокая частотность подобных ответов на открытый вопрос фиксирует невысокую степень межэтнической толерантности к инокультурным и иноязычным. Более того, толерантность некоторыми горожанами не рассматривается как средство разрешения межэтнических конфликтов. Она воспринимается как именно неспособность защитить свои интересы («наша мягкотелость и терпимость все портит и приводит к межнациональным конфликтам», «меня всегда будет возмущать, когда к нам приходят со своим уставом мигранты из Средней Азии»). У горожан вызывает раздражение то, что программы, связанные с мигрантами, осуществляются за счет российских налогоплательщиков («воспитывать приезжих, но не обучать за наш счет»). Необходимо ужесточить контроль за состоянием здоровья въезжающих на территорию РФ («нужно, чтобы они приезжали... со всеми необходимыми документами по здоровью»). В качестве значимой меры предлагается «запрещение расселения мигрантов анклавами» и «регулирование межконфессиональных религиозных конфликтов». Наименьшее раздражение в качестве рабочих мигрантов вызывают славяне («украинцы и белорусы приемлемы, ужесточить въезд в страну для других наций»), в качестве приемлемого варианта рассматривается привлечение только высококвалифицированных трудовых мигрантов («России нужны самые квалифицированные кадры»).
В сознании некоторых горожан сливается образ «чужого» как представителя другой национальности, страны и вероисповедания («нужно ужесточение миграционной политики в отношении мусульман из любых стран»). По мнению петербуржцев, коренные жители должны быть защищены юридически, знать, какими законами регламентируется пребывание на территории России трудовых мигрантов («информировать местных граждан о существующих законах о приезжих»).
Оценки других респондентов распределились достаточно равномерно между следующими вариантами ответов. Во-первых, налицо стремление переложить ответственность за решение проблемы на государство и чиновников («пусть об этом думает правительство», «государство должно контролировать выполнение законов»). В частности, предлагается изменить политику в отношении русскоязычного сегмента Интернета («жестче фильтровать Интернет по России в отношении межнациональной розни и ее разжигания»), требуется изменение уголовного законодательства («ужесточение ответственности для всех за разжигание межнациональной розни»). Во-вторых, отмечается необходимость повышения культуры людей и воспитания толерантности детей/школьников как обязательного элемента («изменить к ним отношение», «человеколюбие», «учить детей с младых ногтей толерантности и восприятию окружающего мира, какой он есть»). Оптимальные варианты — воспитание в школе, позиция служителей культа и проповедь терпимости во время служб, информационная кампания в СМИ («с начальной школы обучать толерантности», «церковь — проповедовать терпимость к иным, СМИ должны быть корректными»). Особая ответственность петербуржцами возлагается на разжигание межэтнической розни в СМИ («СМИ рассказывать не про убийства, а вспоминать про хорошее наше общее прошлое», «разбирать частности каждого конфликта, а не обобщать»). В-третьих, по мнению горожан, проблемы повышения толерантности хорошо решают культурное просвещение («больше информации о другой культуре», «создать клубы, соединяющие национальности»), совместная общественно полезная деятельность горожан с мигрантами («субботники общие — главное что-то вместе делать», «совместные мероприятия на пользу города, государства, субботники, концерты, чтобы на них были люди разных национальностей»), т. е. те формы межнационального воспитания, которые были приняты еще в Советском Союзе. Весьма показательно, что такие ответы давали люди отнюдь не пожилые. В-четвертых, экономическая стабильность в России рассматривается как фактор, способный смягчить межэтнические конфликты («экономическая стабильность»).
Следует обратить внимание на то, что негативное отношение вызывают не только трудовые мигранты из южно-азиатских республик, но и жители других регионов России («нужно экстрадировать всех нелегальных мигрантов из Средней Азии, Кавказа, Таджикистана, Чувашии из России и значительно ограничить их въезд в Россию»). Налицо не только элементарное незнание географии, но и восприятие выходцев из других регионов РФ как «чужих». Встречались немногочисленные националистические заявления («повысить социальный статус коренных жителей России», «слишком много внимания уделяется посторонним проблемам, а акцент на толерантность, равноправие, равенство приводит только к разжиганию межнациональной розни», «принимать на работу преимущественно русских», «исключить Чечню, Ингушетию, Дагестан из состава России», «ограничить въезд представителей нерусской национальности, так как ходить вечером по Невскому району просто страшно — одна нерусская речь, и ходят по 5 человек группами мигранты, страшно за свою жизнь»).
Итак, в целом стереотипы жителей Санкт-Петербурга в отношении иноэтничных, ино-культурных и иноязычных мигрантов негативны. По ряду показателей характер распространения представлений об опасности межэтнических конфликтов все более расплывается и не локализуется в отдельных социально-демографических и статусных группах. Это — достаточно тревожные симптомы, поскольку Санкт-Петербург, как мегаполис, четко фиксирует тенденции, которые быстро распространяются по всем промышленным центрам России.
Ачкасов: Уважаемые коллеги! У нас состоялся, как мне представляется, заинтересованный разговор на крайне актуальную для современной России тему. Были высказаны разнообразные, иногда прямо противоположные суждения по проблемам трудовой иммиграции в России. Однако трудно было ожидать единодушия по такой острой и сложной проблеме. Большое спасибо всем, кто принял участие в симпозиуме!
Еремеев: Спасибо всем участникам!
_ 333
ПОЛИТЭКС. 2013. Том 9. № 3
