CC BY
0
Жеребцов Алексей Николаевич
Научные идеи В.А. Юсупова об объективной организационной потребности как основе бытия административного права
(часть 1)
Анализируются онтологические идеи В.А. Юсупова, рассматривается их влияние на диалектико-позитивистский подход к сущности административного права, что позволяет раскрыть проблемы предметной опосредованности публично-управленческого воздействия. В рамках данных идей формируется концепция бытия административного права, которая складывается из объективной организационной потребности, ее осознания, субъективного права и обязанности, правоприменительного акта, нормы (системы норм) административного права. Это позволяет сформировать идеи предмета административного права, классификации видов общественных отношений, его образующих, в основе которых лежит объективная организационная потребность общества.
Ключевые слова: организационная потребность, административное право, предмет административного права, бытие административного права, онтология административного права.
Scientific ideas of V.A. Yusupov on the objective organizational need as the basis of the existence of administrative law (part 1)
The article analyzes the ontological ideas of V.A. Yusupov and their influence on the dialectical-positivist approach to the essence of administrative law, which allows us to reveal the problems of the subject mediation of public management influence. Within the framework of these ideas, the concept of the existence of the administrative law is formed, which consists of an objective organizational need, its awareness, a subjective right and obligation, a law enforcement act, a norm (system of norms) of the administrative law. In the final analysis, this makes it possible to form the ideas of the subject of administrative law, the classification of the types of social relations that form it, which are based on the objective organizational need of society.
Keywords: organizational need, administrative law, subject of administrative law, existence of administrative law, ontology of administrative law.
Введение
Виталий Андреевич Юсупов (12.08.1940— 16.07.2022) - выдающийся советский и российский ученый-административист и учитель, под руководством которого защищено более 40 кандидатских и докторских диссертаций по актуальным проблемам административного права. Им опубликовано более 200 научных трудов по теоретическим и практическим проблемам административно-правового регулирования публично-управленческих общественных отношений. В последние годы Виталий Андреевич работал в должности профессора Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ,
Одним из важнейших элементов субстанции административного права является объективная организационная потребность.
В.А. Юсупов [1, с. 11]
являлся главным редактором журнала «Вестник Евразийской академии административных наук» и членом редколлегий ряда иных юридических журналов, членом советов по защите кандидатских и докторских диссертаций Российской академии народного хозяйства и государственной службы и Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова. Под научным руководством В.А. Юсупова и я начинал первые шаги в науке, его вклад в мое становление как исследователя проблем административного права (далее - АП) является весьма значительным. Его острый ум и широкий круг знаний актуальных вопросов АП позволил мне сформировать систему теоре-
55
тических знаний о сущности государственного управления, учитывать объективные практические аспекты осуществления публичного управления как объективной потребности.
Как административист В.А. Юсупов является заметной фигурой в плеяде выдающихся ученых, создавших научные школы советского и современного российского периодов. Виталий Андреевич внес значительный вклад в развитие теории АП, его труды формируют золотой фонд российской административно-правовой науки, закладывают теоретические основы для дальнейшего развития теории публичного управления, решения стоящих перед обществом проблем управленческой деятельности государства.
В системе научных трудов Виталия Андреевича выделяется исследование философских проблем АП, в рамках которого была сформирована онтологическая, гносеологическая и аксиологическая концепция сущности АП [1]. Основываясь на диалектической методологии познания как мировозренческой парадигме современного российского общества, В.А. Юсупов подверг анализу сущность АП в качестве основной отрасли права, сформировал сущностную идеологию данного нормативного образования. Это позволило заложить философско-правовые основы дальнейшего развития учения об АП, составляющих его компонентах. Безусловно, предложенный научно-философский подход оказывает фундаментальное влияние на последующие исследования многих аспектов теории АП, в первую очередь на учение о предмете данной отрасли права как одном из конструктивных (институциональных) элементов механизма административно-правового регулирования отношений, возникающих в сфере публичного управления (деятельности публичной власти).
Научные идеи В.А. Юсупова об объективной организационной потребности
Ученый отмечает, что сущность АП может быть раскрыта через бытие данного явления. По его мнению, учение о бытии есть учение о сущности вещей и явлений, оно лежит в плоскости онтологии (метафизики) как учения о сущности, принципах, категориях, структуре и закономерностях сущего. Главным в понимании бытия любого явления (процесса) есть различение его наличного бытия и для-себя-бытия. В связи с этим В.А. Юсупов обращает внимание на то обстоятельство, что «...наличное бытие АП вбирает в себя не только то, что записано в действующей норме, но и идеи давно отмененных норм, ставших как бы историче-
скимпрошлым, нопродолжающихсуществовать в новой реальности. Для-себя-бытие АП -это то, что оно представляет само по себе, как оно есть сегодня, в данный момент.» [1, с. 10-11]. Определение бытия АП ставит перед исследователем вопрос о необходимости установления субстанции (первоосновы) АП. По его мнению, АП как объективная реальность складывается из постоянно развивающихся основных элементов: объективной организационной потребности и осознания данной потребности как формы бытия. В этом смысле осознание организационной потребности заключается в осознании двух начал: во-первых, права лица, субъективного права; во-вторых, права иных лиц, права объективного. В любом случае эти два начала возникают в рамках формирующейся организационной идеи [1, с. 12]. Организационная идея (как осознанная индивидом организационная потребность), по мысли автора, требует формирования правила поведения одного и многих субъектов социального процесса [1, с. 12], т.е. нормы АП, которая выступает формой бытия АП и преследует (в наиболее общем виде) цель удовлетворения организационной потребности. В рамках выделения указанных выше двух начал АП осуществляется процесс дифференциации субъективного и объективного АП. Удовлетворение организационной потребности как цель АП происходит в процессе правоприменительной деятельности человека, в результате которого цель субъектно индивидуализируется, обретая форму правоприменительного акта.
Таким образом, бытие АП субстанционально складывается из системы элементов: объективной организационной потребности, ее осознания, субъективного права и обязанности, правоприменительного акта, нормы (системы норм) АП. Вся эта система находится в постоянном развитии, выражающемся в количественных и качественных изменениях субстанции АП, «никогда не меняется лишь сущность, которая состоит в удовлетворении организационной потребности общества» [1, с. 19]. Данная характеристика сущности АП актуализирует решение проблемы предметной опосредованности публично-управленческого воздействия, т.е. в конечном счете формируется философская парадигма, которая лежит в плоскости решения проблемы предмета современного АП как его для-себя-бытия.
Онтологические предпосылки предметных основ АП
Проблемы предмета современного АП оставались и остаются актуальными более двухсот
56
лет существования данной отрасли права [2]. При этом возникший в XXI в. вопрос о предмете АП приобретает для современного российского общества особое значение и вызывает серьезные споры. Наиболее острые дискуссии лежат, по нашему мнению, в плоскости существующих основных концепций правопонима-ния и, как следствие, восприятия сущности АП. Представленный научный подход В.А. Юсупова фактически выходит за пределы диалектики нормативизма и позитивизма в понимании сущности АП и сводится к восприятию АП как объективной организационной потребности общества, совокупности норм АП, актов их применения, субъективных прав и обязанностей. Это позволяет определить предмет АП как основывающийся на следующих необходимых и специфических признаках, присущих исключительно данной отрасли права.
1. Публичное управление - организационная деятельность органов публичной власти. Нам представляется, что остается неизменным положение о том, что любой социальной общности (государству, субъекту федеративного образования, муниципальному образованию, любому корпоративному объединению работников, общественному объединению и т.п.) объективно необходимо управленческое воздействие, причем воздействие властное, сочетающее в себе факторы централизации и децентрализации. Это утверждение вытекает из того, что любое человеческое общество всегда имеет объективную организационную потребность достижения общецелевой, предметно воплощенной и личностной (экзи-стенциональной) ценностей АП. Претворение в жизнь данных ценностей невозможно без публичного нормирования их удовлетворения, осуществляемого в рамках реализации организационной потребности общества. Содержание общецелевой ценности организационной потребности заключается в обеспечении свободы и справедливости; предметно-воплощенной ценности - в создании возможностей для благоприятного развития общества и государства, экономики, решении социальных проблем, сохранении культурных ценностей, обеспечении безопасности, реализации прав и свобод человека и гражданина; личностных (эк-зистенциональных) ценностей - в воплощении в жизнь посредством преодоления возникающих противоречий, устранении препятствий в реализации субъективного права, создании условий исполнения субъективных обязанностей, предоставлении возможностей духовного и материального саморазвития личности [3,
с. 734-738]. Суть публичного управления, на наш взгляд, заключается в создании государством и обществом посредством публичного нормирования (АП) условий и возможностей для достижения общецелевой, предметно-воплощенной и личностной (экзистенцио-нальной) ценностей личности, общества и государства. Государство через систему публичного нормирования должно сформировать такую организационную систему, которая бы позволила человеку (его коллективу или коллективному субъекту АП) реализовывать субъективные права и свободы как высшие ценности. Государство должно обеспечить признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). Р.В. Нагорный справедливо указывает: «Конституционная демократическая модель современного российского государства должна подразумевать и наличие новой демократической архитектуры исполнительной власти, а точнее, всей публично-правовой надстройки, осуществляющей организационную исполнительно-распорядительную деятельность в сфере управления делами общества и государства» [4, с. 143]. Публичное управление не может осуществляться лишь методами властного воздействия, в его рамках существуют (реализуются) и иные механизмы управленческого воздействия, основанные на децентрализации публичного управления (самоуправлении) [5, с. 34], или, например, различные способы и приемы государственного регулирования публичной деятельности субъектов [6, с. 121; 7, с. 2-11].
Организация традиционно понимается как средство достижения целей, как система или как функция и структура [8, с. 65; 9, с. 9; 10, с. 12; 11, с. 5]. В.А. Юсупов в связи с этим отмечает, что организация - это сложное и многоаспектное явление в контексте деятельности по осуществлению управления [12, с. 13]. Он пишет: «Управление осуществляется в форме организующей деятельности» [12, с. 14]. В контексте публичного управления организация выступает объективно необходимым средством достижения его целей, которые опосредуются публичными интересами, реализуемыми функциями, системой и юридической формой осуществления такой деятельности. Содержание организации управления включает в себя системное нормирование функционирования субъектов и объектов организации, определение задач, функций и методов, посредством которых достигаются цели для достижения публичного интереса, процесс (процедуру) де-
57
ятельности по их осуществлению в рамках индивидуально-конкретного административного дела.
Таким образом, следует констатировать, что в основе публичного управления лежит деятельность по нормированию организации достижения целей публичного управления. Именно эта деятельность является первичной и основной, а не традиционная, заключающаяся в навязывании воли властвующего подвластному, хотя и такое имеет место в процессе публично-управленческой деятельности. Ключевой задачей административно-правового регулирования публично-управленческих отношений, на наш взгляд, является нормирование структурной организации публичного позитивного управления, а также нормативное обеспечение организации охраны и защиты позитивных организационных отношений. В связи с этим значительно возрастает роль эффективного и научно обоснованного механизма административно-правового регулирования общественных отношений в сфере публичного управления. Здесь уместно привести весьма справедливые утверждения Н.М. Конина [13, с. 37] и С.В. Запольского [14, с. 5] о том, что, в сущности, публичное управление носит характер правового регулирования (нормирования) путем: а) организационно-управленческих отношений; б) внутриорганизационных отношений; в) контрольно-организационных отношений; г) административно-юстиционных отношений. Управлять - значит организовать исполнение нормативно-правовых обязанно-стей,запретов и реализацию предоставленных правомочий субъектов АП.
2. Публичное управление - властная деятельность, осуществляемая органами публичной власти, в исключительных случаях иными публичными организациями, посредством публичного нормирования наделенными определенными полномочиями [15, с. 126-127; 16, с. 4-8]. Такое воздействие должно носить волевой и властный характер. Это вытекает из природы соотношения частного и публичного интересов, где их баланс может быть достигнут лишь посредством властного организующего действия всей системы публичной власти. Властная природа управленческой деятельности заключается в специфике методов властного воздействия, основанных на власти и подчинении, но не только на них. Существуют и иные -экономические, социально-психологические, информационно-коммуникативные и др. -методы публичного властного воздействия.
Властность является неотъемлемым свойством публичного управления. При этом публичное управление выступает субсидиарным (дополнительным) видом социальной деятельности [17, с. 428-429], организационно направленным на реализацию субъективных прав, свобод (законных интересов) и исполнение субъективных обязанностей индивида (их коллективов), защиту и охрану от посягательств на частные и публичные интересы этих лиц. Предпринимаемые в настоящее время попытки приведения публичной управленческой деятельности к деятельности «сервисного учреждения» есть попытка разрушения государства под лозунгом прав и свобод человека в рамках естественно-правовой концепции правопони-мания (это похоже на современную западную идеологическую обработку человечества под лозунгом «демократических и гуманитарных ценностей» любой ценой) [18].
Признание того обстоятельства, что публичное управление осуществляется весьма обширной системой органов публичной власти, находит подтверждение и в нормах российского законодательства (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации»). Одновременно толкование ч. 2 ст. 2 названного федерального закона свидетельствует, что публичная власть осуществляется посредством законодательной, исполнительно-распорядительной, судебной и иной государственно-публичной деятельности уполномоченных субъектов АП.
3. Публичное управление есть деятельность исполнительно-распорядительная. Данный признак всегда выделялся в качестве облигаторного признака публичного управления. При этом традиционно он интерпретировался как деятельность органов государственной власти и прежде всего органов исполнительной власти по исполнению законов посредством дачи властных и обязательных к исполнению нормативных и индивидуальных распоряжений (предписаний). В приведенном признаке концентрированно отражается не только властная природа публичного управления, но и его организационная сущность, заключающаяся в деятельности органов государственной власти по организации достижения частного интереса, его гарантированию и обеспечению, защите и охране имеющегося (достигнутого, приобретенного) частного интереса индивида от возможных посягательств третьих лиц. Иными словами, организация обеспечения безопасности функционирования
58
субъекта, общества и государства как формы их сосуществования [19, с. 15-18]. Исполнительная деятельность субъектов публичного управления есть деятельность по организации системы реализации субъективных прав, свобод, законных интересов и исполнения субъективных обязанностей управляемыми объектами. Кроме того, исполнительная деятельность есть деятельность по организации системы обеспечения защиты и охраны частного интереса (обеспечения индивидуальной и общественной безопасности). В свою очередь, распорядительная деятельность субъектов государственного управления заключается в организации формирования системы органов публичного управления, их правового статуса, решения поставленных им задач, в реализации функций и применении методов воздействия для достижения целей, предопределяемых частными и публичными интересами индивида и общества (государства как наиболее совершенной формы сосуществования общества), в публичном нормировании процесса (процедуры) принятия управленческого решения по индивидуально-конкретному административному делу. Кроме того, распорядительная деятельность органов публичного управления заключается в организации не только управленческой деятельности, но и осуществления административного принуждения, необходимого для охраны и защиты публично-управленческих правовых отношений.
4. Публичное управление есть деятельность, основанная на праве и публичном нормировании. Отношения, возникающие в связи с осуществлением публичного управления, образуют предмет административно-правового регулирования, т.е. предмет АП как основной отрасли российского права. При этом данные общественные отношения нормируются государством, формируя систему организации государственно-властного, исполнительно-распорядительного воздействия для достижения целей публичного управления, предопределяемых частными интересами индивида и публичными интересами общества. В свою очередь, государственное публичное нормирование является вторичным по отношению к праву индивидов взаимодействовать между собой в целях достижения их частного интереса. С.В. Запольский в связи с этим пишет, что «административное право не должно рассматриваться только как отрасль права с определенным предметом, делимым на несколько частей, но как ведущий метод правового регулирования, в той или иной мере свойственный
многим, если не всем отраслям и регулятивным комплексам российского права. Более точной характеристикой была бы констатация того, что административно-правовое начало необходимо проникает в любой и каждый элемент российской правовой системы. Отсюда научная чистота логичности и эффективности действия механизма административно-правового регулирования есть необходимое условие действия правовой системы в целом» [14, с. 5].
При всем существующем многообразии подходов к определению сущности публичного управления, на наш взгляд, публичное управление есть организационная, властная, исполнительно-распорядительная, основанная на праве и публичном нормировании деятельность уполномоченных органов публичной власти, заключающаяся в организации системы реализации субъективных прав, свобод, законных интересов, исполнения субъективных обязанностей управляемыми объектами (предоставление различного вида государственных (публичных) услуг), в обеспечении защиты и охраны частного интереса (обеспечении индивидуальной и общественной безопасности), решении поставленных задач, реализации функций и применении методов воздействия для достижения целей, предопределяемых частными и публичными интересами индивида и общества (государства), публичном нормировании процесса (процедуры) принятия управленческого решения в рамках организационно-управленческих, внутриорганизацион-ных, внешнеорганизационных (управляющий субъект - индивид, его коллектив), организационно-охранительных, контрольно-организационных и административно-юстиционных общественных отношений.
В конечном счете онтологический анализ отрасли АП позволяет по-иному обосновать концепцию предметной правовой регламентации и государственного нормирования отрасли российского АП, предоставляет возможность формирования научно обоснованного механизма административно-правового регулирования. Сущностный анализ АП позволяет выделить в предмете данной отрасли следующие виды общественных отношений:
организационно-управленческие, т.е. отношения по организации системы органов публичного управления и содержания процесса публичного управления;
внутриорганизационные, т.е. отношения по организации внутренней структуры органов публичного управления;
59
внешнеорганизационные, т.е. отношения по организации исполнения субъективной обязанности и реализации субъективного права, свободы и законного интереса (отношения «управляющий субъект - индивид, его коллектив»);
организационно-охранительные, т.е. отношения по организации охраны прав и свобод человека, коллективов, собственности, общественного порядка и обеспечения обществен-
1. Юсупов В.А. Философия административного права. Волгоград, 2009.
2. Жеребцов А.Н. Очерки истории науки российского административного права: учеб. пособие. М., 2021.
3. Юсупов В.А. Труды по административному праву: в 3 т. М., 2011. Т. 2.
4. Нагорных Р.В. Теоретические подходы к определению предмета административного права и процесса // lus publicum et privatum: сетевой науч.-практ. журн. частного и публичного права. 2021. № 2(12).
5. Россинский Б. В. Система публичной власти и интеграция кибернетики и синергетических подходов в государственному управлении // Lex russica (Русский закон). 2022. Т. 75. № 2.
6. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997.
7. Жеребцов А.Н. Государственное управление, государственное администрирование или административно-публичная деятельность в сфере миграции: дискуссионные вопросы // Очерки новейшей камералистики. 2021. № 2.
8. Мильнер Б.З. Теория организации. М., 1998.
9. Теория организации: учеб. /Д. В. Олянич и др. Ростов н/Д, 2008.
10. Терещенко В.И. Организация и управление (опыт США). М., 1964.
11. Черных А.В., Прудникова О.А. Теория организации: учеб. Ульяновск, 2013.
12. Юсупов В.А. Современная организация государственного управления промышленным производством в СССР (1967 г.) // Юсупов В.А. Труды по административному праву: в 3 т. М., 2011. Т. 1.
13. Конин Н.М. Российское административное право. Саратов, 2001.
14. Запольский С. В. О социальной ценности административного права // Административное право и процесс. 2023. № 5.
15. Россинский Б. В. Проблемы государственного управления с позиций теории систем. М., 2022.
ной безопасности и иных общественных отношений;
контрольно-организационные, т.е. отношения по организации реализации органами публичного управления функции государственного контроля, государственного надзора и муниципального контроля;
административно-юстиционные, т.е. отношения по организации разрешения спора о праве в сфере публичного управления.
1. Yusupov V.A. Philosophy of administrative law. Volgograd, 2009.
2. Zherebtsov A.N. Essays on the history of the science of Russian administrative law: study aid. Moscow, 2021.
3. Yusupov V.A. Works on administrative law: in 3 vols. Moscow, 2011. Vol. 2.
4. Nagornykh R.V. Theoretical approaches to determining the subject of administrative law and process // lus publicum et privatum: network sci. and practical journal of private and public law.
2021. No. 2(12).
5. Rossinskiy B.V. System of public power and integration of cybernetics and synergetic approaches in public administration // Lex russica.
2022. Vol. 75. No. 2.
6. Atamanchuk G. V. Theory of public administration: a course of lectures. Moscow,
1997.
7. Zherebtsov A.N. Public administration, state administration or administrative-public activity in the sphere of migration: discussion issues // Essays on the latest cameralistics. 2021. No. 2.
8. Milner B.Z. Organization theory. Moscow,
1998.
9. Theory of organization: textbook / D.V. Olyanich et al. Rostov-on-Don, 2008.
10. Tereshchenko V.l. Organization and management (experience of the USA). Moscow, 1964.
11. ChernykhA.V., Prudnikova O.A. Organization theory: textbook. Ulyanovsk, 2013.
12. Yusupov V.A. Modern organization of state management of industrial production in the USSR (1967) // Yusupov V.A. Works on administrative law: in 3 vols. Moscow, 2011. Vol. 1.
13. Konin N.M. Russian administrative law. Saratov, 2001.
14. Zapolskiy S.V. On the social value of administrative law // Administrative law and process. 2023. No. 5.
15. Rossinskiy B.V. Problems of public administration from the position of system theory. Moscow, 2022.
60
16. Россинский Б. В. Формирование публичной власти как реализация системного принципа ингрессии // Административное право и процесс. 2022. № 7.
17. Попондопуло В.Ф. Человеческая деятельность: правовые формы осуществления и публичная организация. М., 2022.
18. Дворкин Р. О праве всерьез / пер. с англ. Л. Б. Макеева. М., 2004.
19. Маслов К. В. Безопасность в системе административного права: развитие научных взглядов // Административное право и процесс. 2022. № 7.
16. Rossinskiy B.V. Formation of public power as the implementation of the system principle of ingression // Administrative law and process. 2022. No. 7.
17. Popondopulo V.F. Human activity: legal forms of implementation and public organization. Moscow, 2022.
18. Dvorkin R. On the law in earnest / transl. from English by L.B. Makeev. Moscow, 2004.
19. Maslov K.V. Security in the system of administrative law: development of scientific views // Administrative law and process. 2022. No. 7.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Жеребцов Алексей Николаевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России; e-mail: admgan@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.N. Zherebtsov, Doctor of Sciences in Jurisprudence, Associate Professor, Professor of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: admgan@mail.ru
61
